Участие НПО

ВТО изображается многими, как закрытая организация, в которой правительства (несколь­ких основных стран в торговле), неконтролируемые парламентами или гражданским обществом, устанавливают повестку дня и проталкивают правила, которые затрагивают благосостояние лю­дей во всем мире.

2.6.5.1. Требования демократического принятия решений

Процедура создания правил, в результате процесса глобализации, меняется от националь­ного уровня до международного уровня, но сам процесс принятия международных правил дол­жен соответствовать стандартам демократического процесса принятия решений. Чтобы приня­тие решений было демократичным, оно должно, как утверждает Маркас Кражевский (Markus Krajewski) вовлекать прямо или более вероятно, через представителей, тех, кого будут затраги-

вать принятые решения. Кроме того, решения должны быть приняты в результате открытого и прозрачного обмена рациональными аргументами, которые можно будет отслеживать тем, кого представляют переговорщики.^[603]

Если эти стандарты демократического принятий решений применены в принятий решений ВТО, можно было бы утверждать, что в узком, формальном смысле, те, кого затрагивают ре­шения ВТО, вовлечены через представителей в процессы принятия решений. По крайней мере у демократических членов ВТО дипломаты действуют в ВТО по инструкции их правительств, и эти правительства управляются парламентами, которые представляют народ. Практически, однако, так называемая «цепь законности» - цепь между теми, кого затрагивает решение и теми, кто принимают решение, является слишком длинной и непрозрачной.^[604] Парламентское участие и контроль в процессах ВТО очень слабое у большинства членов (включая демократи­ческих членов).

В отношении другого стандарта демократического принятия решений, а именно, того, что решения принимаются в результате открытого и прозрачного обмена рациональными аргумен­тами, работа ВТО может показатся неудовлитворительной.

2.6.5.2. Статья V:2 Соглашения ВТО

За прошедшое десятилетие, НПО потребовали большей роли в принятии решения ВТО, что­бы сделать этот процесс более демократическим и придать ему больше законности. Как было сказано, статья V:2 Соглашения ВТО уполномочивает Генеральный совет:

Принять соответствующие меры для консультаций и сотрудничества с НПО, заинтересованны­ми в решении вопросов, связанных с ВТО.^[606]

Интересно обратить внимание, что в 1948 году Гаванский устав Международной торго­вой организации содержал аналогично сформулированное условие.^[607] Как обсуждалось выше, МТО никогда не была действующей организацией, и GATT 1947 заполнил промежуток, остав­ленный МТО в течение почти пятидесяти лет. GATT, однако, не имел положения, касающегося сотрудничества с НПО. Согласно GATT, неофициальные и ad hoc контакты существовали с НПО.^[608] Однако, НПО было отказано в аккредитации и доступе на встречи и конференции. Это также имело место на Марракешской конференции, на которой было подписано Согла­шение ВТО. НПО также не были приглашены в Марракеш; участвовавшие НПО были зареги­стрированы в качестве представителей прессы стран-членов.

2.6.5.3. Все «за и против» большего участия НПО

Дебаты по вопросам большего участия НПО в работе ВТО - многогранны, как показывает большое количество литературы по данному вопросу. Подводя итог этой литературе, в этом раз­деле дается краткий обзор аргументов за и против большего участия НПО.

Есть четыре аргумента в пользу большего участия НПО. Во-первых, участие НПО расши­рит процесс принятия решения ВТО, потому что НПО обеспечат информацией, аргументами и перспективами, которые не выдвигаются правительствами.

Во-вторых, участие НПО увеличит легитимность ВТО. Общественное доверие к ВТО увели­чится, если НПО имеют возможность слушать и наблюдать процесс принятия решения. НПО внесут вклад в гарантию, что решения вытекают из открытого и прозрачного обмена рациональ­ными аргументами, а не от теневой торговли. Кроме того, НПО могут играть важную роль в рас­пространении информации на национальном уровне, гарантируя более широкую общественную поддержку и понимание.

В-третьих, межнациональные интересы и проблемы не могут быть представлены никаким национальным правительством. Позволяя участие НПО в обсуждениях ВТО, ВТО могла бы слы­шать о важных проблемах международного характера.

Наконец, гражданское общество может принимать участие в дебатах на национальном уров­не только по усмотрению членов ВТО с демократическими процессами на национальном уровне. Дело так обстоит не во всех странах-членах ВТО. Право голоса НПО в ВТО компенсирует тот факт, что НПО не всегда и не везде имеют право быть услышанными на национальном уровне.

Есть также четыре главных аргумента против большего участия НПО в работе ВТО. Во-пер­вых, участие НПО может влиять на процесс принятия решения, который может оказаться под влиянием частных интересов.^[610] Либерализация торговли дает неопределённые выгоды для об­щественности, но создаёт серьёзный вред определенным интересам НПО,^[611] ищущих доступ в ВТО - часто затрагивает частные интересы, а не интересы широкой публики. Таким образом, частные интересы могут оказать чрезмерное влияние.^[612]

Во-вторых, многие НПО испытывают недостаток в легитимности.

В-третьих, большинство развивающихся членов возражает против большего участия НПО в ВТО, потому что они рассматривают большинство НПО, и в частности НПО по экологическим или проблемам занятости, как недружелюбных к их интересам. Кроме того, НПО промышленно развитых членов имеют тенденцию быть хорошо организованными и хорошо финансируются. Поэтому большая роль НПО может далее маргинализовать развивающиеся члены в рамках про­цесса принятия решения ВТО. Другими словами, это может наклонить баланс ведения перегово­ров в неверную сторону. ^[613]

Наконец, принятие решений в ВТО на основе консенсуса, является уже очень сложным. Участие НПО сделает переговоры еще более сложными для принятия решения. Дальнейшая прозрачность позволит частным заинтересованным группам разбить полномочия правительств на ведение переговоров в форумах ВТО. Гэри Сампсон отметил в этом отношении:

Национальные представители должны при необходимости координировать национальные интересы, чтобы достичь компромисса, и обычно для этого необходим обмен мнениями. Выражаются сомнения, может ли такая система продолжать работать фактически, если бы эти обмены были открыты для из­учения теми же специальными заинтересованными группами, которые выступали против них.^[614]

2.6.5.4. Дебаты по «внешней прозрачности»

Осенью 2000 года, через год после Сиэтлского фиаско, Генеральный совет провел неофициальные, но интенсивные консультации по так называемой «внешней прозрачности», то есть по проблеме уча­стия гражданских обществ/НПО в работе ВТО. Многие члены, включая Европейские сообщества, США, Канаду, Австралию и Гонконг, представили документы об их позиции по этим неофициаль­ным консультациям.

США заняли самую радикальную позицию в пользу участия НПО в работе ВТО. США ут­верждают, что часть совещаний Совета и Комитетов ВТО должна быть открыта для НПО. США предложили, чтобы органы ВТО проводили ежегодные встречи, на которые будут приглашать­ся НПО и на которых им будет разрешено представлять на рассмотрение свои вопросы.

радикально, Европейские сообщества предложили, чтобы встречи Органа по обзору торговой политики были открыты (на добровольной основе) парламентариям и НПО рассмотренных стран-членов. Оно также предложило проводить ежегодную открытую встречу ВТО на уров­не министров или высших должностных лиц, объединенную с симпозиумом для диалога с гра­жданским обществом, а также встречей парламентариев стран-членов ВТО. Как уже упомянуто выше, Европейские сообщества также предложили учреждение Парламентского консультатив­ного собрания ВТО как форума для межпарламентского диалога по вопросам ВТО.^[617]

С большим риском, Майк Моор (Mike Moore), в то время Генеральный директор ВТО, в марте 2002 года в отношении роли НПО в ВТО отметил:

Мы планируем специальные симпозиумы, где и критикам и друзьям будет представлена воз­можность изложить свои доводы. Симпозиумы включают сторонников защиты окружающей среды, ICFTU, Торговую палату, страны третьего мира, другие НПО, такие как Оксфам (Oxfam) (Оксфордский комитет помощи голодающим), парламентарии и, следует надеяться, междуна­родные политические организации. Я полагаю, что все эти виды обмена очень полезны и могут стать конструктивной возможностью учиться и улучшать качество нашей работы, чтобы лучше служить правительствам наших стран-членов и людям.

ВТО будет всегда оставаться межправительственной организацией, потому что, в конечном сче­те, всегда именно правительства и парламенты наших стран-членов должны ратифицировать любые соглашения, которые мы заключаем. Мы должны поощрить более сконцентрированные и более конструктивные вклады гражданского общества. Им нужно дать право голоса, но не право решающего голоса. Но взамен мы должны ждать от гражданского общества и его пред­ставителей соблюдения официального кодекса поведения, и намного большую прозрачность и ответственность от них к нам и к их членству.^[618]

2.6.5.5. Способы взаимодействия между ВТО и неправительственными организациями

В соответствии со статьей V:2 Соглашения ВТО, Генеральный совет принял в июле 1996 года ряд Руководящих принципов касательно отношений ВТО с неправительственными организаци­ями.^[619] При выборе этих Руководящих принципов, страны-члены признавали «роль, которую могут играть НПО в увеличении понимания массами деятельности ВТО».^[620] Страны-члены со­гласились улучшить прозрачность, путем ускорения доступа к документам. НПО были призна­ны «ценным ресурсом», который может «внести вклад в точность и обширность общественных дебатов».^[621] В Руководящих принципах 1996 года было согласовано, что взаимодействие с непра­вительственными организациями должно быть развито различными средствами, такими как:

• организация симпозиумов для НПО по определенным проблемам, связанным с ВТО;

• неофициальные меры по получению информации, которую НПО могут пожелать сделать доступными для консультаций с заинтересованными делегациями;

• продолжение прошлой практики Секретариата ВТО ответа на запросы об общей информа­ции и брифингах о ВТО; и

• участие председателей советов и комитетов ВТО в обсуждениях и встречах с неправитель­ственными организациями при их личной возможности.

Руководящие принципы 1996 года также ясно дают понять пределы участия НПО. В послед­нем пункте Руководящих принципов, Генеральный совет обращает внимание на особый харак­тер ВТО как юридически обязательного межправительственного соглашения касательно прав и обязательств его членов, и как форума для переговоров.

Генеральный совет тогда заключил:

В результате обширных обсуждений, в настоящее время имеется широко распространен­ное представление, что нет возможности прямо вовлекать НПО в работу ВТО или ее встреч. Возможно также конструктивное проведение более тесных консультаций и сотрудничества с неправительственными организациями через соответствующие процессы на национальном уровне, на который ложится первичная ответственность за принятие во внимание различных элементов общественного интереса, которые опираются на разработку торговой политики.^{[622] [623] 340}

В 1996 году позиция Генерального совета, что НПО не могут и не должны быть прямо вовле­чены в работу ВТО, была четкой.

После принятия Руководящих принципов в 1996 году, в рамках Секретариата ВТО был создан отдел международных отношений для налаживания контактов с гражданским обществом и, в частности, с неправительственными организациями. Другое, хоть и скромное, «крупное достиже­ние» в отношениях между ВТО и неправительственными организациями было сделано в Сингапу­ре в декабре 1996 года, когда НПО пригласили посетить пленарные встречи первой сессии Мини­стерской конференции, и Центр НПО со средствами обслуживания для организации собраний и симпозиумов был расположен рядом с официальным конференц центром. Однако 108 участвую­щих НПО не имели статуса наблюдателя. Им не позволяли делать никаких заявлений и они могли посещать только пленарные встречи Сессии. Секретариат ВТО аккредитовал все некоммерческие организации, которые могли указать на деятельность, связанную с организациями ВТО и не иссле­довали представительность и/или законность НПО, желающих посетить Министерскую конфе­ренцию. Начиная с Сингапурской сессии, количество НПО, посещающих сессии Министерской конференции, увеличивалось с каждой сессией, за исключением сессии в Дохе, когда ограниченное количество местных средств обслуживания не учли большого количества НПО. На этих сессиях участие НПО ограничивалось посещением пленарных встреч, на которых главы правительств и министры торговли просто прочитывают вслух короткие готовые заявления и которые теперь так­же транслируются в интернете. Доступ на рабочие встречи был запрещен. В течение сессий, НПО были информированы о проблемах, обсуждаемых Секретариатом ВТО на регулярных брифингах.

Рис. 2.5 Тенденция представления НПО на сессиях Министерской конференции³⁴⁰

За эти годы, Секретариат ВТО также организовал множество симпозиумов для НПО и чле­нов по определенным темам. Позже Секретариат ВТО организовал ежегодный общественный симпозиум ВТО или, как его называют с 2006 года, общественный форум ВТО, с широким кру­гом вопросов в повестке дня для различных форм НПО. Общественный форум ВТО 2007 года по теме «Как ВТО может помочь использовать глобализацию?» был проведен в ВТО в Женеве

4 и 5 октября 2007 года.^[624] В своем вступительном слове, Генеральный директор Паскаль Лами (Pascal Lamy) заявил:

Сегодня я горд объявить, что 1750 участников со всего мира зарегистрировались на этом Фору­ме - что само по себе указывает на степень глобализации! Это число свидетельствует о важной роли ВТО во всем мире, и именно по этой причине ВТО должна продолжить консультироваться со всеми касательно того, как лучше всего она может соответствовать потребностям и стремле­ниям мира. На сегодняшний день зарегистрированы различные типы НПО - от экологических объединений до групп по правам человека и по трудовым правам; многочисленные парламен­тарии, различные академические институты, страны-члены делового сообщества, журналисты, юристы, представители других международных организаций и студенты. Именно этот очень широкий спектр общества надеется охватить ВТО. Поэтому я говорю спасибо всем за то, что пришли в таком рекордном количестве, и спасибо за то, что помогаете нам сделать форум этого года успешным.^[625]

Как на Общественном форуме 2006 года по теме «Что значит ВТО для XXI Столетия?» и Об­щественном симпозиуме 2005 года по вопросу «ВТО через 10 лет: Глобальные проблемы и мно­госторонние решения», так и на Общественном форуме 2007 года была хорошая посещаемость и, в целом, было признано, что ВТО сделала ценный вклад в «диалог» между ВТО и гражданским обществом.

Касательно доступа к официальным документам, члены ВТО, после нескольких лет обсужде­ния, в мае 2002 года согласились ускорить снятие ограничений на официальные документы ВТО. В соответствии с Решением Генерального совета от 14 мая 2002 года по Процедурам применения и снятия ограничений с документов ВТО, доступ к большинству документов ВТО стал свобод­ным, а на те документы, на которые первоначально имелись ограничения, снятие ограничений стало проходить намного быстрее.^[626]

С 1998 года вебсайт ВТО имеет специальную секцию для НПО, которая так и называется «Для НПО», где содержится информация касательно действий и инициатив для ВТО, или пред­ставляющий интерес для НПО.^[627] Более широко, по поводу вебсайта ВТО и онлайн доступа для гражданского общества к информации о ВТО, британское НПО One World Trust, сообщает в сво­ем Глобальном Докладе 2003 года следующее:

Информация касательно торговых действий ВТО превосходна. ВТО обеспечивает доступ к правовым текстам своих соглашений по теме, и прикладывает полное, нетехническое описание закона. Общественность имеет возможность рассмотреть степень, до которой страны-члены осуществили соглашения и просматривать процесс и документацию вокруг любых решений, принятых дискутирующими сторонами. Информация, доступная от комитетов, стандартна. Каждый комитет производит ежегодный отчет о своей работе для Генерального совета, подчер­кивая свою деятельность.^[628]

Обратите внимание, что Секретариат ВТО собирает ежемесячный список документов поло­жения НПО, полученных Секретариатом. Страны-члены могут получить копию этих докумен-

тов в Секретариате или на вебсайте ВТО.^[629] В сентябре 1998 года, Секретариат ВТО также ввел регулярные брифинги для НПО по определенным проблемам. Основываясь на этих усилиях, Секретариат ВТО начал в 2007 году ряд диалогов с гражданским обществом по определенным проблемам. Эти диалоги предлагают возможность основанным в Женеве неправительствен­ным организациям, членам ВТО и штату Секретариата обменяться - в неофициальной форме и не для печати - информацией и представлениями по определенным проблемам. Первый из этих диалогов прошел в апреле 2007 года и касался компонента развития Дохийского Раунда развития.^[630]

Вопросы и задания 2.23

Опишите, как ВТО в настоящее время взаимодействует с гражданским обществом и какую роль играет НПО в рамках ВТО. Как США и Европейские сообщества хотели бы изменить эту роль? Извлекла бы выгоду ВТО из большей роли НПО в процессах принятия решений ВТО?

2.6.6.