Конституция РФ

Вторыми в иерархии источников права стоят конституция и федеральные конституционные законы. Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция РФ возглавляет всю систему российских источников права.

Так, для законодательства о СМИ основополагающее значение имеет статья 29. Она состоит из пяти частей.

Первая часть статьи 29 самая лаконичная: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова».

Что включает в себя эта формулировка? Все права, которые записаны в Конституции, можно разделить на права, предоставляемые каждому, и права, предоставляемые только гражданам Российской Федерации. К последним относятся, например, право избирать и быть избранным, право на жилище и некоторые другие. Те же права, которые предоставляются каждому, получает любой человек, вне зависимости от того, какое у него гражданство и есть ли оно у него вообще. К ним относятся и права, записанные в частях 1 и 4 статьи 29. Иначе говоря, тот, кто оказывается на территории Российской Федерации, попадает в поле действия Конституции РФ, получает право на свободу слова и мысли. Этим положением подчёркивается тот факт, что свобода мысли и слова составляют право, которое мы имеем с рождения. Государство не смеет вмешиваться в эту сферу без особой на то причины, не оно дало нам это право, и оно не может у нас его забрать. Свобода мысли и слова – это естественное, неотъемлемое право человека. Под свободой мысли понимается гарантия невмешательства в процесс формирования собственных мнений и убеждений человека. Этот процесс может быть скрытым от других, но может стать и открытым, когда возникает потребность передать свои мысли другим людям.

Вторая часть статьи 29 во многом повторяет Международный пакт о гражданских и политических правах и другие международные договоры. В ней говорится: «Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства». Этот запрет подкреплён конкретными видами ответственности за его нарушение, установленными, в частности, Уголовным кодексом РФ (ст. 136, 280, 282, 354). Ответственность эта вполне реальна. Так, по статье 282 УК «Разжигание межнациональной розни» был осуждён редактор московской газеты «Русские ведомости» за публикацию в 1995 году статьи «Катехизис еврея». Суд обязал его уплатить штраф и лишил права заниматься журналистской деятельностью в течение нескольких лет.

Третья часть статьи 29 гласит: «Никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них». Эта норма означает, что, даже если вы заблуждаетесь, никто не может принуждать вас к изменению своих мнений и убеждений. Эту норму обязаны соблюдать все: органы государственной власти (в том числе суды), органы местного самоуправления, политические партии и организации, их должностные лица, все члены общества. Если, например, вы считаете, что коммунизм хуже фашизма, – это ваше мнение, и никто не вправе заставлять вас отказаться от своей точки зрения, изменить её. Вы можете сделать это только по собственному выбору в процессе познания, дискуссии, обсуждения различных мнений. Данное положение Конституции РФ имеет важное практическое значение (см. гл. XI настоящего учебника).

Четвертая часть статьи 29 раскрывает суть свободы информации: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом».

«Перечень сведений, составляющих государственную тайну, – говорится далее в четвертой части статьи, – определяется федеральным законом». Эта норма будет рассмотрена нами в главе IV «Свобода информации», заметим лишь здесь, что такой закон существует в РФ с июля 1993 г.

Наконец, в пятой части статьи 29 читаем: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Свобода массовой информации гарантируется далеко не во всех конституциях стран мира. В этом отношении Конституция РФ является, скорее, исключением, чем правилом. Конституция говорит о свободе массовой информации, а не о свободе средств массовой информации. Речь идет о свободе распространять любые сведения через СМИ, а не о праве средств массовой информации заниматься чем угодно. Гарантии свободы массовой информации состоят в плюрализме собственности на СМИ, недопустимости их монополизации в руках государства или нескольких частных владельцев, в идеологическом и политическом многообразии распространяемой массовой информации.

Конституция РФ запрещает цензуру. В соответствии со статьей 3 Закона о СМИ под цензурой понимается требование со стороны государственных органов власти либо их должностных лиц предварительного согласования предназначенных для распространения сообщений и материалов.

Здесь важно понимать, что в юридическом смысле цензура может быть только предварительной. В смысле закона, а не в обыденном понимании она всегда может быть только государственной. Цензура со стороны редактора или частного владельца СМИ, политических партий, церкви и т.д. таковой с точки зрения права не является и, стало быть, не запрещена.

