Организация Объединенных Наций и ее учреждения: отношение к территориальным проблемам

Закономерное стремление к справедливому мировому порядку, территориальной стабильности и гармоничным межгосударственным отношениям привело в ходе исторического развития к рождению многообразных форм государственных объединений.

Организация Объединенных Наций, зародившаяся в 1944 г. в Думбартон-Оксе по инициативе государств антигитлеровской коалиции, является международным объединением государств, приобретающим после разрушения в 1989-1991 гг. двублоковой системы международных отношений все более явственные черты надгосударственного образования.

Если 26 июня 1945 г. на конференции в Сан-Франциско Устав ООН подписали представители 50 государств, то на 1 января 1997 г. членами ООН являлись уже 176 государств.

В соответствии с Уставом главными органами ООН являются:

Генеральная Ассамблея, состоящая из всех государств - членов ООН, каждое из которых имеет один голос, уполномоченная обсуждать любые вопросы в пределах Устава ООН. Принимаемые ею резолюции являются рекомендациями, не обязательными для членов ООН (кроме организационных и бюджетных);

Совет Безопасности, на который возлагается главная обязанность по поддержанию международного мира и безопасности, а потому обладающий (согласно гл. VII Устава ООН) исключительным правом принимать превентивные или принудительные меры, включая использование вооруженных сил;

Экономический и социальный Совет (ЭКОСОС), созданный в 1946 г. для

осуществления функций в области международного экономического и социального сотрудничества и состоящий из избираемых Генеральной Ассамблеей 54 государств-членов, треть из которых ежегодно избирается сроком на 3 года;

Совет по опеке (утратил свое значение);

Международный суд, призванный разрешать правовые споры между государствами;

Секретариат ООН, состоящий из Генерального секретаря ООН как главного

административного должностного лица ООН и назначаемого им персонала Секретариата.

ООН, помимо указанных органов, имеет и специализированные учреждения, включаемые в единую систему ООН. Это Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Международная организация труда (МОТ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международный валютный фонд (МВФ), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и др. Все они в той или иной степени определяют развитие правового режима тех или иных видов территорий, влияют на формирование всемирного правового пространства.

Территориальная политика ООН и всех ее учреждений, их подход к рассмотрению территориальных проблем предопределены Уставом ООН, указывающим в ст. 2 среди Принципов, на которых строится деятельность членов Организации, что:

«3. Все Члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость;

4. Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения... против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства.»^[1048].

Эти принципы получили свое раскрытие в специальной Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г. Декларация, в частности, подтвердила обязанность государства воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения существующих международных границ другого государства или в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ. Территория государства не должна быть объектом военной оккупации, явившейся результатом применения силы в нарушение положений Устава ООН.

Территория государства, согласно Декларации 1970 г., не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения.

Международные споры разрешаются на основе суверенного равенства государств и в соответствии с принципом свободного выбора средств мирного разрешения споров.

Развитие международных отношений после ухода в прошлое биполярного мира заставляет технологически развитые страны с удвоенными силами бороться за зоны своего экономического контроля. Для России - это прежде всего территория СНГ и Восточной Европы. Речь при этом не идет о какой-либо форме диктата, имеется в виду возвращение и закрепление рынков сбыта российских товаров, а самое главное - сохранение в общих интересах стран указанных регионов межгосударственного технологического единства.

Конфедеративная форма территориальной организации стала универсальным механизмом обеспечения миропорядка. Принцип принятия и исполнения своих решений может, по мнению А. В. Бутакова, выступать в качестве критерия классификации всех конфедеративных форм 1050. Исходя из него, всю совокупность современных объединений государств автор предлагает условно классифицировать на две основные группы: межгосударственные и надгосударственные объединения.

Межгосударственные образования предполагают принцип единогласия (консенсус) при принятии решения и его исполнении, равноправный статус каждого из субъектов объединения, вне зависимости от специфики форм внутриорганизационной деятельности. В межгосударственных образованиях «нет консоциативных образований, а значит и соответствующих органов, в которых одни и те же субъекты образования имеют различный статус» ^{[1049] [1050]. Наиболее значимые примеры межгосударственных образований - это Европейский Союз, Движение Неприсоединения, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (на первом этапе своего существования), Содружество Независимых Государств.}

Надгосударственные образования, напротив, предусматривают функционирование в своей структуре органов, в которых статус субъектов является различным, а также не закрепляют принцип единогласия в качестве механизма принятия решений.

Если правовой режим территорий государств, состоящих в межгосударственном объединении, определяется международным и национальным правом, то надгосударственные объединения создают и территорию действия своих правовых актов, явно проявляя тенденцию прямого нормотворчества и консолидированных решений общеобязательного характера. Особенно ярко это проявляется в эволюции ООН за 1985-1997 гг. в сторону жесткого мирового политического и экономического регулятора. Акции гуманитарной интервенции ООН в Ираке, Боснии и Герцеговине, Сомали и т. п. в последние несколько лет ярко это демонстрируют.

Тем не менее подобная классификация объединений государств крайне относительна, примером чему является «попадание» Европейского Союза в межгосударственные образования.

Международные организации могут управлять территорией в качестве законных представителей народов, равно как элементы и аналоги представительства фигурируют и в области правопреемства государств, где суброгация может произойти без смены суверенитета; в праве гражданства и дипломатической защиты; в концепции государственной собственности; в праве, регулирующем объем государственной юрисдикции, особенно когда речь идет о притязаниях на экстерриториальную юрисдикцию над государственными органами как таковыми, а также в нормах права, регулирующих в международном плане представительство народов, статус которых находится под правовой защитой, в том числе и населения подопечных территорий^[1051]. Но они могут и принимать на себя правовую ответственность в отношении территории, над которой ни одно государство не осуществляет территориального верховенства.

Общепризнанными механизмами мирного решения территориальных споров являются переговоры, оказание добрых услуг и посредничества, международный арбитраж и международный суд, деятельность региональных органов и ООН^[1052].

Реакция Генеральной Ассамблеи и особенно Совета Безопасности ООН часто была и остается пристрастной, что позволяет говорить об укоренившемся в ее деятельности двойном стандарте.

После наступления военных формирований движения «Талибан» в сентябре - октябре 1996 г., взятия ими Кабула новый президент Афганистана Бурхануддин Раббани был вынужден с горечью констатировать: «С деятельностью ООН в регионе получается интересная ситуация. При малейшем обострении обстановки механизм Объединенных Наций вдруг перестает работать. Когда вмешательство ООН становится необходимо, ее эмиссары исчезают. Так происходило и во время штурма Джелалабада, и после взятия Герата, и после разгрома войск Восточных провинций, и после падения Кабула»^[1053].

Вывод Б. Раббани был суров и однозначен: «Я считаю, что трагедия случилась во многом по вине ООН. Талибы ворвались в представительство Объединенных Наций, повесили скрывавшегося там Наджибуллу, пострадали сотрудники ООН, однако серьезной реакции не последовало»^[1054].

Предваряя общие выводы, нельзя не вспомнить слова Г. X. Шахназарова периода развитого социализма о том, что «глобальное моделирование в том виде, в каком оно возникло, при всех его положительных чертах не дает ответа на вопрос о реальных путях удовлетворения насущных потребностей», а общечеловеческие потребности «являются одновременно мощным фактором мира, они настоятельно толкают народы к объединению и сотрудничеству» ^[1055]. Увы, правильный принцип был традиционно извращен конкретной политикой, и лозунг прав человека и общечеловеческих ценностей в конце XX в. стал прикрытием попыток интервенций и разрушения.