Статья 89. Охрана земель

Землепользователи должны осуществлять в границах предостав­ленных им земельных участков следующие мероприятия по охране земель:

благоустраивать и эффективно использовать землю, земельные участки;

сохранять плодородие почв и иные полезные свойства земель;

защищать земли от водной и ветровой эрозии, подтопления, за­болачивания, засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отхо­дами, химическими и радиоактивными веществами, иных вредных воздействий;

предотвращать зарастание сельскохозяйственных земель древес-но-кустарниковой растительностью (насаждениями) и сорняками;

сохранять торфяно-болотные почвы при использовании сельско­хозяйственных земель, предотвращать процессы минерализации тор­фяников;

проводить консервацию деградированных земель, если невозмож­но восстановить их исходное состояние;

восстанавливать деградированные, в том числе рекультивировать нарушенные земли;

снимать, сохранять и использовать плодородный слой земель при проведении работ, связанных с добычей полезных ископаемых и строительством.

Мероприятия по охране земель должны включаться: в региональные схемы использования и охраны земельных ре­сурсов, схемы землеустройства административно-территориальных! и территориальных единиц, территорий особого государственного регулирования, проекты внутрихозяйственного и межхозяйственно­го землеустройства и иную землеустроительную документацию; ,

в проектную документацию на размещение, строительство, реконт струкцию, эксплуатацию, консервацию и снос объектов промышлен­ности, транспорта, связи, обороны, коммунального, лесного, водно­го и сельского хозяйства, а также иных объектов, оказывающих воз­действие на землю;

в проектную документацию по мелиорации земель;

в технические нормативные правовые акты, устанавливающие технические требования к технологическим процессам, непосредствен-

667

но связанным с использованием земель в хозяйственной и иной дея­тельности.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, хозяй­ственная и иная деятельность которых непосредственно связана с использованием земель или вредным воздействием на них, осуще­ствляют мероприятия по охране земель в соответствии с утвержден­ными ими планами, согласованными с территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Рес­публики Беларусь и Государственного комитета по имуществу Рес­публики Беларусь. Планы по охране земель должны содержать сведе­ния о гарантированных объемах и источниках финансирования ме­роприятий по охране земель.

Финансирование мероприятий по охране земель осуществляется за счет собственных средств землепользователей, средств республи­канского и местных бюджетов, направляемых на эти цели в соответ­ствии с законодательством, а также иных источников, не запрещен­ных законодательством.

Для оценки состояния земель устанавливаются в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемическом благополучии насе­ления, об охране окружающей среды нормативы предельно допусти­мых концентраций химических и иных веществ в почве.

Особенности охраны земель отдельных категорий и видов земель определяются в соответствии с законодательством.

Ко мментарий

1. В ст. 1 комментируемого Кодекса предложено довольно лаконичное определение охраны земель как системы мероприя­тий, направленных на предотвращение деградации земель, вос­становление деградированных земель (под деградацией понима­ется процесс снижения качества земель в результате вредного антропогенного и (или) природного воздействия). На наш взгляд, в определение целесообразно было бы включить некоторые при­знаки природоохранной деятельности. В соответствии с Зако­ном об охране окружающей среды охрана окружающей среды (природоохранная деятельность) - это деятельность государ­ственных органов, общественных объединений, иных юридичес­ких лиц и граждан, направленная на сохранение и восстановле­ние природной среды, рациональное использование и воспроиз­водство природных ресурсов, предотвращение загрязнения, дег­радации, повреждения, истощения, разрушения, уничтожения и

668

иного вредного воздействия на окружающую среду хозяйствен­ной и иной деятельности и ликвидацию ее последствий.

В частности, следует отметить, что охрана земель не всегда является лишь системой мер и мероприятий. Представляется, что под охраной земель можно понимать и само выполнение указанных мероприятий по охране земель землепользователя­ми, иными лицами, в том числе эпизодическое. В связи с этим следовало бы сформулировать юридическое понятие охраны зе­мель в более широком смысле - как деятельность государствен­ных органов, общественных объединений, иных юридических лиц и граждан, что более полно отражает содержание указанного термина. При данном подходе он будет включать деятельность по разработке системы разного рода мероприятий, по обеспече­нию их выполнения, по их выполнению и т.д. Кроме того, в правовое понятие охраны земель целесообразно включить и та­кой признак природоохранной деятельности, как направлен­ность на рациональное использование и воспроизводство при­родных ресурсов, в нашем случае — земель. Тем более что именно невыполнение этих мероприятий ведет к прекращению прав на землю (см. комментарий к ст. 60, 62, 63).