Несмотря на конституционный запрет, в России всё же зафиксированы случаи цензуры. Так, в Саратове в местный выпуск газеты «Известия» в государственной типографии была внесена цензурная правка в статью, содержащую критику в адрес губернатора области. Есть факты ареста милицией тиражей неугодных газет, в частности в Санкт-Петербурге; перекрывание вещания на регион неугодных центральных телеканалов (как это было в Башкортостане); введение обязанности для городской газеты согласовывать с властями все публикуемые материалы о деятельности городской думы и администрации (в Приморье); попытки не допустить распространения в России той или иной литературы (например, доклада одной из зарубежных правозащитных организаций в Москве). По утверждению генерального секретаря Союза журналистов России Игоря Яковенко, за 1999 год зафиксировано 157 фактов цензуры. Несмотря на обращения в Генеральную прокуратуру и к Президенту как гаранту Конституции РФ, ни по одному из них виновные не были выявлены и не понесли наказания.

Конституционные гарантии свободы слова существуют и в других странах. Как уже было сказано, свобода печати оговаривается при этом не всегда. В Германии и Испании, признавая особую роль средств массовой информации в формировании общественного мнения, конституции дают журналистам большие, чем рядовым гражданам, права в сборе и распространении информации.

Во всех западных странах запрещена цензура массовой информации. Так, в начале 1970-х годов сотрудник Расследовательного бюро Швеции передал двум местным журналистам информацию о работе этого шведского аналога российской ФСБ. Журналисты опубликовали серию статей, а затем выпустили книгу на шведском и английском языках, основанную на этих статьях. В течение всего этого времени шло следствие, в результате которого журналисты были осуждены за шпионаж и получили по году лишения свободы. Но попыток предотвращения публикаций статей, представляющих угрозу государственной безопасности, не было, ибо это представляло бы собой цензуру.

?

Законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ

По своему значению следом за Конституцией РФ идут принимаемые по особой процедуре федеральные конституционные законы. Здесь к СМИ имеет отношение ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации», в котором есть статья «Агитация по вопросам, вынесенным на референдум Российской Федерации».

Следующими по значению являются федеральные законы. Они принимаются Государственной Думой простым большинством голосов. (До вступления в силу Конституции 1993 года такие законы назывались законами РФ, ещё раньше – законами РСФСР и принимались высшими на то время законодательными органами.) После принятия в Думе закон подлежит одобрению Совета Федерации (путем голосования или без рассмотрения, по умолчанию) и подписанию и обнародованию Президентом РФ. Основная часть рассматриваемого в книге материала будет иметь отношение к содержанию тех или иных федеральных законов.

После законов ступенькой ниже стоят указы Президента РФ, многие из которых имеют отношение к свободе слова и к деятельности средств массовой информации.

Такой нишей является, в частности, сфера отношений в электронных СМИ. У нас в стране до сих пор нет действующего закона о телевидении и радиовещании, хотя, конечно, специфика правоотношений в этой сфере существует. Следовательно, при отсутствии закона Президент РФ принимает соответствующие указы, по которым, например, создаются органы, выдающие лицензии на вещание, утверждается определённый порядок функционирования телекомпаний и радиокомпаний. Такая картина будет сохраняться до тех пор, пока парламент не примет соответствующего закона.

В то же время по нашей Конституции у Президента достаточно широкие полномочия, в том числе право налагать вето на законы, которые принимает парламент. Тот же закон о телевидении и радиовещании многократно рассматривался парламентом, но когда он был принят, Президент наложил на него вето. Преодолеть вето можно только путём нового голосования, причём большинством голосов, не менее двух третей от числа депутатов (хотя для принятия закона достаточно простого большинства). Предположим, что Президент заинтересован в наложении вето на не устраивающий его закон. При этом получается замкнутый круг: закона о телерадиовещании нет, потому что Президент налагает вето, а Президент в свою очередь принимает указы, касающиеся телевидения и радиовещания, потому что нет закона.

С постановлениями Правительства РФ дело обстоит проще, потому что они не имеют такой силы, как указы Президента. Постановления Правительства должны приниматься на основе принципов и положений Конституции, законов и указов Президента, т.е. они должны регламентировать порядок их исполнения, детализировать то, что в них записано.

Наконец, следующая ступень в иерархии норм российского законодательства – приказы и постановления органов исполнительной власти (например, приказы Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций – МПТР). Они также входят в законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации.

?

Законодательство субъектов РФ

Важный элемент законодательства, который не укладывается в эту строгую иерархию, – огромный пласт законов и других нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. По Конституции РФ 1993 года вся страна делится на 89 субъектов. Это означает, что в федерации 89 участников, в их число входят все области, края, республики (бывшие автономные республики), автономные округа, автономная область, а также города Москва и Санкт-Петербург. Как субъекты федерации эти образования имеют право издавать правовые акты, регулирующие различные сферы, находящиеся в их юрисдикции. Как же получилось, что средства массовой информации оказались в сфере интересов местных законодательных собраний?

