Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ


Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации представлена их правительствами либо администрациями, возглавляемыми главами субъектов РФ. Даже в тех субъектах РФ, где глава субъекта выведен за ветви власти, ему предоста&пены такие полномочия, которые позволяют утверждать, что он обладает достаточными рычагами воздействия на исполнительную власть.
Примером могут служить полномочия президентов республик, которые обладают рядом существенных прав по формированию исполнительной власти, по осуществлению руководства органами исполнительной власти, полномочиями в отношении актов, принимаемых правительствами, осуществляют полномочия по прекращению деятельности правительств. Все сказанное свидетельствует об исключительном характере власти президента и позволяет нам определить eix> место в системе разделения властей как составную, вместе с правительством, часть исполнительной власти. Такая точка зрения, с которой автор солидарен, уже получила отражение в науке конституционного права (В.М. Боер, Н.Г. Янгол) (1207, с. 127- 129).
Для аназиза правового статуса исполнительной власти в субъектах федерации важное значение имеют статьи 77 и 78 Конституции Российской Федерации. В них устанавливается, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (I, ст. 77). С учетом анапиза части 3 с г. 5
Конституции РФ согласно которой федеративное устройство России основано в том числе на единстве системы государственной власти, это означает, что исполнительная власть в субъектах федерации существует в рамках единой системы. В отличие от законодательной власти, органы которой не имеют жесткой вертикали подчиненности, исполнительная власть всегда работает в единой системе и вне рамок этой системы она существовать не может*, так как это может привести к неуправляемости государством. В унитарных странах исполнительная вертикаль власти действует в "чистом виде", т.е. на основе строгой иерархии и подчиненности. В федеративных государствах эта вертикаль исполнительной власти действует только в рамках предметов ведения федерации и компетенции федерации по предметам совместного ведения. Вне этих предметов ведения исполнительная власть субъектов РФ автономна.
В федеративных государствах федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий и, наоборот, органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать федеральным органам исполнительной власти осуществление части своих полномочий. Разумеется, часть этих полномочий может передаваться только по предметам совместного ведения. (1, ст. 78, ч. 2, 3).
Кроме того федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий в субъектах РФ могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (1, ст. 78, ч. 1). Такие территориальные органы управления создаются по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения. В последнем случае Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г.
"О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" предусмотрено, что образование, реорганизация и ликвидация территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ и назначение соответствующих должностных лиц должны согласовываться с президентами республик и главами администраций соответствующих субъектов федерации. Главы субъектов РФ вправе вносить предложения по вопросам деятельности этих органов на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации (45).
Конституции республик закрепили различные модели исполнительной власти: в Башкортостане, например, главой кабинета министров является премьер-министр (128, ст. 101), а президент как глава республики руководит деятельностью кабинета министров (128, ст. 95, п. 7); в Бурятии президент совмещает функции главы республики и председателя правительства (129, ст. 69, ч. 1); в Дагестане исполнительную власть возглавляег Государственный Совет в составе 14 человек, который образует исполнительно-распорядительный орган - правительство (130, ст. 87, 103). Правовой статус президента республики в составе Российской Федерации определяется конституциями республик, а также их законами о президенте. Согласно этому законодательству президент (глава) республики избирается гражданами на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре - пять лет. Например, в республиках Мордовия, Татарстан, Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Кабардино- Балкария, Тыва, Якутия - сроком на пять лет; в республиках Бурятия, Коми, Марий - Эл, Северная Осетия Алания - сроком на чегырс года. Во многих республиках ее президент (глава) является главой республики и высшим должностным лицом (Мордовия, Татарстан, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Марий - Эл, Якутия). В других республиках (Адыгея, Кабардино - Балкария, Северная Осетия - Алания, Бурятия, Тыва) - главой государства и главой исполнительной власти. В Республике Хакасия и Республике Карелия высшим должностным лицом является избираемый всем населением председатель правительства, в Республике Удмуртия - председатель законодательного органа - Государственного Совета. Одно и то же лицо во всех республиках, за исключением Республики Татарстан, не может быть президентом (главой) республики более двух сроков подряд.
Президентом (главой) республики избирается фажданин республики не моложе 30 - 35 лет (в Мордовии - 30 лет, в остальных республиках - 35 лет), обладающий избирательным правом, владеющий государственными языками, проживающий на территории республики. Некоторые республики установили ценз оседлости для президента, например, в Татарстане - 10 лет, в Мордовии - один год, другие ограничились только требованием проживания на территории республики, что противоречит, как уже говорилось выше, требованиям современной конституционной теории и федеральному законодательству.
Президент (глава) республики не может быть депутатом законодательного (представительного) органа в республике, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях, не может заниматься предпринимательской деятельностью и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанностей президент приостанавливает членство в политических партиях и других общественно-политических организациях.
