§ 2. Государственный и местный бюджеты

Кроме того, существует экономическое понимание бюджета. Бюджетом в этом смысле является система экономических отношений, возникающих по поводу создания, распределения и использования средств бюджетных фондов различных уровней.

В юридическом смысле бюджет — это финансовый план образования и расходования денежных средств бюджетных фондов различного уровня, утверждаемый соответствующими представительными государственными и муниципальными ор- ганами для обеспечения функций государственных и муниципальных образований.

Почему же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план поступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюджет представляет собой скорее схему поступления и расходования средств, т. е. именно финансовый план государства.

Бюджет является основным, универсальным финансовым планом государства, поскольку кроме него действуют и другие финансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муниципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществляет свои функции.

Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствующим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.

Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Бюджеты утверждаются ежегодно на этот срок. Однако ранее в условиях инфляции и связанных с этим трудностей в принятии бюджетов практиковалось принятие бюджета и на более короткий срок (например, квартал). В связи со стабилизацией российской экономики в 2007 г. впервые был принят федеральный бюджет на три года (2008-2010).

Законом предусмотрено понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Так, федеральный консолидированный бюджет включает собственно бюджет Российской Федерации, а также бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований. Консолидированный бюджет района включает бюджеты района, городские, поселковые бюджеты. На основе консо- лидированных бюджетов рассчитываются нормативы бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований, решается вопрос о предоставлении дотаций и субсидий из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

Бюджетное устройство — это организация и принципы построения бюджетной системы, представляющей собой совокупность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны.

Как видно из определения, бюджетное устройство государства зависит от государственного и административно-территориального устройства страны. Одно дело, если это унитарное государство, другое — если федеративное.

Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов {рис. 5.2).

Рис. 5.2. Бюджетная система Российской Федерации

Каждый субъект Федерации и муниципальное образование в пределах своих полномочий самостоятельно устанавливают свою бюджетную систему исходя из государственного и административно-территориального устройства своей территории. Вот почему дать полную характеристику бюджетной системы Российской Федерации исходя всего лишь из перечня элементов бюджетной системы абсолютно невозможно. Кроме того, не менее важным представляется характеристика связей между перечисленными элементами, при отсутствии которых нельзя было бы говорить о наличии системы. Поэтому легальное определение бюджетной системы является неточным: это не просто совокупность бюджетов страны, а совокупность бюджетов и связей между ними. Взаимосвязь элементов бюджетной системы становится ясна при анализе принципов ее построения.

Принципы построения бюджетной системы. Закон устанавливает, что бюджетное устройство в Российской Федерации основывается на принципах единства, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, прозрачности (открытости), самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, и др.

Принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) означает, что бюджеты различных уровней не являются изолированными друг от друга, а находятся в постоянном взаимодействии. Единство бюджетной системы обеспечивается: 1)

единым бюджетным законодательством. Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. В соответствии со ст. 7 БК РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение основ составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением; определение основ формирования доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и др.

едиными принципами организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации; 3)

единством денежной системы Российской Федерации; 4)

едиными бюджетными классификациями, используемыми на всей территории Российской Федерации. Бюджетная классификация — это распределение доходов и расходов по группам на основе однородных признаков, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; 5)

единством формы бюджетной документации и отчетности; 6)

единством санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; 7)

единством порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; 8)

единым порядком ведения учета и отчетности средств бюджетов всех уровней и бюджетных учреждений; 9)

единством порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 Б К РФ) заключается в том, что единство бюджетной системы не означает единства государственного бюджета. Характер взаимосвязи элементов бюджетной системы зависит от модели управления экономикой, принятой в государстве. Так, в условиях централизованного управления наиболее естественной формой является единый государственный бюджет с включением в него бюджетов всех уровней и широкими полномочиями центральных органов по расходованию средств. Напротив, децентрализация в управлении экономикой, характерная для современного периода, предполагает самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации. В самом общем виде самостоятельность элементов бюджетной системы заключается в том, что каждый бюджет обладает закрепленными за ним законом собственными источниками доходов и правом самостоятельно определять направления использования этих средств.

Кроме того, о самостоятельности бюджетов свидетельствуют и некоторые права органов государственной власти и органов местного самоуправления различных уровней, в частности, право самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюд- жетных средств; самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджет соответствующего уровня; самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Степень самостоятельности бюджетов небезгранична и не доходит до изолированности. Взаимосвязь бюджетов выражается в наличии бюджетных прав и обязанностей у соответствующих субъектов бюджетного права по отношению к нижестоящим и вышестоящим бюджетам. В самом общем виде роль вышестоящих бюджетов заключается в том, что они являются своего рода гарантом финансирования минимально необходимых расходов нижестоящих территорий. Критерии бюджетной обеспеченности устанавливаются вышестоящим органом государственной власти. В том случае, если нижестоящий бюджет не отвечает требованиям минимальной бюджетной обеспеченности, происходит либо прямое финансирование из вышестоящего бюджета в форме межбюджетных трансфертов, либо закрепление за нижестоящим бюджетом определенных регулирующих доходов на длительный срок.

Российская Федерация устанавливает структуру и общие принципы построения бюджетной системы Российской Федерации, определяет состав доходных источников, поступающих в нижестоящие бюджеты, устанавливает общий порядок и принципы распределения доходов в бюджетной системе, принципы и основы бюджетного процесса, основы бюджетных прав субъектов Федерации и муниципальных образований, устанавливает порядок разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, определяет единый порядок ведения бюджетного учета и др.

Субъекты Федерации участвуют в осуществлении федеральных бюджетных прав (например, в форме представительства в федеральных законодательных и исполнительных органах). По отношению к местным бюджетам субъекты Федерации имеют право предоставлять и получать субсидии и субвенции, утверждают нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты, могут временно осуществлять бюджетные полномочия органов местного самоуправления, обеспечивают уровень доходов муниципальных образований, позволяющий финансировать их минимально необходимые расходы, и др.

Муниципальные образования также обладают определенной бюджетной самостоятельностью. Так, они самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют местные бюджеты, обладая правом вводить местные налоги и устанавливать размеры ставок по ним, самостоятельно определять направления и объем расходов. Муниципальные образования имеют право получать и предоставлять межбюджетные трансферты бюджетам других уровней. Однако на практике тезис о самостоятельности местных бюджетов осуществляется не всегда последовательно. Дело в том, что источники доходов, закрепленные за органами местного самоуправления, как правило, обеспечивают незначительную часть бюджетов муниципальных образований. Поэтому часто доходная часть местного бюджета образуется за счет отчислений из вышестоящих бюджетов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами разных уровней (ст. 30 БК РФ) означает закрепление в соответствии с законодательством доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными органами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Ранее считалось нормальным существование так называемых регулирующих доходов, т. е. таких, которые на временной основе передавались вышестоящим бюджетом нижестоящему для покрытия минимального уровня необходимых расходов. Сегодня такое положение вещей считается неприемлемым, поскольку противоречит принципу самостоятельности бюджетов. Статьи доходов и расходов, а также полномочия государственных органов должны быть закреплены за ними законом на постоянной основе. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований (ст. 31' БК РФ) означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, ус- тановление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ) означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме подлежат отражению в соответствующих бюджетах. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Существование специальных внебюджетных фондов, специальных счетов казначейства и т. п. должно быть сведено к минимуму. В соответствии с рассматриваемым принципом БК РФ включил бюджеты государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему Российской Федерации.

Кроме того, налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей должны полностью учитываться отдельно в статьях доходов и расходов бюджетов.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджета.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Превышение расходной части над доходной должно компенсироваться различными дополнительными поступлениями средств (например, от выпуска в обращение государственных ценных бумаг). В против- ном случае должен действовать механизм сокращения расходов бюджета.

Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития страны и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета. Раньше данный принцип именовался принципом реальности бюджетной системы и относился прежде всего к доходной части бюджета, которая должна обеспечиваться реальными поступлениями денежных средств в бюджет. В этом смысле особую важность приобретает законодательство Российской Федерации о налогах и сборах: бюджет должен основываться на конкретных источниках доходов, закрепленных в специальном законодательстве.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) в дополнение к предыдущему принципу устанавливает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, т. е. не должны иметь целевого назначения, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ) обеспечивается открытым обсуждением бюджетов и итогов их исполнения на сессиях представительных органов, опубликованием законов о бюджете на предстоящий год, а также отчетов об их исполнении. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.