В ныне действующей Конституции РФ имеются определённые упущения. Одно из них затрагивает распределение полномочий между федеральным и региональными правительствами в отношении СМИ.

В статьях 71, 72 и 73 Конституции РФ перечислены вопросы, которые находятся в ведении федеральных властей, региональных властей, а также в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Ни в одной из этих трёх статей средства массовой информации не упоминаются. Это дает региональным и федеральным законодательным учреждениям определённую свободу манёвра при толковании возможностей регулирования.

Тем не менее, некоторые положения указанных статей, в которых распределяются полномочия различных уровней государственной власти, вплотную касаются проблем СМИ. Например, статья 71 исключительно к федеральному ведению относит защиту фундаментальных прав и свобод человека (включая право на поиск, получение, производство и распространение информации), а также так называемую «федеральную информацию» (не совсем, впрочем, ясно, что в таком случае может быть названо «нефедеральной информацией») и «федеральную связь». В свою очередь в статье 72 сказано, что вопросы воспитания и культуры находятся в совместном ведении федеральных и региональных властей. Так к чему же конкретно относятся средства массовой информации?

Здесь можно привести прецедент – хотя и весьма ограниченного применения в условиях российской правовой системы. Конституционный Суд России рассматривал дело на основании двух заявлений по поводу конституционности Федерального закона «О рекламе», принятого в 1995 году. В одном заявлении утверждалось, что регулирование рекламы является частью регулирования культуры и, следовательно, должно находиться в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. В другом – говорилось о том, что, поскольку реклама (как и средства массовой информации в этом случае) не упоминается в Конституции РФ, она должна входить исключительно в компетенцию региональных властей. В решении Суда указывалось, что в тех случаях, когда законы о рекламе регулируют вопросы бизнеса, конкуренции и права на доступ к коммерческой информации, эти вопросы находятся исключительно в ведении федерального законодательства. В отношении остальных вопросов, затрагивающих эту сферу, субъекты федерации вправе принимать свои собственные нормативные акты.

Можно было бы предположить, что это решение Конституционного Суда относится также и к СМИ. Однако нельзя быть полностью уверенным, что это действительно так. Если же такое предположение верное, то некоторые вопросы, перечисленные в Конституции РФ как находящиеся исключительно в ведении федерации, касаются и сферы средств массовой информации. Приведём их перечень:

• границы права граждан на получение информации;

• правовой статус организаций (например, организаций федеральных СМИ);

• федеральное налогообложение;

• уголовная ответственность за нарушения в сфере массовой информации.

Тогда в Совместном ведении будут находиться такие вопросы, как:

• защита права граждан на получение информации;

• местное налогообложение;

• регистрация и лицензирование;

• административный контроль за средствами массовой информации и за их отношениями с государственными властями субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Совместное ведение означает, что региональные органы власти могут принимать законодательные и иные акты, регламентирующие указанные сферы. Однако такие акты не должны противоречить федеральному законодательству. До недавнего времени в большинстве случаев местные власти игнорировали такие законы с молчаливого одобрения федерального правительства. Изменения наступили, когда Президент России Владимир Путин сформулировал курс «диктатуры закона» на приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Почему же местные власти стараются получить как можно больше власти в этой сфере? Одно из объяснений кроется в стремлении регионов, особенно республик, таких, как, например, Башкирия, добиться большей независимости от Москвы. Другая причина связана с главной движущей силой законодательства о СМИ в России, да и вообще в бывшем Советском Союзе. Как было справедливо отмечено в книге американского профессора Монро Прайса[3], регулирование СМИ – в особенности вещательных – «в новых демократиях» обусловливается наблюдающимися внутри общества попытками сохранить или закрепить так называемую «картель преданности». Причём речь здесь идёт не просто о бизнес-картеле, а о картеле, включающем преобладающую смесь политических взглядов и культурных отношений. Такое законодательство служит укреплению национальной идентичности России в противоположность, скажем, Украине или Белоруссии или, наоборот, укреплению национальных идей Украины в противовес России. Хотя М. Прайс говорит о законодательстве СМИ новых независимых государств, те же самые модель и мотивация могут быть применены к регулированию в «нациях без государства» – республик в составе Российской Федерации.

Дарованные региональным правительствам свободы ведут отсчёт с известной фразы Б.Н. Ельцина, сказанной им в период пика его противостояния с Президентом СССР М.С. Горбачевым в 1991 году: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить!» Они были закреплены в 1993 году в конституционном праве создавать местное законодательство.

Региональное законодательство о СМИ также сыграло важную роль в укреплении этих мини-национальных идентичностей, в усилении «мини-картелей», которые служат столпами существующих властных структур, чаще всего неподконтрольных федеральным властям.

В то же время законодательство о средствах массовой информации в российских регионах касается отнюдь не культурного своеобразия кабардинцев или адыгов или, например, того, каким именно образом СМИ должны следовать местным традициям или религиям. Оно разрабатывается и принимается, скорее, с целью показать журналистам, кто настоящий хозяин на этой земле. Поэтому неудивительно, что из девяти принятых «нациями без государства» региональных конституций, в которых обычно вслед за федеральной Конституцией повторяются те же прекрасные слова о свободе слова и выражения, только три содержат указание на запрет цензуры[4].

По меньшей мере, шесть субъектов федерации приняли собственные нормативные акты о СМИ. В большинстве своём эти документы механически повторяют российский Закон о СМИ 1991 года, что ставит под сомнение правовую целесообразность подобного законотворчества. Интересен тот факт, что в местных законах воспроизводятся многие из общепризнанных ошибок и внутренних противоречий федерального закона. Например, как и российский закон, они смешивают в одной статье уголовную ответственность гражданина, который злоупотребляет законом с применением СМИ, и административную ответственность редакций. В них также остаются открытыми пробелы, обнаруженные в российском законе за последние десять лет.

В региональных законах о СМИ появился ряд новых ограничений. Так, в республиках Башкирия и Адыгея запрещено учреждение и/или распространение на территории этих субъектов федерации любых средств массовой информации, основанных организациями, зарегистрированными за пределами данного региона, без предварительного разрешения со стороны местных властей. Башкирский кодекс «О средствах массовой информации» требует специальной аккредитации от журналистов из других регионов, если они хотят получить такой же статус, как их местные коллеги. В некоторых законодательных актах говорится об обязательных разрешениях, которые должны получить корреспондентские бюро «внешних» СМИ. Закон Кабардино-Балкарии «О средствах массовой информации и издательской деятельности» запрещает использование СМИ «для посягательства на единство и целостность региона».

Кроме общих законодательных актов местное законодательство о СМИ состоит из актов, регламентирующих следующие области:

• дополнительные субсидии местным СМИ: освобождение от уплаты местных налогов и т.п.;

• регулирование доступа к информации и аккредитация журналистов;

• регулирование вопросов непристойности, порнографии, эротических изданий и программ.

Заметим, что интенсивную законотворческую деятельность посткоммунистической эры можно также объяснить состязанием между исполнительной и законодательной ветвями власти за влияние на прессу. Президент и парламент России балансировали на грани войны с начала 1992 года. Дарованием различных привилегий журналистам обе воинствующие стороны пытались доказать свой статус гаранта свободы печати и слова в России, защитника печати от трудностей переходного периода экономики. Это были явные попытки переманить прессу на свою сторону в политической дуэли. Похожая тенденция наблюдается и в провинции, где региональные губернаторы, как правило, не в ладах с местными законодательными собраниями.

Местное законодательство в ряде случаев противоречит законодательству федеральному, создавая тем самым дополнительные трудности в установлении принципа верховенства права в России. Возникает естественный вопрос: как разрешить это противоречие практически?

С правовой точки зрения для этого есть две возможности. Первая – если федеральная власть в лице прокуратуры или Министерства юстиции подаст региональным законодателям жалобу на имеющиеся противоречия и потребует от них внести изменения в определенные части регионального законодательства. Федеральные власти пробовали действовать подобным образом в отношении избирательного законодательства, но в целом не смогли добиться положительного результата: местные законодатели попросту проигнорировали их жалобы. Федеральные власти не могут на деле заставить местных законодателей внести изменения в местные законы.

Вторая возможность – действовать через судебную систему. Если, к примеру, местное законодательство нарушает чьи-то права, это лицо может обратиться в суд с ходатайством восстановить их, по меньшей мере, в той степени, в которой это предусмотрено федеральным законодательством. Хотя местные суды, будучи зависимыми от местных властей, скорее всего, отклонят такое ходатайство, само по себе это будет служить основанием для последующего обжалования в федеральные суды вплоть до Верховного или Конституционного Суда. Нам остается только ждать, когда российские граждане или средства массовой информации найдут достаточно сил, времени и ресурсов, чтобы пойти по этому долгому пути, который по существу будет удовлетворять только требования истца, поскольку прецедент не станет обязательным указанием для других судов.

Этой группе законов очень сложно найти место. Они не вписываются в существующую иерархию источников права и принимаются в основном не для разъяснения различных положений Конституции РФ либо федеральных законов, их исполнение обязательно только в соответствующих субъектах федерации.

?