Полномочия президента как главы республики в обобщенном виде представлены следующим образом. Президент обеспечивает соблюдение прав и свобод человека и гражданина на территории республики, ее территориальную целостность, законность и правопорядок; представляет республику в се отношениях с федеральными органами государственной власти и субъектами РФ, а также в международных отношениях; ведет переговоры и подписывает договоры и соглашения от имени республики, заключаемые в пределах ее компетенции; назначаег и отзывает полномочных представителей республики в органах государственной власти РФ; утверждает но представлению председателя правительства и согласованную с законодательным органом республики структуру правительства; назначает по согласованию с парламентом председателя правительства республики; назначает на должности заместителей председателя правительства, министров, председателей государственных комитетов и руководителей ведомств, а также освобождает их от должности; вправе председательствовать на заседании правительства; принимает доброволы{ую отставку правительства и его членов; принимает решение об отставке правительства в случаях, предусмотренных конституцией республики; отменяет постановления и распоряжения правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции и законам республики, указам президента республики; обладает правом законодательной инициативы; подписывает и обнародует законы республики; налагает вето на законы, принимаемые парламентом, кроме законов о внесении изменений в конституцию; вносит в парламент предложения по кандидатурам на должности председателя, заместителей председателя и судей Верховного и Арбитражного судов республики, председателей, заместителей председателей и судей районных, городских судов, мировых судей; обращается к парламенту с ежегодными посланиями: распускает парламент в случаях, предусмотренных конституцией республики; назначает выборы депутатов парламента; награждает государственными наградами и присваивает почетные звания республики, формирует администрацию президента. Президент как глава республики и глава исполнительной власти осуществляет те же полномочия, за исключением права роспуска законодательного (представительного) органа так как в условиях разделения властей одна ветвь власти не может распустить другую.
Следует отметить, что конституции некоторых республик наделили президентов такими полномочиями, которые выходят за рамки предметов ведения и компетенции субъектов федерации. Так, например, согласно Конституции Республики Татарстан ее президент осуществляет помилование лиц, осужденных судами республики; в интересах обеспечения безопасности граждан вводит в соответствии с законом чрезвычайное положение в республике или в отдельных ее местностях (МО, ст. 11, п. 15, 16). Между тем такие полномочия Конституция РФ возложила на Президента Российской Федерации, несмотря на то, что Договор с республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий отнес осуществление помилования к ведению Республики Татарстан.
Президент Республики Бурятия назначает народных судей районных, аймачных, городских народных судов (129, ст. 74), в то время как судей назначает Президент РФ в соответствии с установленной законом процедурой. Так же как и в Республике Татарстан, Президент Республики Бурятия вводит в неотложных случаях чрезвычайное положение (129, ст. 74).
Президент Республики Башкортостан наделен полномочиями самостоятельно приостанавливать действия актов органов государственной власти Российской Федерации, вводить чрезвычайное положение, осуществлять помилование (128, ст. 95, п. 9, 15, 19). Президент Республики Калмыкия вводит чрезвычайное положение на территории республики или ее отдельных регионов (133, ст. 28. п. 10). Председатель Правительства Республики Карелия, как ее высшее должностное лицо, в установленном законом порядке объявляет, продлевает и отменяет чрезвычайное положение (134, ст. 68, п. "р"). Президент Республики Коми также вводит чрезвычайное положение (135, ст. 85, п. 15). Президент Республики Тыва в случае объявления Верховным Хуралом республики военного положения принимает решение о применении государственного военно-мобилизационного резерва, а также по согласованию с соответствующими органами военного управления РФ регулирует действия военных формирований, дислоцированных на территории республики; по собственной инициативе либо на основе заключения Совета Безопасности республики входит в Верховный Хурал с предложением по вопросам войны и мира; в интересах обеспечения общественной безопасности граждан и защиты конституционного строя вводит в соответствии с законом чрезвычайное положение в республике или отдельных ее местностях (141, ст. 73, п. 17, 18, 30). Все перечисленные полномочия президентов республик согласно Конституции РФ отнесены к предметам ведения Российской Федерации. Здесь республики неправомерно повышают свой конституционно-правовой статус.
Президент Республики Якутия принимает решения о дислокации на территории республики воинских формирований, контролирует их передвижение и деятельность, констатирует нарушение ими договорных обязательств; определяет порядок образования территориальных воинских и иных формирований; вводит чрезвычайное положение на территории республики. Такие правовые нормы противоречат Конституции РФ и размывают установленные ею общие принципы современного российского федерализма и должны быть отменены.
