ПРЕДИСЛОВИЕ

Название этой коллективной монографии «Верховенство права — определяющий фактор современного развития экономики в Рос­сии», возможно, кому-то покажется спорным. Однако выбор те­мы книги обусловлен не столько исследовательскими интереса­ми ее авторов, сколько сегодняшними реальными потребностями страны.

Мы наталкиваемся на внешние (неэкономические) ограни­чения политического и правового порядка. Обращение к опыту стран, демонстрирующих поступательную социальную и эконо­мическую динамику, дает основания утверждать, что основным атрибутом существующего в таких странах правопорядка являет­ся верховенство права. Как правило, этот феномен рассматрива­ется в юридической плоскости как тип правового поля, предпола­гающий равное право для всех, подчинение власти праву, защиту личности, ее достоинства, абсолютный характер права собствен­ности, его универсальная и эффективная защита, обеспечиваемые независимым правосудием, реализация юридических прав и обя­занностей в объемах и способами, поддерживающими социаль­ный мир, права и свободы человека и гражданина[1]. Наличие это­го мегаинститута или его отсутствие позволяют объяснить многое как в основаниях экономических отношений, так и в структуре тех или иных изменений (или неизменений) социального порядка.

Необходимо разъяснить содержание и историческую важность названной категории. Первые государства, возникшие в Месопо­тамии и занимавшиеся орошаемым земледелием, нуждались в га­рантиях тяжелого труда крестьян.

В дальнейшем в Европе, где стали интенсивно развиваться рыночно-капиталистические отношения, города, вторая модель возобладала и обеспечила преимущества этой культуры над дру­гими мировыми культурами, приобретая все более универсаль­ный характер.

В России же с XIII века, со времен ордынского завоевания, сложилась модель государства, подобная восточным деспотиям: оно управлялось как вотчина, принадлежавшая государю как соб­ственнику. Впоследствии произошло закрепощение крестьян­ства. Такой режим с некоторыми модификациями сохранился до 1861 года, когда после поражения в Крымской войне начал­ся медленный переход от первой ко второй модели. Процесс был остановлен Октябрьской революцией: большевики в конечном итоге ликвидировали рынок и под самыми «прогрессивными» марксистскими лозунгами восстановили феодально-бюрократи­ческую иерархию, то есть вернулись к первой модели социальной организации, которая давно продемонстрировала свою несосто­ятельность. Это сделало неизбежными болезненные рыночные реформы, которые дали определенный эффект, но в 2003— 2004 годы их продвижение, по сути, остановилось. В моду во­шли «вертикаль власти» и усиленный контроль над обществен­ной активностью и крупной собственностью. Такие колебания социокультурного развития России, в связи с которыми стоит вспомнить контрреформы Александра III и органическую при­верженность к реакции Николая II, следует принимать во внима­ние при оценке нынешнего периода развития событий в России.

Рассмотрение российской социальной динамики в ракурсе названного мегаинститута позволяет понять известные трудно­сти трансплантации институтов, многократно оправдавшей себя в других странах. Противники изменения существующих социаль­но-экономических отношений ссылаются на безрезультатность перенесения в Россию различных институтов, длительное время эффективно работающих в других странах, обосновывая «особый путь» страны, включая модель «управляемой демократии»[3]. Од­нако сегодня проблема не в том, что российская почва непригод­на для конкурентно-рыночных и демократических институтов, а в том, что эти институты просто не могут прижиться и работать в отсутствие верховенства права. И это — очевидная зависимость, которую не видят только те, кто не хочет видеть. В отсутствие вер­ховенства права большинство институтов, присущих современ­ным развитым обществам (которые юристы обычно именуют раз­витыми правопорядками), не просто не приживаются или не рабо­тают, а превращаются в свою противоположность (так называемые антиинституты): рынок деформируется системой извлечения ад­министративной ренты; деловая активность гаснет или заменя­ется поиском бизнеса, ориентированного на получение ренты; конкуренция вытесняется монополизмом; абсолютное право соб­ственности превращается в условное, зависимое от власти дер­жание; универсальная защита права собственности каждого за­меняется избирательной защитой собственности властной элиты различных уровней и тех, кто состоит в постоянном или времен­ном (на коррупционной основе) союзе с нею; уголовно-правовые запреты, вместо защиты общесоциальных ценностей, искусствен­но используются в качестве инструмента для квазилегального пе­редела собственности.

Наличие или отсутствие верховенства права задает «полюса» и базовые параметры институционального поля, которые предо­пределяют существенные характеристики всех институтов дан­ного социального порядка.

Почему это происходит? Идея верховенства права дает ответы на эти вопросы. Она реализована социальной практикой стран, для которых высокий экономический уровень и эффективность общественных механизмов не существуют помимо феномена вер­ховенства права просто потому, что не достигаются в ином пра­вопорядке (во всяком случае, такие примеры нам не известны).

Верховенство права — это не только (и, с позиций экономи­ческой теории, даже не столько) абстрактный «правовой идеал». Это необходимое условие и инструмент, позволяющие обществу ди­намично развиваться, адаптироваться к вызовам изменяющейся со­циальной реальности, достигать серьезных экономических целей без значительных социальных потрясений и рисков свалиться в неизбеж­но стагнирующие «особые типы демократии», которые в действи­тельности являют собой авторитаризм той или иной степени жест­кости, прикрывающий под лозунгом «концентрации сил и цен­трализованного управления» экономическую неэффективность и социальную недееспособность.

Верховенство права предполагает формальное равноправие субъектов экономической деятельности, степень зависимости которых от государства (власти) заранее определена и ограничена. Такое положение позволяет реагировать на изменения в эконо­мической среде гибко, своевременно и многовариантно, не ожи­дая, пока государство «примет программу», правильность и осу­ществимость которой еще должна быть подтверждена социальной практикой.

Главный предмет научного интереса авторов книги внешне вы­глядит как особый способ взаимодействия государства и права. На более глубоком уровне он связан с проблемой соотношения влас­ти и народа, без которого (даже если отвлечься от провозглашен­ной на уровне декларации идеи о народе как носителе власти) еще ни одна власть не сумела сама по себе создать современную эко­номику и комфортное социальное пространство, способное в те­чение продолжительного периода времени воспроизводить высо­кокачественный человеческий капитал.

Если власть действительно желает строить такое общество, то это возможно лишь при том условии, что вместе с властью это об­щество строит население или его широкий актив, поскольку тре­буется максимально задействовать его профессиональный, ин­теллектуальный, деловой, демографический и прочий потенциал. Однако этого не случится без того, чтобы «население» не было бы поднято до уровня граждан, не в смысле государственных рабов, постоянно готовых к исполнению долга, предъявляемого властя­ми, как это у нас исторически сложилось, а в смысле людей, гото­вых отстаивать свои права и уважать права других, считающих се­бя вместе с другими гражданами хозяевами страны, ежедневно де­лающими свое дело и тем самым строящими страну. В том числе и в своем, частном интересе, потому, что они и их дети намерены жить именно здесь, и жить все лучше и лучше. Но такое состоя­ние, когда граждане строят эффективную экономику и социаль­но ориентированный общественный порядок без приказа и непо­средственного руководства со стороны власти, возможно только при реализации принципа верховенства права, ибо без гарантий личной безопасности и защиты собственности это не происходит. Напротив, взамен построения современной России мы, к сожа­лению, получаем эмиграцию и все усиливающееся бегство капи­талов.

В кругах специалистов успех экономических реформ связыва­ется с наличием «треугольника доверия», предполагающего вза­имное доверие между обществом, властью и бизнесом. Но в Рос­сии, прежде чем говорить о доверии, сначала нужно добиться то­го, чтобы бизнес и общество перестали бояться власти. До тех пор, пока граждане не перестанут бояться государства, мы не выйдем из того социального и экономического тупика, в котором страна оказалась сегодня.

Без установления верховенства права с его действительным, а не декларированным равноправием, политической и экономи­ческой конкуренцией создание в России предпосылок для дости­жения признаваемого всеми общественного договора едва ли воз­можно. Между тем отсутствие последнего является очевидным препятствием не просто для развития страны, но даже и для обсу­ждения путей и моделей, посредством которых это развитие может быть осуществлено. Мы постоянно наблюдаем, что даже благона­меренные и «аналитически проработанные» веления власти «дви­гаться вперед» натыкаются на такое непреодолимое препятствие, как отсутствие социального консенсуса касательно признаваемых обществом форм и направлений политического, экономического и социального развития. Власть, пытаясь изыскать дополнитель­ные возможности для экономического роста, но при этом не допу­ская движение в сторону обеспечения верховенства права, демон­стрирует безрезультатность этих усилий. В сложившейся ситуации вовлечение основой части населения в активную экономическую деятельность невозможно, равно как и невозможно преодоление существующей планки экономического, технологического и соци­ального развития. Несмотря на заведомую обреченность попыток экономических и социальных преобразований без вовлечения в их проведение юридически и экономически самостоятельного насе­ления, власть тем не менее продолжает действовать именно таким образом. Это вполне объяснимо: допуская или не допуская фун­кционирование социального порядка в режиме верховенства пра­ва, власть не столько решает проблему предоставления или непре- доставления «юридических» прав и свобод, сколько делает выбор между развитием страны за счет экономической и социальной ак­тивности населения, что в условиях политической и экономиче­ской конкуренции породило бы для властной элиты риск утраты власти и собственности, и ситуацией, когда отсутствие верховен­ства права служит сохранению несменяемости власти и продол­жению получения административно-политических рент, что не­избежно ведет к стагнации экономики. Неудивительно, что власть делает выбор в пользу последнего[4].

Один из основных вопросов современной России состоит в том, существуют ли внутри сегодняшней российской элиты силы, заин­тересованные в становлении нормального правопорядка и способ­ные двигаться в этом направлении. Исторический опыт свидетель­ствует, что движение в сторону верховенства права, как правило, начиналось силами экономически самостоятельной (самодоста­точной) части элиты. Однако в России сложилась особая ситуа­ция. Воплощение в реальность искомого принципа означало бы для властной элиты утрату колоссальных рент. Элита же эконо­мическая (помимо того, что она в значительной части совпада­ет с властной), а также крупный и частью средний бизнес в связи со своим происхождением и условиями существования настоль­ко зависимы от власти, что всякое движение в сторону верховен­ства права (и, в понимании власти, — в сторону, противополож­ную от нее) создает для власти очень высокие риски утраты сво­боды и собственности. В результате наша экономическая «элита», как правило, действует (вернее — бездействует) таким образом, что выглядит как «компрадорский капитал наизнанку»[5].

Проблема становления верховенства права не может пони­маться как примитивное перетягивание каната между властью и «не-властью». Она значительно сложнее и объемнее. Властная элита неоднородна. Существует множество ситуаций, при которых в движении в сторону верховенства права заинтересована прежде всего сама власть различных уровней. Среди них — проблема мест­ного самоуправления. Сегодня даже федеральная власть начина­ет осознавать, что отсутствие в крупнейшей по территории стра­не мира дееспособного местного самоуправления, основанного на активности населения (то есть на реализации им своих политиче­ских и экономических прав и свобод), делает страну малоуправ­ляемой (во всяком случае — в регионах, значительно удаленных от столицы). Как представляется, развитие местного самоуправ­ления — одно из тех направлений, где движение в направлении верховенства права может осуществляться с наименьшими про­тиворечиями и конфликтами, со зримыми и быстро достигаемы­ми экономическими и социальными эффектами.

Верховенство права предполагает ограничение власти правом. Однако такое ограничение не является самоцелью или спосо­бом ограничения «плохого» государства (власти) «хорошим» пра­вом, хотя очень часто проблема именно так и рассматривается как приверженцами, так и противниками этой системы принципов. Его инструментальное значение определяется тем, что общества, функционирующие вне верховенства права, демонстрируют эко­номические и социальные результаты, которые кардинально ху­же показателей, достигнутых развитыми странами, установивши­ми и поддерживающими режим правового государства, реализу­ющего указанный принцип. Поэтому выбор между реализацией этого принципа и отказом от него только на поверхности выгля­дит как выбор между наличием или отсутствием «набора юриди­ческих прав». По сути, он представляет собой выбор между эф­фективным (в первую очередь — экономически) и неэффектив­ным социальным устройством.

Другая сложность заключается в том, что любая власть сама по себе не склонна реализовывать требования верховенства пра- ва[6], если отсутствуют (в том числе и внутри учреждений само­го государства) профессиональные и социальные силы, которые постоянно и системно побуждали и понуждали бы власть к соблю­дению права, исходя из того, что в случае конфликта права и власт­ного интереса приоритет должен быть признан за первым. Суть проблемы видится именно в этом. Особая роль в соблюдении и ре­ализации верховенства права принадлежит суду. Однако при осу­ществлении этой функции, в силу нахождения суда внутри госу­дарства, властных элит различного уровня, неизбежно возникает внутреннее противоречие: часть государства должна постоянно и эффективно ограничивать само государство в пользу права. В Рос­сии это противоречие, к сожалению, не разрешено и проявляется весьма очевидно и остро. Поэтому неудивительно, что наше об­щество, как достигшее какого-то порогового состояния, осозна­ло, что без независимого суда, руководствующегося этой системой принципов, самые значимые институты могут быть легко превра­щены в различного рода имитации: основанные на телеоболва­нивании населения и подтасовках «электоральные технологии» — в легальные выборы; право собственности — в условное и зависи­мое держание, подлежащее защите только для «избранных» и т.д. В отсутствие верховенства права суд из органа правосудия прев­ращается в инструмент замещения институтов антиинститутами.

Если суд как существующая внутри государства профессио­нальная сила отказывается или уклоняется от принуждения влас­ти к соблюдению права, то порождаемая этим неэффективность реализуемой в стране социально-экономической политики — лишь малая часть цены, которую общество вынуждено платить за отсутствие действенных правовых механизмов. Более того, та­кая плата может оказаться весьма незначительной по сравнению с риском выхода на сцену иных социальных сил, которые, про­возгласив лозунг достижения равного права для всех, вряд ли ста­нут идти к достижению этой цели правовыми средствами. Исто­рия показала, что в подобных ситуациях произвол и беззаконие многократно усиливаются.

Поэтому крайне велика ответственность тех профессиональных сил (судей, других юристов, особенно — находящихся на государ­ственной службе), которые, руководствуясь внутрикорпоратив­ными интересами, пребывая в состоянии своеобразного «государ­ственного конформизма», согласны обслуживать любые интере­сы власти вне зависимости от того, какое отношение это имеет к праву, его соблюдению или нарушению. Однако, к сожалению, осознание опасности последствий такого конформизма среди на­званной категории профессионалов, как правило, отсутствует.

На практике объективная оценка социальных последствий дей­ствий юстиции, обслуживающей интересы власти посредством по­давления права, заменяется мотивами «государственной службы», хотя в большинстве случаев речь идет не о действительных госу­дарственных интересах, а о сервильном обслуживании конкрет­ных интересов конкретных лиц.

Искомое состояние общества, которое можно было бы охарак­теризовать как верховенство права, немедленно достигнуто быть не может. Однако если мы хотим создать современную, экономи­чески развитую и социально комфортную страну, у нас нет иной возможности кроме движения по данному вектору. Все иные пред­лагаемые, так называемые альтернативные, варианты представля­ют собой не что иное, как эрзацы, с помощью которых достиже­ние желаемых результатов практически невозможно.

Представляется, что главное препятствие на пути возникнове­ния и становления верховенства права в России — не нежелание власти руководствоваться этим мегапринципом, что, конечно, так­же имеет место, а отсутствие в обществе осознания его значимости. Поэтому движение в направлении его укоренения должно быть на­чато с распространения в обществе понимания, что без него не бу­дут защищены права человека, не удастся создать ни эффективную экономику, ни политическую и экономическую конкуренцию, ни обеспечить существование абсолютного и защищенного права соб­ственности и социальных гарантий для населения.

Цель авторов этой книги — донести свои мысли до как можно большего числа читателей. Чем больше людей осознает, что зна­чимость движения в направлении верховенства права не сводится к простым «юридическим формальностям» и что именно от этого зависит возникновение базовых условий для динамичного эконо­мического развития, тем больше шансов появится у нашего обще­ства для перемен к лучшему.

Е.Г. Ясин,

научный руководитель НИУ ВШЭ, доктор экономических наук, профессор

Е.В. Новикова,

директор Центра правовых и экономиче­ских исследований Экспертного институ­та НИУ ВШЭ, доктор юридических наук