Общие принципы правового регулирования (режима) территории государства. Режимные исключения

Как давно и справедливо отмечается в науке, конституционные принципы, выработанные опытом одних государств, без труда и плодотворно могут воплощаться в практике других государств^[327].

Регулирование различных вопросов, связанных с проблемами территории, производится, как правило, на уровне конституций (основных законов) государств. В Российской Федерации это ст. 1, 3-5,8,9,67,68, 71,131 и другие, в Австрии - ст. 2-4,10.2.

Государственно-правовые режимы основаны на конституционных нормах, но охватывают всю соответствующую правовую систему. Государственно-правовой режим - это система законодательно установленных мер, используемых государством при осуществлении его деятельности по управлению делами общества. В соответствии с основными законами государств можно выделить ряд конституционных принципов правового регулирования (режима) государственной территории. Среди них:

1) суверенитет государства над всей его территорией;

2) целостность государственной территории;

3) верховенство на всей территории конституции государства и его законов;

4) прямое действие конституции государства на всей его территории;

5) конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства;

6) единство правового режима территории государства в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

При всем различии между государствами, особенно унитарными и федеративными, на примере Российской Федерации видна механика закрепления общих принципов правового регулирования государственной территории.

1. Суверенитет государства над всей его территорией. Согласно ст. 71 Конституции,

федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч.

распространяется на всю ее территорию».

Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над ней. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т. д.)^[328].

2. Целостность государственной территории. Уже преамбула Конституции

Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а ст. 1 говорит о Российской Феде рации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч. 1 ст. 5 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу «Основы конституционного строя») твердо провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3) и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3).

Примечательный момент. Если, например, ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. говорит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то по ч. 1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционно федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма.

И в довершение этого механизма ч. 3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.

3. Верховенство на всей территории государства его Конституции и законов. Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных за конов.

Это - ключевой момент не только для понимания режима территории России или любого иного государства, но и для правовой системы. Он предполагает, что Основной закон и все другие федеральные законы должны на всей территории Федерации соблюдаться, исполняться и применяться. Им должны соответствовать все нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов, законы и иные нормативные акты, принимаемые в субъектах Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 76).

4. Прямое действие Конституции государства на всей его территории. Важное значение для режима территории России имеет норма ч. 1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.

5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ

государства. Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. «б» ст. 71), которая только и вправе определять статус и

осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п.

Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР», I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума»^[329].

6. Единство правового режима территории государства в вопросах экономики

(единство экономического пространства). Для правового регулирования территории

государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).

Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.

Статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ^[330].

В национальных интересах государство может идти на режимные исключения. В основе таких исключений - стремление обеспечить соблюдение государственных и военных секретов, оградить от опасности человеческие жизни.

В России существует перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утвержденный постановлением Правительства РФ № 754 от 11 октября 2002 г. В него включены:

1. Территории закрытых административно-территориальных образований.

2. Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан.

3. Территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение.

4. Территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания.

5. Территории закрытых военных городков.

6. Зоны проведения контртеррористических операций.

7. Зоны экологического бедствия.

8. Пограничная зона.

9. Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

10. Объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

11. Другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.

Таким образом, на отдельных участках государственной территории существуют ограничения на пребывание там иностранцев, и это общая практика государств мира.

Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы).

7.2.