Конституционно-правовой статус президентов (глав) республик нашел свое выражение и в соответствующем республиканском законодательстве. Так , например, закон Республики Бурятия от 14 марта 1994 г. "О Президенте Республики Бурятия", кроме перечисленных выше составляющих правового статуса президента республики, установил неприкосновенность президента. Его честь и достоинство охраняется законом (224, ст. 10). В случае нарушения Президентом Республики Бурятия конституции и законов республики Народный Хурал по заключению Конституционного и Верховного судов республики вправе выразить ему недоверие, принять постановление об отрешении его от должности не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов и назначить выборы нового президента. Президент также вправе подать в отставку. Полномочия Президента Бурятии прекращаются Народным Хуралом досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять возложенные на него полномочия (224, ст. 11). Закон, также как и Конституция Республики Бурятия, неправомерно возложил на президента полномочия, выходящие за рамки конституционно-правового статуса республики. Ему предоставлено право приостанавливать действия актов федеральных органов государственной власти и их должностных лиц в случае ущемления суверенитета и законных интересов Республики Бурятия и народов, проживающих на ее территории, либо их противоречия конституции и законам Республики Бурятия на основании заключения Конституционного Суда республики (224, ст. 5).
Закон Чувашской Республики от 17 октября 1991 г. "О Президенте Чувашской Республики" в редакции от 19 ноября 1993 г. дополнительно к перечисленным выше составляющим правового статуса президента определяет, что полномочия президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Чувашской Республики (359, ст. 6). Одновременно с президентом республики избирается вице-президент, кандидатуру которого предлагает кандидат в Президенты Республики Чувашия. Вице-президент осуществляег по поручению президента отдельные его полномочия, замещает президента в случае его отсутствия. Вице-президент освобождается от должности в том же порядке, что и президент республики (359, ст. 7). Полномочия Президента Чувашской Республики начинаются с момента принесения им присяги и прекращаются в связи с истечением срока полномочий с момента принесения присяги вновь избранным президентом республики (359, ст. 10). После истечения срока полномочий Президента Чувашской Республики или их досрочного прекращения президенту предоставляется должность, занимаемая им ранее, либо по его желанию любая другая должность на государственных предприятиях, учреждениях и организациях и устанавливается пожизненное денежное содержание (359, ст. 11).? Важную роль в системе исполнительной власти республик играют правительства республик, которые являются исполнительными и распорядительными органами. Только лишь Конституция Республики Калмыкия не предусматривает создание правительства как коллегиального органа. Здесь исполнительную власть возглавляет президент, который назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и республиканских ведомств (133, ст. 28, п. 5).
Конституции и республиканское законодательство предусматривают различный порядок формирования правительств. Так, например, в Республике Мордовия председатель правительства назначается главой республики по согласованию с Государственным Собранием Республики Мордовия. Заместители председателя правительства, министры, председатели государственных комитетов, руководители ведомств республики назначаются главой республики по представлению председателя правительства и согласованию с Государственным Собранием (137, ст. 95, ч. 1,2).
В Республике Адыгея премьер-министр назначается президентом с согласия Государственного Совета, а остальные члены правительства назначаются президентом по представлению премьер-министра. (127, ст. 85, ч. 2; ст. 86, ч. 1). Такой же порядок формирования правительства предусмотрен в республиках Башкортостан, Ингушетия, Кабардино- Балкария, Северная Осетия - Алания. Это не противоречит общим принципам организации органов государственной власти субъектов РФ. установленным федеральным законом.
В большинстве республик правительство ответственно перед президентом и законодательным органом. В республиках, где председатель правительства не избирается всенародным голосованием, правительство несет ответственность перед президентом и законодательным органом. В республиках, где председатель правительства избирается всенародным голосованием, правительство несет ответственность перед главой правительства. В Республике Удмуртия правительство ответственно перед Государственным Советом (142, ст. 93, ч. 1). В Республике Марий - Эл правительство нссет ответственность за свою деятельность перед президентом республики (136, ст. 85, ч. 2).
Конституции республик предусматривают условия и порядок отставки правительства. Здесь действуют различные правовые нормы. Правительства слагают свои полномочия перед вновь избранными президентами (главами) республик. Все правительства имеют право добровольной отставки. В Республике Татарстан Государственный Совет вправе выразить недоверие кабинет}' министров, что влечет его отставку. Постановление по этому вопросу принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного численного состава Государственного Совета (140, ст. 118).
В Республике Мордовия глава республики вправе принимать решение об отставке правительства по собственной инициативе. Государственное Собрание республики может принять решение об отставке правительства или его членов. Решение об отставке правительства не может быть принято Государственным Собранием за шесть месяцев до истечения срока полномочий главы республики, в течение шести месяцев после вступления в должность главы республики, а также за шесть месяцев до истечения срока полномочий Государственного Собрания Республики Мордовия (137, ст. 102, ч. 3,4). В Республике Адыгея премьер-министр и члены кабинета министров могут быть отправлены в отставку президентом республики (127, сг. 89, ч. 2). Государственный Совет республики может выразить персональное недоверие премьер-министру или члену кабинета министров с внесением президенту республики мотивированного заключения о его отставке. Президент республики обязан в течение одного месяца рассмотреть представление Государственного Совета и сообщить ему о принятом решении. В случае повторного в течение шести месяцев выражения недоверия премьер-министру (двумя третями голосов депутатов) или члену кабинета министров (более половиной голосов депутатов) президент обязан их отправить в отставку (127, ст. 90). Конституция Республики Адыгея не устанавливает отставки правительства в полном составе, за исключением случая сложения им своих полномочий перед вновь избранным президентом республики (127, ст. 89, ч. 3). Такие правовые нормы не противоречат федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
Конституции и республиканское законодательство предоставили своим правительствам определенные полномочия. В обобщенном виде они представлены следующим образом. Правительство разрабатывает и представляет в законодательный орган бюджет республики и обеспечивает его исполнение; представляет парламенту отчет об исполнении бюджета, разрабатывает и представпяет в парламент прогноз социально- экономического развития и социально-экономические программы республики; обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение в республике единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление собственностью республики; принимает меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и законами республики, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и республики.
В республиканском законодательстве об исполнительных органах государственной власти конкретизирован правовой статус и вытекающие из него полномочия правительств республик. Так, например, закон Республики Башкортостан от 31 октября 1996 г. "О кабинете Министров Республики Башкортостан" определяет компетенцию, структуру, порядок формирования и деятельности кабинета министров республики, его взаимоотношения с государственными органами Республики Башкортостан, Российской Федерации, государственными органами других субъектов РФ и иностранных государств. Кабинет Министров Республики Башкортостан в своей деятельности руководствуется принципами законности, разделения властей, коллегиальности, гласности, приоритета прав и свобод человека и гражданина (217, ст. 3). Кабинет министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение конституции и законов республики, решений Государственного Собрания, указов и распоряжений президента республики, а также федерального законодательства, принятого по вопросам, переданным республикой в ведение Российской Федерации, осуществляет контроль за их исполнением органами исполнительной власти, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства (217, ст. 4).
Правительство Республики Башкортостан состоит из председателя правительства, его заместителей, минисгров, председателей государственных комитетов и руководителей ведомств республики. По представлению премьер-министра президент республики можег включать в состав кабинета министров руководителей других ведомств, органов и организаций Республики Башкортостан (217, ст. 5).
Кабинет министров действует в пределах срока полномочий Президента Республики Башкортостан и слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом республики, продолжая по его поручению выполнять свои обязанности до образования Кабинета Министров Республики Башкортостан нового состава (217, ст. 8).
Члены кабинета министров не вправе быть депутатами Законодательной Палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан и представительных органов местного самоуправления; занимать какую-либо должность в органах государственной и местной власти, на предприятиях, в учреждениях, организациях, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через своих доверенных лиц; входить в состав руководящих органов хозяйствующих субъектов независимо от организационно-правовой формы, за исключением выполнения на безвозмездной основе в установленном порядке функций представителя (уполномоченного) государства в акционерных обществах с государственной долей акций в уставных капиталах; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (217, ст. П). Однако члены кабинета министров могуг быть депутатами Палаты представителей Государственного Собрания, что еще больше усиливает единоличную атасть президента республики и его контроль за законодательным органом. Вместе с главами администраций городов и районов республики, о которых речь шла в предыдущей главе диссертации, члены кабинета министров становятся одной из опор автократического режима в Башкортостане.
В целом же правовые нормы законодательства республик позволяют четко определить компетенцию и полномочия правительств республик в соответствии с установленным их конституциями правовым статусом исполнительной власти. Однако во многих республиках такое законодательство еще не принято. Правовая неурегулированность данной сферы может порождать противоречия между ветвями власти при осуществлении их полномочий. Органами исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются их администрации (правительства). Они были образованы после ликвидации Советов в соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года (37,43).
Систему исполнительной власти в субъектах Российской Федерации - не республиках в соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономное округа Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. возглавляет глава администрации (губернатор), который является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (45). Перечисленные нормативно-правовые акты Президента РФ восполнили пробел в правовом регулировании системы органов государственной власти в данных субъектах Российской Федерации. В тот период законодательство субъектов РФ о них находилось в зачаточном состоянии. Позже эта сфера была урегулирована уставами настоящих субъектов РФ и соответствующим законодательством, а также федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
Глава администрации (губернатор) после введения этой должности, как правило, назначался и освобождался от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства Российской Федерации, В настоящее время в связи с наличием в субъектах РФ нормативно-правовой базы и в связи с новым порядком формирования Совета Федерации в соответствии с федеральным законом от 5 декабря 1995 г. 140 порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" должность главы администрации (губернатора) является выборной.? Уставы субъектов РФ выдвинули к кандидатам на должность главы администрации (губернатора) определенные требования. Общим требованием, содержащимся почти во всех уставах, за редкими исключениями, является необходимость постоянного проживания на территории данного субъекта федерации. Устав Красноярского края и некоторых других субъектов РФ такого требования не выдвигает (146, ст. 54). Большинство уставов ввело ценз оседлости для кандидатов на должность главы исполнительной власти не менее одного года. В Курганской, Свердловской и Тамбовской областях - пять лет (161, ст. 80; 180, ст. 45, ч. 2; 182, ст. 66, ч. 3), в г. Москве - десять лет (165, ст. 51), что, как уже отмечалось, противоречит федеральному законодательству.
Во всех уставах определяется, что глава администрации (губернатор) является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Глава администрации (губернатор) не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти и органа местного самоуправления, кроме Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, занимать должности, а также выполнять оплачиваемую работу в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях, заниматься предпринимательской или иной оплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной, творческой. Одно и то же лицо не может быть избрано главой администрации (губернатором) более двух сроков подряд.
Уставы определили и возрастной ценз для кандидатов на должность главы исполнительной власти. Им может быть гражданин РФ, обладающий избирательным правом, не моложе 30 лет. Б Вологодской области - не моложе 25 лет (154, ст. 61, ч. 3).
Глава администрации (губернатор) входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в части осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В пределах предметов ведения субъекта федерации и компетенции субъекта РФ по предметам совместного ведения глава администрации (губернатор) действует самостоятельно.
Срок полномочий главы администрации (губернатора) в абсолютном большинстве субъектов РФ четыре года. В Красноярском крае - пять лет (146. ст. 56).
Полномочия главы администрации (i-убернатора) могут быть прекращены досрочно в случаях его личного заявления о сложении полномочий, утраты им фажданства Российской Федерации, выезда на постоянное место жительства за пределы субъекта РФ, вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы администрации (i-убернатора), признание его недееспособности решением суда, вступившем в законную силу. Устав Красноярского края предусмотрел возможность досрочного прекращения полномочий губернатора через краевой референдум, который может назначить Законодательное собрание края не менее чем двумя третями голосов депутатов от их общего числа (146, ст. 69, ч. 1). В Приморском крас губернатор может быть отрешен от должности в случае, если Дума края не менее чем двумя третями голосов депутатов на основании судебного решения подтвердит факт нарушения губернатором Конституции РФ, устава края или неоднократного нарушения федеральных законов и законов края. Решение об отрешении губернатора от должности должно быть подтверждено на краевом референдуме (147, сг. 60). Устав Ставропольского края также предусмотрел возможность отрешения губернатора от должности. Здесь процедура отрешения включает в себя выдвижение письменного обвинения, подтвержденного заключением прокуратуры, для отрешения губернатора от должности, поддержанного не менее чем одной третью депутатов. Решение об отрешении губернатора от должности принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы Ставропольского края (148, ст. 65). Проведение краевого референдума по этому вопросу не предусматривается. Настоящая правовая норма вызывает сомнение, гак как она противоречит принципу разделения властей и ограничивает самостоятельность исполнительной власти. Она может иметь место в уставе края в случае установления в нем возможности роспуска Государственной Думы Ставропольского края по определенным основаниям. В этом случае баланс властей в пользу законодательной власти нарушен не будет. Поэтому, нам представляется, окончательное решение об отрешении всенародно избранного губернатора от должности должно принадлежать краевому референдуму.
В Архангельской области предусмотрено отрешение от должности главы администрации по итогам областного референдума, назначаемого областным Собранием депутатов (149, ст. 30, ч. 2). Референдум по вопросу о досрочном прекращении полномочий главы администрации (губернатора) предусмотрен и в уставах других субъектов РФ. Следовательно, правовые нормы, касающиеся отрешения главы администрации (губернатора) от должности, при наличии многих сходных положений, не являются однотипными. В некоторых уставах предусмотрена процедура отрешения главы исполнительной власти от должности. При этом в одних уставах такое решение законодательного (представительного) органа должно быть подтверждено на референдуме, в других - проведение такого референдума, неправомерное на наш взгляд, не предусматривается.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов наделили своих глав администраций (губернаторов) определенными полномочиями. В обобщенном виде они представлены следующим образом. Глава администрации (губернатор) представляет субъект федерации в федеральных органах государственной власти, в отношениях с другими субъектами РФ, в отношениях с органами и должностными лицами иностранных государств в соответствии с федеральным законодательством, подписывает необходимые документы; взаимодействует в пределах своих полномочий и компетенции с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти; награждает наградами и присваивает почетные звания субъекта РФ; разрабатывает и представляет на утверждение законодательного органа схему территорий! ьных и отраслевых подразделений администрации (правительства) субъекта РФ, формирует их штаты в пределах утвержденных законодательным органом расходов на их содержание; утверждает положение о территориальных и отраслевых подразделениях администрации (правительства); назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации (правительства), руководителей структурных подразделений администрации (правительства), а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности: реализует право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ; подписывает и обнародует законы субъекта РФ, использует в необходимых случаях право отлагательного вето; вносит на утверждение законодательного (представительного) органа проект бюджета и отчег о его исполнении.
В пределах своих полномочий глава администрации (губернатор) издает нормативные правовые акты в форме постановлений и индивидуальные акты в форме распоряжений. Постановление главы администрации (губернатора) не должны противоречить федеральному законодательству и законодательству субъекга РФ. Они вступают в силу с момента их опубликования. Глава администрации (губернатор) несет ответственность за деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.? Некоторые уставы предусмотрели и иные полномочия глав администраций (губернаторов), вытекающие из особенностей организации и функционирования органов государственной власти субъектов федерации. Устав Вологодской области, например, предусмотрел такие полномочия губернатора как внесение на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложений о назначении и освобождении от должностей руководителей их территориальных органов, подразделений и должностных лиц; планирование и организацию проведения мероприятий по мобилизационной подготовке в соответствии с действующим законодательством (154, ст. 64, п. "е", "ж"). Устав области к полномочиям главы администрации отнес формирование и распоряжение областными внебюджетными и валютными фондами в порядке, предусмотренном законодательством области; распоряжение и управление имуществом, относящимся к собственности области, в порядке, предусмотренном федеральным и областным законодательством; обеспечение разработки и осуществления программ социально-экономического развития области (155, ст. 33, п. "д", 44е'\ "ж"). Губернатор Иркутской области участвует в заседаниях Законодательного собрания либо делегирует на них своих представителей, обращается к Законодательному собранию с ежегодным посланием о положении дел в области, назначает областной референдум, досрочно распускает Законодательное собрание в случаях, предусмотренных уставом области (157, ст. 33). Губернатор Свердловской области назначает и освобождает с согласия областной Думы председателя правительства области, назначает по представлению председателя правительства его заместителей и членов правительства, принимает отставку правительства области, вправе отменять либо приостанавливать полностью или в части действие актов правительства, его структурных подразделений; представляет областной Думе кандидатуры для избрания судьями Уставного суда; назначает выборы депутатов в палаты Законодательного собрания в соответствии с областным законом; учреждает, формирует, возглавляет Совет общественной безопасности Свердловской области и иные совещательные и вспомогательные органы при губернаторе области (180, ст. 46, п. "и \ V, "о", "с"). Глава администрации Коми-Пермяцкого автономного округа открывает и закрывает текущие и иные счета администрации округа в банках и является распорядителем по этим счетам; выдает доверенности; осуществляет прием и увольнение работников аппарата администрации округа (188, ст. 51, п. "г", "к", "л").
Особенности в полномочиях глав администраций (губернаторов) определил каждый устав рассматриваемых субъектов Российской Федерации. Это связано с тем, что их законодательство в этой части не является унифицированным. Настоящее положение вещей при наличии общих черт приводит к разнообразию статусов глав исполнительной власти в субъектах РФ и к тому, что практически каждый глава администрации (губернатор) обладает различными полномочиями. Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных' органов субъектов РФ" позволил в значительной степени унифицировать полномочия высших должностных лиц субъектов РФ (Статья 18, ч. 7). Эта унификация, разумеется, не может привести к однообразию правового статуса глав субъектов федерации, так как они могут осуществлять не только общие для всех субъектов РФ полномочия, но и иные полномочия, определяемые учредительными актами и законами субъектов федерации. И это для федеративного государства является вполне правомерным.
Правовой статус главы администрации (губернатора), выражающийся в его положении в системе органов исполнительной власти, в компетенции и полномочиях, конкретизирован в соответствующем законодательстве субъектов РФ - не республик, к сожалению, немногочисленном. Из всей большой группы настоящих субъектов Российской Федерации только
Курганская, Московская области, город Москва и некоторые другие субъектьы РФ приняли свои законы о главах исполнительной власти.
Законодательство субъектов Российской Федерации об отзыве главы администрации (губернатора) еще не сложилось и на сегодняшний день представлено законом Тверской области от 21 марта 1996 г. 4'0 порядке отзыва Губернатора Тверской области". Согласно закон)' инициатива отзыва губернатора принадлежит избирателям, избирательным объединениям, избирательным блокам, Законодательному собранию Тверской области, не менее одной трети представительных органов местного самоуправления области (1019, ст. 2). Основанием инициативы отзыва губернатора являстся выражение недоверия губернатору инициаторами отзыва с допущенными им нарушениями либо неисполнением Конституции РФ, федерального законодательства, устава и законов области, установленными в судебном порядке, а также по иным мотивам, связанным с ненадлежащим исполнением губернатором установленных обязанностей (1019, ст. 3). Избиратели и избирательные объединения (блоки), реализуя свое право на инициирование отзыва губернатора, создают в установленном порядке инициативную группу и начинают сбор подписей. В поддержку данной инициативы должно высказаться не менее одного процента избирателей области. При этом на одно муниципальное образование должно приходиться не более двух тысяч подписей избирателей (1019, ст. 9). Законодательное собрание назначает дату голосования об отзыве губернатора. В случае, если по итогам голосования губернатор не будет отозван, следующее голосование может быть назначено не ранее чем через год (1019, ст. 12). Губернатор считается отозванным, если за его отзыв проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании. Областная избирательная комиссия признает голосование несостоявшимся, если в нем приняло участие менее 25 процентов избирателей, внесенных в списки участников голосования (1019, ст. 41). Полномочия губернатора считаются прекращенными со дня принятия областной избирательной комиссией решения об итогах голосования по отзыву губернатора (1019. ст. 45).
Следует отметить, что институт отзыва главы субъекта РФ предусматривает и федеральное законодательство, но не обязывает его вводить в субъектах федерации. Так федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу дарствен ной власти субъектов РФ" предусматривает отзыв главы субъекта федерации избирателями, в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта РФ (Статья 19, ч. 1). Другими словами, введение института отзыва главы субъекта РФ федеральное законодательство передало в ведение самого субъекта федерации.
Администрации (правительства) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов формируются их главами (губернаторами). В пределах своих полномочий администрация (правительство) разрабатывает и осуществляет меры, обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие субъекта федерации. Для решения этой задачи уставы наделили свои администрации (правительства) следующими полномочиями. Администрация (правительство) разрабатывает проект бюджета, отчет о его исполнении и представляет главе администрации (губернатору) для внесения в законодательный (представительный) орган субъекта федерации; исполняет бюджет; управляет и распоряжается государственной собственностью; обеспечивает в соответствии с законодательством нормативное регулирование и руководство органами исполнительной власти по защите прав собственности на территории субъекта РФ; обеспечивает проведение единой экономической, социальной и культурной политики, разрабатывает различные государственные нрофаммы по этим вопросам, вносит их на утверждение законодательным (представительным) органом и организует их выполнение; способствует осуществлению мер по укреплению кредитной системы, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленных размеров оплаты труда и уровня социального обеспечения; осуществляет меры по развитию науки и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов; обеспечивает поддержку социально незащищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан; разрабатывает направления социальной политики, принимает меры к обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, совершенствует систему социального обеспечения; координирует работу исполнительных органов власти и органов местного самоуправления по общим предметам ведения. В гом или ином виде такие полномочия администраций (правительств) представлены во всех уставах.
Некоторые субъекты РФ этот перечень полномочий расширили. Так, например, Белгородская область его дополнила осуществлением в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению государственной безопасности; правом оспаривать в суде противоречащие законодательству акты органов местного самоуправления; участием в пределах своих полномочий в международных и внешнеэкономических связях (151, ст. 50, п. 41л'\ V, "н"). Администрация Калининградской области вправе вносить на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты правовых актов, издание которых находится в компетенции Президента и Правительства Российской Федерации (158, ст. 42, п. ид"). Правительство Ханты- Мансийского автономного округа разрабатывает окружные программы возрождения, сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера, принимает конкретные меры по реализации социально- экономических и культурных проблем этих народов, а также участвует в разработке и реализации соответствующих федеральных и государственных программ (191, ст. 56, п. "е").? Помимо администрации, в систему исполнительной власти входят отраслевые и территориальные органы исполнительной власти и иные органы, создаваемые главой администрации.
Законодательство субъектов Российской Федерации - не республик об администрациях (правительствах) находится в зачаточном состоянии и представлено только законами Алтайского и Ставропольского краев. Пермской и Псковской областей, города Санкт-Петербурга, Ханты- Мансийского автономного округа. В некоторых субъектах РФ, например, в Воронежской области, правовой статус их администраций (правительств) определяется общими законами об органах государственной власти.
Таким образом, субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, своими конституциями и уставами установили систему органов исполнительной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. При всем разнообразии их правовых норм в них можно выделить много общего, связанного с правовым статусом глав субъектов федерации и органов исполнительной власти. В целом эти правовые нормы не противоречат федеральной конституции. К сожалению, во многих субъектах Российской Федерации, главным образом не республиках, законодательство об органах исполнительной власти еще не сложилось и находится в зачаточном состоянии. Между тем эта сфера, учитывая специфику полномочий данных органов, нуждается в правовом регулировании. Кроме того, обращает на себя внимание на себя тот факт, что главы субъектов федерации в отношении исполнительной власти имеют чрезвычайно широкие полномочия, что позволяет им концентрировать всю полноту исполнительной власти. Даже в тех субъектах РФ, главным образом не республиках, где введена должность председателя правительства, последний не обладает достаточной самостоятельностью в системе исполнительной власти и целиком зависит от главы субъекта федерации. Ему не предоставлено права вносить кандидатуры ;щя назначения в состав правительства, его отставка не влечет отставки правительства. Вся полнота исполнительной власти находится фактически в руках главы субъекта федерации. В этой связи, нам представляется необходимым высказать предложение о разделе исполнительной власти в субъектах РФ на две ветви - ветвь главы субъекта федерации и ветвь правительства (администрации). Это связано не только с чрезмерной концентрацией власти в одних руках, но и с увеличением роли и значимости всей исполнительной ветви власти по сравнению с другими ее ветвями - законодательной и судебной.
Тенденция на усиление исполнительной власти в законодательстве субъсктов РФ прослеживается достаточно четко. Чтобы не допустить подавления усилившийся в нынешних условиях исполнительной властью других ветвей власти, ее нужно разделить на две вертикали не только на региональном, но и на федеральном уровнях. Иначе президенты республик и главы других субъектов РФ могут использовать предоставленные им полномочия для установления автократических режимов в регионах.
Сегодняшняя российская действительность дает достаточное количество примеров, подтверждающих настоящий вывод. Так в Республике Башкортостан ее президент М. Рахимов получил контроль не только над исполнительной властью, но и стал контролировать Государственное Собрание, 50% нижней палаты которого составляют главы администраций различных уровней. В результате в регионе практически отсутствуют хозяйствующие субъекты неподконтрольные администрации. Этому дано свое объяснение. Так на конференции, посвященной 5-лстию принятия Конституции Башкортостана, М. Рахимов заявил, что в республике, исходя из положений Основного закона, проведен особый вариант приватизации, не допустившей перехода общенародной собственности в руки сомнительных дельцов (1336, с. 105).? В Республике Калмыкия ее президент К. Илюмжинов в результате многочисленных нарушений избирательного законодательства, включая и безальтернативные выборы, получил подконтрольный ему Народный Хурал, создал новую исполнительную вертикаль власти в виде представителей президента в районах, поселках и колхозах, сосредоточил управление экономикой в руках госкорпорации "Калмыкия", которую сам и возглавляет, взял под контроль средства массовой информации (1376, с. 149 - 150).
Тенденция к усилению исполнительной власти четко прослеживается и в других субъектах РФ. При этом не вызывает сомнения, что в переходный период нужна сильная исполнительная власть, которая могла бы оперативно решать проблемы и эффективно осуществлять управление регионом. Возражение вызывает не само по себе усиление исполнительной власти, а такое усиление, которое осуществляется за счет других ветвей власти. Примером может служить Республика Татарстан, где политическая система сложилась таким образом, что наиболее сильной ветвью власти стала исполнительная власть во главе с президентом республики, который оказатся практически вне всякого контроля, так как у парламента республики нет никаких рычагов воздействия на президента. Государственный Совет даже не вправе обратиться к президенту с предложением о приостановлении или отмене неконституционного указа главы республики. Речь об отрешении парламентом президента республики по определенным основанием также не может идти, так как и конституция, и законодательство республики допускает избрание в Государственный совет назначаемых президентом глав местных администраций. Этот "ручной" парламент 27 ноября 1996 г. устранил в конституции республики запрет на избрание президентом лица более двух сроков подряд.
Примерно такая же картина, правда в меньшей степени, наблюдается и в других субъектах РФ - не республиках. Так, например, в Ростовской области 18 октября 1996 г. в устав внесены такие новации, которые определили положения правительства области как составной части администрации (176, ст. 75). При этом председателем правительства является первый заместитель главы администрации (губернатора), что, с одной стороны, лишает правительство и его главу традиционных для классического варианта разделения властей в президентской республике характеристик самостоятельного органа исполнительной власти и, с другой стороны, выводит губернатора из системы сдержек и подконтрольности в его взаимоотношениях с законодательным органом. Усиление позиций губернатора стало характерным признаком законодательства Саратовской, Пензенской областей, Краснодарского, Ставропольского краев и других субъектов РФ.
Все это свидетельства возникновения региональных авторитарных режимов, имеющих, к сожалению, и правовые предпосылки, связанные с возможностью избираться депутатами парламентов представителей исполнительной власти. Эти складывающиеся авторитарные режимы имеют свои уже совершенно определенные черты. Их суть - в эволюции модели управления в сторону обеспечения режима личной власти руководителя; в получении контроля над законодательной властью; в покровительстве региональной власти "придворным" экономическим структурам; в ликвидации независимых средств массовой информации. Поэтому, по нашему мнению, разделение исполнительной власти на две ветви с установлением их взаимных сдержек и противовесов является задачей более чем актуальной.
<< | >>
Источник: ГОШУЛЯК Виталий Владимирович. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯна соискание ученой степени доктора юридических наук. Пенза - 1999. 1999

Еще по теме ГЛАВА 3.ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ:

  1. § 3 Конституционно-правовые основы контроля в сфере нотариальной деятельности
  2. § 3. Конституционно-правовые средства обеспечения единства правовой системы Российской Федерации
  3. § 4. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц в сфере нормотворчества
  4. Глава IV. СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ НАЧАЛ В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. 2.2. Проблемы ответственности Председателя Правительства Российской Федерации
  6. § 3. Ограничения политических прав и свобод граждан в Российской Федерации
  7. § 1.3.История развития Кодексов корпоративного управления
  8. § 1.3. Понятие и признаки дочернего и зависимого хозяйственных обществ по российскому законодательству
  9. § I. Региональное законодательство: вопросы теории
  10. § 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.
  11. § 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
  12. Предмет и метод избирательного права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -