Статья 2. Правовое регулирование земельных отношений
Земельные отношения регулируются Конституцией Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь, настоящим Кодексом, а также принимаемыми в соответствии с ними иными актами законодательства.
Нормы гражданского и другого законодательства, регулирующие земельные отношения, применяются к этим отношениям, если иное не предусмотрено законодательством об охране и использовании земель.
16
Если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Кодексе, то применяются правила международного договора.
Комментарий
1. Данная статья определяет в общем виде систему нормативных правовых актов, которые обеспечивают правовое регулирование земельных отношений.
Понятие земельных отношений дается в ст. 1 Кодекса о земле и позволяет определить особенные признаки этих отношений, отличающие их от других видов общественных отношений по поводу земли. В соответствии с указанной статьей земельные отношения - отношения, связанные с созданием, изменением, прекращением существования земельных участков, возникновением, переходом, прекращением прав, ограничений (обременении) прав на земельные участки, а также с использованием и охраной земель, земельных участков.
Наиболее существенная характеристика этих отношений, отражающая их естественно-природные особенности, содержится во второй части этого определения и связана с использованием и охраной земель, земельных участков. Эта характеристика указывает на то, что земельные отношения возникают по поводу такого самостоятельного компонента природной среды, как земля (включая почвы), который подлежит правовому регулированию в качестве одного из объектов отношений в области охраны окружающей среды в соответствии с Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».
Именно в таком значении юридическое понятие земли закреплено в ст.
1 Кодекса о земле, согласно которой земля — это земная поверхность, включая почвы, рассматриваемая как компонент природной среды, средство производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственная материальная основа хозяйственной и иной деятельности.Одновременно земля является объектом имущественных отношений, которые складываются в гражданском обороте и в которых она имеет статус недвижимого имущества. В соответ-
17
ствии со ст. 130 ГК особым видом недвижимого имущества названы земельные участки, по поводу которых складываются земельные отношения, связанные с созданием, изменением, прекращением существования земельных участков, возникновением, переходом, прекращением прав, ограничений (обременении) прав на земельные участки.
Указание на то, что земельные отношения возникают по поводу земли, земельных участков, позволяет сделать вывод, что эти отношения складываются не только в гражданском обороте, в котором земля выступает только в виде земельных участков, но и вне пределов гражданского оборота.
2. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает иерархию нормативных правовых актов, которые регулируют земельные отношения, по их юридической силе в соответствии с общими правилами, установленными Законом о нормативных правовых актах Республики Беларусь.
Система законодательства, регулирующего земельные отношения, основана на верховенстве конституционных норм, в соответствии с которыми формируется система текущего законодательства.
Непосредственное закрепление в Конституции Республики Беларусь имеют земельно-правовые нормы, которые определяют некоторые базовые положения земельного строя. Так, ст. 13 Конституции устанавливает конституционные основы регулирования отношений собственности на природные компоненты, в том числе устанавливает нахождение земель сельскохозяйственного назначения только в собственности государства.
Некоторые конституционные нормы имеют косвенное влияние на правовое регулирование земельных отношений. Так, право собственности иностранных государств и международных организаций регулируется с учетом конституционных положений о приоритете общепризнанных принципов международно-' го права (ст.
8 Конституции) и обеспечении суверенитета и территориальной целостности Республики Беларусь (ст. 1, 9 Конституции).18
Экологизация законодательства об охране и использовании земель, в частности при установлении мер по охране земель (ст. 89 Кодекса о земле), происходит в рамках реализации ст. 46 Конституции, которая закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду.
Законодательство, регулирующее использование и охрану земель, развивается как кодифицированная отрасль. Кодификация данного законодательства позволила систематизировать основные земельно-правовые нормы в едином акте. Основным отраслевым источником, регулирующим все виды земельных отношений, который обеспечивает системное регулирование данных отношений, является комментируемый Кодекс. Нормы Кодекса о земле упорядочены в соответствии с современной системой земельного права и отражают изменения, которые произошли в земельных отношениях за период проведения земельной реформы с 1991 г.
Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 4 декабря 2004 г. № 24-8 принят модельный Земельный кодекс для государств - участников СНГ 1, который рекомендован для использования в национальном законодательстве.
Вторым по значимости видом нормативных правовых актов часть 1 комментируемой статьи называет акты Президента Республики Беларусь, которые согласно Закону о нормативных правовых актах издаются в форме декретов и указов, имеющих обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Данные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, принимаются в процессе реализации полномочий Президента Республики Беларусь по регулированию земельных отношений, закрепленных в Кодексе о земле (ст. 24), а также для устранения пробелов, которые образуются в законодательстве по мере изменения земельных отношений и представлены в виде указов (см. комментарий к ст. 24).
' О модельном Земельном кодексе для государств - участников СНГ: постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств, 4 декабря 2004 г.
№ 24-8 // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 2005. № 35 (2). .19
' К ним можно отнести:
Указ Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667 «Об изъятии и предоставлении земельных участков», которым утвержден целый ряд положений по вопросам распределения и перераспределения земель;
Указ Президента Республики Беларусь от 2 февраля 2009 г. № 58 «О некоторых мерах по защите имущественных прав при изъятии земельных участков для государственных нужд» 1, которым определены особенности особенности изъятия земельных участков с расположенными на них объектами недвижимости для государственных нужд;
Указ Президента Республики Беларусь от 17 декабря 2003 г. № 5632, которым утверждено Положение о порядке предоставления зданий, помещений и земельных участков дипломатическим представительствам, приравненным к ним представительствам международных организаций и консульским учреждениям иностранных государств в Республике Беларусь;
Указ Президента Республики Беларусь от 2 сентября 2003 г. № 370 «О совершенствовании деятельности землеустроительной и геодезической службы в Республике Беларусь»3, которым создана территориальные землеустроительные и геодезические службы, и др.
Ряд указов Президента Республики Беларусь, которые регулируют порядок взимания платежей за землю, -
1 Указ Президента Республики Беларусь от 2 февраля 2009 г. № 58 «О некоторых мерах по защите имущественных прав при изъятии земель ных участков для государственных нужд» // НРПА. 2009. М° 32. 1/10444.
2 Об утверждении Положения о порядке предоставления зданий, помеще ний и земельных участков дипломатическим представительствам, при равненным к ним представительствам международных организаций и консульским учреждениям иностранных государств в Республике Бела русь: Указ Президента Республики Беларусь от 17 декабря 2003 г. № 563 // НРПА. 2003. № 142. 1/5172; 2007. № 16. 1/8265; 2008. № 133. 1/9730; 2009. № 41. 1/10450.
3 О совершенствовании деятельности землеустроительной и геодезической службы в Республике Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 2 сентября 2003 г.
№ 370 // НРПА. 2003. № 100. /4879; 2004. № 26. 1/5309; 2006. № 179. 1/8024; 2007. М° 16. 1/8265.20
от 7 февраля 2006 г. № 74 «О совершенствовании порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности»1;
от 7 июля 2008 г. № 365 «О взимании платежей за землю в г. Минске»2.
Юридическая сила этих указов определяется в соответствии со ст. 10 Закона о нормативных правовых актах, согласно которой в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом.
К иным актам законодательства, названным в комментируемой статье, будут относиться предусмотренные в ст. 2 Закона о нормативных правовых актах постановления Совета Министров Республики Беларусь; акты Верховного суда Республики Беларусь; постановления республиканского органа государственного управления; решения органов местного управления и самоуправления, регулирующие земельные и иные отношения.
3. Часть 2 определяет соотношение общего и специального законодательства, регулирующего земельные отношения. Необходимость установить такое соотношение объясняется комплексным характером земельных отношений, для правового регулирования которых могут применяться нормативные правовые акты не только земельного законодательства, но и других отраслей, в которых имеются земельно-правовые нормы.
Кодекс о земле 2008 г. изменил терминологию, которая используется для обозначения специального законодательства.
Специальным законодательством в комментируемой статье названо законодательство об охране и использовании земель,
1 О совершенствовании порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности: Указ Президента Республики Беларусь, от 7 февраля 2006 г. № 74 // НРПА. 2006. N° 24. 1/7250; 2007. № 146. 1/8670; 2008. № 29. 1/9393; № 162. 1/9855.
2 О взимании платежей за землю в г. Минске: Указ Президента Республи ки Беларусь от 7 июля 2008 г.
№ 365 // НРПА. 2008. № 162. 1/9855.21
которое в соответствии с Единым правовым классификатором Республики Беларусь1 выделяется как самостоятельный раздел в «Законодательстве об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов» и которое образует одну из подотраслей природоресурсного законодательства2.
Законодательство об охране и использовании земель, обозначаемое в ранее действовавшем Кодексе о земле и юридической литературе как «земельное законодательство»3 объединяет специализированные нормативные правовые акты, регулирующие только отношения по использованию и охране земель. Такой же вывод следует из ст. 2 модельного Земельного кодекса для государств — участников СНГ, в соответствии с которой земельные отношения регулируются настоящим Кодексом и издаваемыми в соответствии с ним другими актами законодательства, а также иными правовыми актами.
Представляется, что понятия «земельное законодательство» и «законодательство об охране и использовании земель» можно употреблять как равнозначные.
Под «другим законодательством» могут пониматься нормативные правовые акты других отраслей законодательства, в которых содержатся земельно-правовые нормы и которые применяются для регулирования земельных отношений.
При разграничении сферы действия общего и специального законодательства, которое дается в ч. 2 ст. 2 комментируемого
1 Об утверждении Единого правового классификатора Республики Бела русь: утв. Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 1999 г. № 1 // НРПА. 1999. № 2-3. 1/2; 2002. № 91. 1/3938; 2005. № 39. 1/6294; № 74. 1/6441; 2006. № 180. 1/8026; 2007. № 16. 1/8265; 2008. № 5. 1/9287; № 29. 1/9411; № 183. 1/9907.
2 Лаевская Е.В. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 17 июля 2002 г. / Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро, Т.И. Макарова; науч. ред. Е.В. Лаевская, Т.И.Макарова. Минск, 2005. С.13.
3 Шингель Н.А. Земельное право Республики Беларусь. Общая часть: курс лекций / Н.А. Шингель. Минск, 2004. С. 19-21; Крассов О.И. Коммента рий к Земельному кодексу Российской Федерации / О.И. Крассов. М.: Юристъ, 2002. С. 52; Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс / И.О. Краснова. 2-е изд., перераб. и доп.М., 2003. С. 48.
22
Кодекса, установлен приоритет специального законодательства в регулировании земельных отношений.
Разграничение норм земельного и иного законодательства при регулировании земельных отношений имеет практическое значение для тех отраслей, которые регулируют родственные земельным отношения, в первую очередь гражданские и экологические. Для них установленный в данной норме приоритет земельного законодательства обеспечивается взаимным согласованием сферы применения соответствующих отраслей законодательства, которое закрепляется в аналогичных нормах гражданского и экологического законодательства.
Так, в соответствии со ст. 1 ГК земельные отношения, отношения по использованию других природных ресурсов и охране окружающей среды, складывающиеся в гражданском обороте, регулируются гражданским законодательством, если земельным и другим специальным законодательством не предусмотрено иное.
Статья 2 Закона об охране окружающей среды, которая предусматривает приоритет специального природоресурсного законодательства при регулировании соответствующих отношений, устанавливает, что правовой режим природных ресурсов и других компонентов природной среды регулируется законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено земельным, водным, лесным законодательством Республики Беларусь, законодательством Республики Беларусь о недрах, растительном мире, животном мире и иным законодательством Республики Беларусь.
Такое же разграничение существует между земельным и иными отраслями природоресурсного законодательства (водным, о недрах, о растительном мире1, о животном мире2), которые могут применяться для регулирования земельных отношений. Названные отрасли устанавливают, что отношения в области ох-
1 О растительном мире: Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 205-3 // НРПА. 2003. № 73. 2/954; 2004. № 174. 2/1068; 2005. N° 121. 2/1139; 2006. № 107. 2/1235; № 122. 2/1259; № 179. 2/1266; 2007. № 147. 2/1335.
2 О животном мире: Закон Республики Беларусь от 10 июля 2007 г. № 257-3 // НРПА. 2007. № 172. 2/1354.
23
раны и использования земель, возникающие при пользований соответствующими компонентами природной среды, регулируются законодательством об охране и использовании земель.
Исключение составляет лесное законодательство, которое рассматривает земли лесного фонда как составную часть такого компонента природной среды, как лес. В соответствии со ст. 2 Лесного кодекса Республики Беларусь отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются земельным законодательством Республики Беларусь, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь, регулирующими отношения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.
4. Часть 3 устанавливает приоритет содержащихся в международных договорах Республики Беларусь норм при регулировании земельных отношений. Эта норма имеет общий характер, она содержится во всех отраслях законодательства, нормы которых используются для регулирования земельных отношений и имеет единообразное содержание (ст. 6 ГК, ст. 105 Закона об охране окружающей среды, ст. 2 Кодекса о недрах, ст. 102 Водного кодекса, ст. 3 Закона о животном мире, ст. 106 Лесного кодекса, ст. 3 Закона о растительном мире).
Порядок заключения, исполнения и прекращения международных договоров Республики Беларусь, нормы которых указаны в данном случае, регулируется Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-3 «О международных договорах Республики Беларусь» 1. Этим Законом (ст. 1) дается определение международного договора Республики Беларусь. Им является международный договор (межгосударственный, межправительственный или международный договор межведомственного характера), заключенный в письменной форме Республикой Беларусь с иностранным государством (иностранными государствами) и (или) с международной организацией (международными организациями), который регулируется международным правом независимо от того, содержится он в одном документе* или в нескольких связанных между собой документах, а также
1 О международных договорах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 23 июля 2008 г. № 421-3 // НРПА. 2008. № 184. 2/1518.
24
независимо от его конкретного наименования и способа заключения (договор, соглашение, конвенция, решение, пакт, протокол, обмен письмами или нотами и другие наименования и способы заключения международного договора).
Выделяется три разновидности таких договоров — межгосударственный, межправительственный или международный договор межведомственного характер, для которых существуют особенности их заключения и исполнения.
В соответствии со ст. 17 Закона согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено подписанием международного договора, путем обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор, ратификацией международного договора, утверждением (принятием) международного договора, присоединением к международному договору, путем правопреемства в отношении международного договора.
Решения о согласии на обязательность для Республики Беларусь межгосударственных и межправительственных договоров принимаются Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием Республики Беларусь или Советом Министров Республики Беларусь в соответствии с их компетенцией, определенной Конституцией Республики Беларусь, названным Законом, иными законодательными актами Республики Беларусь.
Решения о согласии на обязательность для Республики Беларусь международных договоров межведомственного характера принимаются Советом Министров Республики Беларусь или руководителями государственных органов Республики Беларусь, департамента государственного органа, заключающих данные международные договоры, в соответствии с их компетенцией, определенной указанным Законом и иными актами законодательства Республики Беларусь.
Часть 3 указывает на верховенство норм международных договоров Республики Беларусь, даже если ими устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в национальном законодательстве.
Эти противоречия могут выявляться на стадии подготовки международных договоров, при которой определяется перечень законов Республики Беларусь, декретов и указов Президента
25
Республики Беларусь, постановлений Совета Министров Республики Беларусь (их структурных элементов), подлежащих изменению, дополнению, отмене, признанию утратившими силу или принятию в связи с заключением международного договора. Международные договоры межведомственного характера не должны содержать положений, устанавливающих иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь, постановлениях Совета Министров Республики Беларусь, и регулировать вопросы, относящиеся только к сфере регулирования законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь, постановлениями Совета Министров Республики Беларусь, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь, постановлениями Совета Министров Республики Беларусь (ст. 5, 9 Закона о международных договорах Республики Беларусь).
В соответствии со ст. 19 названного Закона межгосударственные и межправительственные договоры, устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь, подлежат ратификации, которая осуществляется Национальным собранием Республики Беларусь в форме закона.
Межгосударственные и межправительственные договоры, не подлежащие ратификации и не вступившие в силу со дня подписания, обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор, подлежат утверждению (принятию). Решения об утверждении (принятии) международных договоров принимаются в отношении:
межгосударственных договоров - Президентом Республики Беларусь в форме указа;
межправительственных договоров - Советом Министров Республики Беларусь в форме постановления.
Нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права1. Эти нормы могут содержаться в
1 Лаевская Е.В. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 17 июля 2002 г. / Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро, Т.И. Макарова: науч. ред. Е.В. Лаевская, Т.И. Макарова. Минск, 2005. С. 262.
26
многосторонних и двусторонних международных договорах, в том числе имеющих региональное значение.
т Важнейшим многосторонним договором, который непосредственно касается земельных отношений, является Конвенция Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке, 17 июня 1994 г.,1, которая содержит специальное приложение об осуществлении Конвенции на региональном уровне для Центральной и Восточной Европы.
Данная Конвенция имеет значение в первую очередь для правового регулирования охраны земель, она признает опустынивание и засуху глобальными проблемами, имеющими общемировые масштабы, оказывающими неблагоприятное воздействие на устойчивое развитие. Соглашение рассматривает борьбу с опустыниванием как деятельность, которая является частью комплексного развития земельных ресурсов, и предусматривает для достижения целей международного сотрудничества в данной области разработать долгосрочную комплексную стратегию, направленную одновременно на повышение продуктивности земель, восстановление, сохранение и устойчивое и рациональное использование земельных и водных ресурсов в целях повышения уровня жизни, особенно на уровне общин.
На региональном уровне - Содружества Независимых Государств - принято Соглашение о взаимодействии государств -участников Содружества в области геодезии, картографии, кадастра и дистанционного зондирования Земли от 9 октября 1992 г.2, заключенное на межправительственном уровне. Соглашение предусматривает проведение согласованной политики в области геодезии, картографии, кадастра и дистанционного
1 Конвенция Организации Объединенных Наций по борьбе с опустынива нием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опусты нивание, особенно в Африке, 17 июня 1994 г.: ратифицирована Указом Президента Республики Беларусь, 17 июля 2001 г. //НРПА. 2001. № 68. 1/2855.
2 Соглашение о взаимодействии государств - участников Содружества в области геодезии, картографии, кадастра и дистанционного зондирования Земли от 9 октября 1992 года // «Содружество». Информационный вест ник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. № 7.
27
зондирования Земли, в том числе разработку и осуществление межгосударственных программ в этой сфере.
В этой области существует целый ряд двусторонних договоров (например, между Правительством Республики Беларусь и Кабинетом Министров Украины', между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации 2 и др.).
Еще по теме Статья 2. Правовое регулирование земельных отношений:
- 2. Правовое регулирование жилищных отношений
- 2.3. Правовое регулирование допуска и особенности осуществления иностранными юридическими лицами внешнеэкономической деятельности в России
- § 1. Понятие резервирования и изъятия земельных участков
- ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МАРКЕТИНГОВЫХ ОПЕРАЦИЙ Е.В. ИЗМАЙЛОВА
- 4. Правовое значение действующего Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г.
- 2.4. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) индивидуальных предпринимателей.
- § 2 правовое регулирование жилищных отношений
- Правовое регулирование банковского кредита
- Правовое регулирование жилищных отношений
- Статья 2. Правовое регулирование земельных отношений
- Статья 92. Государственные органы, разрешающие земельные споры
- § 2. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на региональном и местном уровне
- Статья 28. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности