7.1. Національне законодавство України та міжнародне право

Головним національним законодавчим актом у пи­таннях, що розглядаються у даному курсі, є Конститу­ція України. І не тільки тому, що згідно зі статтею 8 цієї Конституції вона на території України має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і по­винні відповідати їй.

Найбільш принциповим з них є положення статті 9 Конституції, за якою чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (ч.1). А в ч. 2 цієї ж статті зазначено, що укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.

Положення ч. 2 статті 9 Конституції, скоріш за все, не викликають суттєвих ускладнень у їх застосу­ванні, оскільки статтею 151 Конституції роз'яснено, що Конституційний Суд України за зверненням Пре­зидента України або Кабінету Міністрів України дає висновки про відповідність Конституції України чин­них міжнародних договорів України або тих міжнаро­дних договорів, що вносяться до Верховної Ради Укра­їни для надання згоди на їх обов'язковість. Ситуація з застосуванням ч. 1 зазначеної статті Конституції є значно складнішою.

Для того, щоб спробувати її розв'язати, доречно звернутись до історії виникнення у нашому законо­давстві наведеного конституційного положення.

У Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. вказано, що наша держава визнає перевагу загальнолюдських цінностей над класовими, "пріоритет загальновизнаних норм міжнародного пра­ва перед нормами внутрішньодержавного права." Як я вже зазначав свого часу, знайомство з текстом Декла­рації порушує складні питання стосовно змісту вико­ристаного в ній терміну "загальновизнана" норма міжнародного права.

■ Чи існують взагалі "загальновизнані" норми міжнародного права?

■ Якщо так, то де міститься їх перелік?

■ Хто саме повинен вирішувати, чи належить певна норма міжнародного права до кола "загальнови­знаних"?

Може саме неможливість отримання чітких відпо­відей на ці питання була підставою для рішення, яке вже у 1991 р. прийняла Верховна Рада України. Мається на увазі Закон "Про дію міжнародних договорів на терито­рії України". Ним встановлено, що "укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори ста­новлять невід'ємну частину національного законодавст­ва України і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства".

Цим законом усунуті всі попередні питання. За­мість практично не виконуваної та теоретично супере­чливої вимоги щодо "загальновизнаності" міжнарод­ної норми в законі використано зрозумілий всім кри­терій - ратифікація відповідної норми Україною. Ін­акше кажучи, теоретикам (і політикам) залишено для подальшого розгляду питання, чи всі "загальновизна­ні" норми міжнародного права визнані також Украї­ною, а правозастосовуючим органам запропоновано керуватись міркуванням, за яким норма міжнародного права, що міститься в ратифікованому Україною між­народному договорі, повинна виконуватись без обго­ворення питання про те, чи є вона "загальновизнаною" чи ні.

Порівнюючи наведену норму закону з положен­ням Декларації не важко дійти висновку, що вона яв­ляє собою відмову від принципу так званого примату норм міжнародного права перед нормами національ­ного законодавства. Для того, щоб зважити, чи є це недоліком нашого законодавства, чи, навпаки, його, перевагою, потрібно ретельно проаналізувати дану норму, одночасно простеживши подальшу еволюцію підходу законодавця до цієї проблеми.

Перш за все, варто мати на увазі, що й ця норма закону порушує вкрай складне питання. А саме;, що потрібно розуміти під вказівкою, за якою відповідні договори "становлять невід'ємну частину національ­ного законодавства України"? Тобто, чи стають вони такими внаслідок самого факту ратифікації, так би мо­вити "автоматично", чи, навпаки, це тільки проголо­шення обов'язку, виконання якого потребує певних законодавчих дій?

На думку Ю.

Щоб краще зрозуміти, про що саме йде мова, роз­глянемо такий приклад.

Україна є учасницею Конвенції про боротьбу з торгівлею людьми та експлуатацією проституції тре­тіми особами від 21 березня 1949 р. Ст. 1 цієї Конвен­ції встановлено, що її учасники зобов'язуються карати кожного, хто для задоволення хіті іншої особи: (1) зводить, схиляє або спокушає (залучає) з метою прос­титуції іншу особу, навіть за згодою цієї особи; (2) експлуатує проституцію іншої особи, хоча би і за її згодою.

Якщо вважати, що наведені норми автоматично становлять невід'ємну частину нашого національного законодавства, то, по-перше, звідки про них дізнають­ся правозастосовуючі органи? У зв'язку з подібним питанням у Росії, наприклад, стверджується: "международно-правовые акты практически недоступны громадному кругу граждан и должностньх лиц", а суди та інші правозастосовуючі органи не тільки не мають текстів відповідних конвенцій у своєму розпоряджен­ні, а навіть не знають про їх існування. Тому пропонується у чинних кодексах (щонайменше – у майбутніх) робити офіційні додатки, які вміщували б норми від­повідних ратифікованих конвенцій. "Якщо цього не робити, проблема доступності конвенцій буде постій­но зберігатись, що, природно, вкрай негативно вплине на їх використання як джерел права".

По-друге, коли ці норми застосовуються у порядку, "передбаченому для норм національного законодавст­ва", то у даному конкретному випадку це означає, що вони взагалі ніколи не будуть застосовуватись.

Таким чином, норми міжнародних договорів, які належним чином ратифіковані Україною, і стають невід'ємною частиною законодавства України, і можуть застосовуватись у порядку, передбаченому для норм національного законодавства, лише тоді, коли вони знайшли відповідне відображення у спеціальних внут­рішньодержавних законах. "Для того, щоб правило, яке являє норму міжнародного права, набуло юридичну си­лу в межах дії національного права, воно повинно на­бути сили національно-правової норми. Але це може зробити лише територіальний суверен, прийнявши відповідний національно-правовий акт". Справа в тому, що державна територія - це взагалі сфера дії націона­льного права. Внаслідок цього саме останнє визначає порядок проникнення на суверенну державну території міжнародного права, яке слідує регулюємими за його допомогою міждержавними відносинами. Між іншим подібний підхід уникає труднощів, що пов'язані з про­блемою обізнаності з положеннями відповідних конве­нцій, оскільки відносно вимог національного законо­давства її, як правило, не існує (у всякому разі – на рівні професійного правозастосування).

Зауважу, що у Російській Федерації з метою уни­кнення зазначених труднощів як загальний варіант не­одноразово пропонувались розробка та прийняття фе­дерального закону "Про порядок реалізації міжнарод­но-правових актів у правовій системі Російської Феде­рації або чогось подібного, де, зокрема,.........засоби їх реалізації та приведення у відповідність з ними на­ціональних актів".

Надалі, з метою уникнення можливих суто термі­нологічних суперечок, будемо вживати термін "імп­лементація" для визначення будь-якої форми трансфо­рмації (запровадження) норми міжнародного права у національне законодавство.

У контексті запропонованого слововживання на­ступним кроком у розвитку нашого законодавства в даному напрямку, на мій погляд, повинно бути ство­рення належних "механізмів імплементації", тобто розробка засобів, які б забезпечили повне та якісне відтворення взятих на себе зобов'язань за міжнарод­ними договорами (відповідних міжнародно-правових норм) у національному законодавстві, аби уникнути таких прикритих випадків, як той, що наводився вище.

Замість цього 22 грудня 1993 р. Верховна Рада України прийняла Закон "Про міжнародні договори України". Взагалі, розробку та прийняття даного закону на той час слід вважати суттєвим досягненням нашої юридичної науки. Але розглянемо ст. 17 цього закону, яка регламентує дію міжнародних договорів на території України. У п. 1 вказаної статті з несуттєвими редакцій­ними змінами викладене відповідне положення Закону від 10 грудня 1991 p., і принципово новою є лише норма, що викладена у її п. 2. Можливо, вона з'явилася в законі як наслідок впливу Конституції РФ, що на той час була вже прийнята. Справа в тому, що ця норма багато у чому збігається з текстом п.4 ст. 15 російської Конституції і має такий вигляд: "Якщо міжнародним договором Укра­їни, укладення якого відбулось у формі закону, встанов­лено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавст­вом України, то застосовуються правила міжнародного договору України".

На мій погляд, вказана норма не є вдалою. Щоб пояснити свою думку, не стомлюючи читача прикла­дами, зроблю припущення, за яким ратифікація наве­деної раніше Конвенції мала б місце у вигляді закону. Тоді відповідальність осіб, винних у скоєнні переліче­них дій, повинна б мати місце всупереч Кримінально­му кодексу України. Може, я б з цим і погодився, аби зміг зрозуміти, на підставі чого і, головне, до якої міри покарання суд міг би присудити відповідних осіб.

Не знаю, через цю обставину або іншу, але Консти­туція України останнє правило не підтвердила, хоча по­ложення, викладене у п. 1 ст. 17 вказаного раніше Закону знайшло своє відображення у ч. 1 ст. 9 Конституції. Проте використана у ній редакція, на жаль, дещо погіршена. Так, Конституція проголошує, що чинні міжнародні дого­вори, "згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України", є частиною національного законодавст­ва України. Разом з тим, є певна кількість міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких для нашої держа­ви надавалась не Верховною Радою.

Ще більш складне питання постає в разі, коли ра­тифікація (відповідно до положень попередньої Кон­ституції), відбулася в інших формах. Наприклад, між­народна Конвенція про ліквідацію всіх форм расової дискримінації від 7березня 1966 р. ратифікована Пре­зидією Верховної Ради У РСР. Тобто згода у даному випадку надавались не Верховною Радою України і навіть не Верховною Радою Української РСР, а лише її Президією. Чи підпадає така згода під встановлене Конституцією правило?

Можливо, що така редакція ст. 9 Конституції України вимагала певної вказівки (наприклад, у Пере­хідних положеннях) про дійсність належним чином укладених і ратифікованих раніше Україною міжнаро­дних угод (тобто до прийняття нової Конституції). Зрештою це не є головним, оскільки відповідно до ст. 147 Конституції Конституційний Суд України в змозі дати належне тлумачення конституційної норми, що аналізується.

З точки зору проблеми, що розглядається, Кон­ституція України значно поліпшила ситуацію. Відмо­вившись від положення Декларації про пріоритет між­народно-правових норм перед нормами внутрішньо­державного права, вона використала у ст. 9 лаконічну формулу, за якою норми міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (я б сказав - надана належним чином вищим законодавчим органом держави), "є частиною націо­нального законодавства України". А закони України повинні діяти так, як повинні, і цим знімаються всі пов'язані з попередніми редакціями даного положення питання.

До речі не зайвим буде нагадати, що у проекті Конституції України, який було винесено на розгляд Верховної Ради України і який з відповідними змінами і уточненнями було прийнято у вигляді чинної Кон­ституції України, текст статті, що аналізується, скла­дався з трьох частин, перша з яких містила вказівку про примат міжнародного права над національним за­конодавством. Але необхідної кількості голосів цей пункт не набрав, внаслідок чого його було вилучено з прийнятого остаточно тексту. Тому особисто мене не переконує точка зору М. О. Баймуратова, який вважає, що – необхідно "разрешить вопрос о допустимости приоритета международного договора над внутригосударственным (национальным) законом либо о допустимо­сти приоритета норм международного права над нормой внутригосударственного права".

Зазначений пріоритет достатньою мірою забезпе­чений принципом pacta sunt servanda. Інша справа, що за конституційним положенням, що аналізується, на виконання своїх міжнародних зобов'язань Україна по­винна належним чином імплементувати положення чинних для неї міжнародних договорів у своє націона­льне законодавство. Так саме це і слід робити, а не уникати здійснення важкої справи за допомогою сум­нівних посилань на правила міжнародного договору. До того ж, як я вважаю, належна імплементація обов'язкових для України норм міжнародних догово­рів дасть суттєві важелі для вдосконалення багатьох галузей нашого національного законодавства.

Поряд з Конституцією України питання, що нас цікавлять, регулюються, як вже зазначалось, Законом "Про міжнародні договори України" від 22 грудня 1993 р. Проте слід пам'ятати, що даний закон набув чинності 20.03.94 p., тобто - до прийняття Конституції України. Внаслідок цього на зазначений закон розпо­всюджуються вимоги п. 1 розділу XV Конституції ("Перехідні положення"), за якими закони і інші нор­мативно-правові акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не супе­речить Конституції України.

Раніше вказувалось на Закон "Про дію міжнарод­них договорів на території України" від 10.12.91 р. Ух­валення цього закону свого часу було необхідним, оскі­льки міжнародне співтовариство не знало, як поводи­тись із новоствореною державою, що раніше була пов'язана певною кількістю міжнародних договорів. Цим же законом, як зазначалось, було проголошено, що укладені і належним чином ратифіковані Україною міжнародні договори складатимуть невід'ємну частину національного закону. Більш того, у преамбулі Закону проголошувався пріоритет загальнолюдських ціннос­тей, прагнення забезпечити непорушність прав і свобод людини, включення у систему правових відносин між державами на основі взаємної поваги суверенітету і де­мократичних засад міжнародного співробітництва.

За таких умов є підстави вважати, що, поряд з ін­шими чинниками, цей закон відіграв суттєву роль у процесі визнання нової незалежної України повноцін­ним суб'єктом міжнародного права. Проте його існу­вання та чинність зараз, скоріш за все, пояснюється нехтуванням елементарними вимогами законодавчої техніки. Справа в тому, що п. 1 ст. 17 Закону "Про міжнародні договори України" повністю відтворює положення Закону від 10.12.91 р. Тому, коли з одного і того ж приводу існує два законодавчих акта, останній з цих законів, за відомою загальною аксіомою права, повинен був визнати попередній таким, що втратив чинність (тобто, скасувати його). На жаль, з незрозу­мілих причин, цього зроблено не було.

Окрім законодавчих актів до проблеми, що роз­глядається, має відношення також Постанова Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 р. №422 "Про затвердження Положення про порядок укладення, ви­конання та денонсації міжнародних договорів України міжвідомчого характеру".