Что касается иных признаков, присутствующих в законода­тельном определении охраны окружающей среды и касающих­ся природных ресурсов (предотвращение загрязнения, деграда­ции, повреждения, истощения, разрушения, уничтожения и ино­го вредного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ликвидацию ее последствий), то все они охватываются формулировкой «предотвращение деградации зе­мель, восстановление земель». Кроме того, на наш взгляд, к охране земель следует относить и деятельность по улучшению земель. Таким образом, охрану земель можно определить как деятельность государственных органов, общественных объеди­нений, иных юридических лиц и граждан, направленную на ра­циональное использование, воспроизводство и улучшение земель, предотвращение деградации и восстановление деградированных земель.

2. Часть 1 данной статьи определяет общее содержание ох­раны земель, которое не конкретизировано применительно к раз­личным правам на землю.

669

Ранее действовавшим законодательством охрана земель в первую очередь рассматривалась как охрана почв — плодород­ного слоя земли, средства производства в сельском и лесном хозяйстве, хотя имеет значение и обеспечение способности зем­ли быть основой для осуществления хозяйственной и иной деятельности. Кроме того, в понятии охраны земель делался акцент только на защите земель от вредных антропогенных воз­действий. Однако на состояние земель может оказываться и неблагоприятное природное воздействие (например, водная эро­зия), от которого также следует защищать земли. Среди мер по охране земель, установленных КоЗ, не было обязанности земле­пользователей благоустраивать и эффективно использовать зем­лю, земельные участки. Вместе с тем требование благоустраи­вать территории при осуществлении строительства и реконст­рукции зданий, сооружений и иных объектов, закрепленное ст. 35 Закона об охране окружающей среды, действовало и до принятия комментируемого Кодекса.

Помимо плодородия почв сохранению подлежат и другие по­лезные свойства земли. Традиционно в литературе отмечают, что земля как природный ресурс выступает в качестве средства производства в лесном и сельском хозяйстве, пространственно­го операционного (территориального) базиса для размещения различных объектов, осуществления хозяйственной и иной де­ятельности, места обитания человека1.

Комментируемой статьей уточнена формулировка требова­ния по защите земельных участков от вредных воздействий. По сравнению с ранее действовавшим законодательством данная обязанность закреплена более широко, поскольку земельные участки должны защищаться не только от процессов разруше­ния почв, но и от других вредных воздействий.

1 Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): учеб. пособие для вузов по специальности «Юриспруденция» / М.М. Бринчук; Ин-т гос. и права РАН, Акад. правовой ун-т. М., 1998. С. 361; Икониц-кая И.А. Земельное право Российской Федерации: учебник / И.А. Ико-ницкая; Ин-т государства и права РАН, Акад.

670

Предотвращение зарастания сельскохозяйственных земель древесно-кустарниковой растительностью (насаждениями) и сор­няками должно осуществляться с соблюдением законодатель­ства Республики Беларусь о защите растений1. Перечень особо опасных вредителей, болезней растений и сорняков утвержден постановлением Министерства сельского хозяйства и продоволь­ствия Республики Беларусь от 22 августа 2006 г. № 48 2.

Порядок консервации деградированных земель, если невоз­можно восстановить их исходное состояние, законодательством не определен. Порядок восстановления земель при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении гео­логоразведочных, строительных и других работ установлен По­ложением о рекультивации земель, нарушенных при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении гео­логоразведочных, строительных и других работ, утвержденным приказом Государственного комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии Республики Беларусь от 25 апреля 1997 г. № 22 (далее - Положение о рекультивации)8. В зави­симости от последующего целевого назначения земельного участка выделяют такие основные направления рекультивации, как сель­скохозяйственное, лесохозяйственные, рыбохозяйственное, рек­реационное, природоохранное и строительное.

Комментируемой статьей обязанность проводить восстанов­ление деградированных, в том числе рекультивацию нарушен­ных земель установлена для всех без исключений землепользо­вателей. Вместе с тем, в соответствии со ст. 35 Кодекса о земле в решении об изъятии и предоставлении земельного участка порядок рекультивации земель указывается лишь в отношении земельных участков, предоставленных во временное пользова­ние.

1 О защите растений: Закон Республики Беларусь от 25 декабря 2005 г. № 77-3 // НРПА. 2006. № 6. 2/1174; 2008. № 157. 2/1445.

2 НРПА. 2006. № 148. 8/14964.

3 О рекультивации земель, нарушенных при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строитель­ ных и других работ: положение Государственного комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии Республики Беларусь от 25 апреля 1997 г. № 22 // Эталон-Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2009.

671

вать, почему названный порядок не определяется в решениях о предоставлении земельных участков на других правах.

Приведение сельскохозяйственных, лесных и других земель, нарушенных при разработке месторождений полезных ископае­мых и торфа, при строительстве зданий и сооружений или при проведении других работ, в состояние, пригодное для использо­вания по назначению, производится в соответствии с проектом рекультивации земель.

Отношения, связанные со снятием, сохранением и использо­ванием плодородного слоя земель при проведении работ, свя­занных с добычей полезных ископаемых и строительством, ре­гулируются ст. 35 Кодекса о земле, Положением о порядке изъя­тия и предоставления земельных участков, утвержденным Ука­зом № 667, и Положением о снятии, использовании и сохране­нии плодородного слоя почвы при производстве работ, связан­ных с нарушением земель, утвержденным приказом Государ­ственного комитета по земельным ресурсам, геодезии и карто­графии Республики Беларусь от 24 мая 1999 г. № 01-4/78Ч Условия снятия, использования и сохранения плодородного слоя почвы определяются при предварительном согласовании места размещения земельного участка, разработке проекта отвода зе­мельного участка и указываются в решении об изъятии и предо­ставлении земельного участка. Снятие плодородного слоя по­чвы производится независимо от того, к какой категории отно­сится земельный участок. Целесообразность снятия плодород­ного слоя почвы устанавливается в зависимости от уровня пло­дородия почвенного покрова конкретного земельного участка, типов и подтипов почв и основных показателей свойств почв. При снятии плодородного слоя почвы принимаются меры, ис­ключающие ухудшение его качества. Следует отметить, что к акту выбора места размещения земельного участка прилагается копия земельно-кадастрового плана (части плана) с границами выбранного земельного участка, а также земельного участка,

1 Об утверждении Положения о снятии, использовании и сохранении пло­дородного слоя почвы при производстве работ, связанных с нарушением земель: приказ Государственного комитета по земельным ресурсам, геоде­зии и картографии Республики Беларусь от 24 мая 1999 г. № 01-4/78 // НРПА. 1999. N° 52. 8/459; 2004. № 196. 8/11831.

672

который будет улучшаться снимаемым плодородным слоем почвы.

3. Часть 2 устанавливает обязательный перечень тех доку­ментов, в которых должны содержаться мероприятия по охране земель. Закрепление четкого перечня землеустроительной и про­ектной документации и технических нормативных правовых актов, в которые должны включаться мероприятия по охране земель, является правовой мерой охраны земель, направлен­ной на упорядочение правового регулирования данных отно­шений.

В настоящее время законодательство подробно закрепляет порядок разработки и содержание лишь некоторых видов земле­устроительной документации. В соответствии с Инструкцией о порядке разработки схем землеустройства районов, утвержден­ной постановлением Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь от 29 мая 2008 г. № 43 1, предусмотрено, что схема землеустройства районов является документом пла­нирования землепользования, определяющим концепцию и стра­тегию устойчивого землепользования, перспективы перераспре­деления, трансформации, улучшения и охраны земель в грани­цах района. Текстовая часть схемы землеустройства должна включать анализ и оценку современного состояния земель и проблем землепользования, динамики и тенденций использова­ния земель в районе, уровня использования природного и хо­зяйственного потенциала района с учетом ограничений на раз­личные виды использования земель; оценку антропогенных на­грузок, конфликтных ситуаций, угроз природной среде, биоло­гическому и ландшафтному разнообразию, специфических усло­вий землепользования; предложения по совершенствованию зем­лепользования, охране и повышению эффективности использо­вания земельных ресурсов; предложения по реализации меро­приятий схемы землеустройства и оценку их последствий.

Содержание, порядок составления (проектирования), рассмот­рения, утверждения и осуществления проекта внутрихозяйствен­ного землеустройства сельскохозяйственных организаций опре­делены Инструкцией о порядке разработки проектов внутри-

1 НРПА. 2008. № 199. 8/19288.

673

хозяйственного землеустройства сельскохозяйственных органи­заций, утвержденной постановлением Государственного коми­тета по земельным ресурсам, геодезии и картографии Республи­ки Беларусь от 5 июля 2001 г. № 9 4. Установленные таким проектом требования, нормативы и намеченные в связи с ними мероприятия по охране земель являются обязательными для землепользователей и контролируются землеустроительными службами местных исполнительных и распорядительных орга­нов в порядке ведения государственного контроля за использо­ванием и охраной земель.

Обязательное включение мероприятий по охране земель в проектную документацию на размещение, строительство, рекон­струкцию, эксплуатацию, консервацию и снос объектов промыш­ленности, транспорта, связи, обороны, коммунального, лесного, водного и сельского хозяйства, а также иных объектов, оказы­вающих воздействие на землю, предусмотрено также главой 6 Закона об охране окружающей среды.

Требования к проектной документации по мелиорации зе­мель в общем виде закреплены ст. 17 Закона Республики Бела­русь от 23 июля 2008 г. № 423-3 «О мелиорации земель»2 (вступает в силу через двенадцать месяцев после его официаль­ного опубликования). Порядок разработки и утверждения про­ектной документации по мелиорации земель устанавливается Министерством сельского хозяйства и продовольствия Респуб­лики Беларусь по согласованию с Министерством лесного хо­зяйства Республики Беларусь и Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь.

4. Часть 3 установила обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей разрабатывать и утверж­дать планы по охране земель, которые согласовываются с ука­занными в данной статье государственными органами. Поря­док разработки таких планов законодательством пока не уре­гулирован.

Это требование не касается физических лиц, которые при осуществлении мероприятий по охране земель должны руко­водствоваться только нормами законодательства.

1 НРПА. 2001. № 80. 8/6470; 2006. № 129. 8/14810.

2 НРПА. 2008. № 184. 2/1520.

674

Законом Республики Беларусь от 13 ноября 2008 г. № 450-3 «О республиканском бюджете на 2009 год»1 Республиканская программа «Сохранение и использование мелиорированных зе­мель на 2006-2010 годы», утвержденная постановлением Со­вета Министров Республики Беларусь от 5 мая 2005 г. № 4592, включена в перечень бюджетных программ, установлены объе­мы ее финансирования.

Мероприятия по охране земель финансируются за счет средств государственных фондов охраны природы, являющихся целевы­ми бюджетными фондами. Республиканский фонд охраны при­роды образуется ежегодно в соответствии с законами о респуб­ликанском бюджете. Направления и размеры использования республиканского фонда охраны природы в пределах расходов устанавливаются Президентом Республики Беларусь. Порядок использования средств названного фонда определяется, как пра­вило, Министерством природных ресурсов и охраны окружаю­щей среды Республики Беларусь по согласованию с Министер­ством финансов Республики Беларусь.

В литературе отмечается, что за счет добровольных взносов юридических лиц и граждан могут создаваться общественные фонды охраны природы, которые расходуются на проведение мероприятий по охране окружающей среды 3, в том числе и мероприятий по охране земель.

5. Важная роль в системе правовых мер охраны земель при­надлежит нормированию в области охраны окружающей среды. Нормативы в области охраны окружающей среды устанавлива­ются Министерством природных ресурсов и охраны окружаю­щей среды Республики Беларусь, Министерством здравоохране­ния Республики Беларусь и иными специально уполномоченны­ми республиканскими органами государственного управления в соответствии с их компетенцией. В соответствии с Законом Рес­публики Беларусь от 23 ноября 1993 г. № 2583-ХП «О сани-

1 НРПА. 2008. № 288. 2/1546; 2009. № 16. 2/1558.

2 НРПА. 2005. № 74. 5/15927; 2006. N» 4. 5/17033; 2007. № 276. 5/26140; 2009. № 2. 5/29018.

3 Экологическое право: учеб. пособие / С.А. Балашенко [и др.]; под ред. Т.Н. Макаровой, В.Е. Лизгаро. Минск, 2008. С. 196.

675

тарно-эпидемическом благополучии населения»1 содержание в почве потенциально опасных для здоровья людей веществ и соединений, биологических и микробиологических организмов не должно превышать нормативов, установленных санитарны­ми правилами2.

6. Особенности охраны земель отдельных категорий и видов в Кодексе о земле не определены, они могут предусматриваться в ином законодательстве, которое регулирует правовой режим этих земель (см. комментарий к ст. 6).