2.3. Изменения в государственном механизме

Император в данный период стремился лично вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Конечно, такое стремление было ограничено реальными человеческими возможностями: царь был не в состоянии обойтись без государственных органов, которые проводили бы его желания, его политику в жизнь. Русский посол в Лондоне граф С. Р. Воронцов в частном письме писал: "Страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов".

Разговоры о конституции велись при Александре I. Были составлены даже два проекта — М. М. Сперанского, а позже — Н. Н. Новосильцева. Несмотря на то что они были составлены с расчетом ни в коей мере не колебать устои самодержавия, дальше авторских упражнений дело не пошло.

Обходясь без конституции, российские императоры не могли в то же время обойтись без совершенствования государственного аппарата, без приспособления его к нуждам нового времени. По мнению современных исследователей, необходимость реформ обусловливалась двумя основными обстоятельствами. Во-первых, развитие буржуазных отношений в России и буржуазной революции на Западе требовало приспособить государственный аппарат так, чтобы он мог отстоять феодальные порядки.

Развитие государственного механизма в целом характеризуется в предреформенный период консерватизмом. Изменения, в нем происшедшие, невелики и относятся преимущественно к самому началу века, когда молодой Александр I с кружком аристократов-единомышленников решил провести либеральные.реформы. Эти реформы, однако, остановились на учреждении министерств и Государственного совета.

С 1807 г. на арену политической жизни страны выдвигается М.М.Сперанский (1772—1839). Выходец из семьи бедного сельского священника Владимирской губернии, Сперанский, благодаря своему выдающемуся уму, энергии и необычайной работоспособности, быстро сделал блестящую служебную карьеру. Службу он начал еще при Павле I. В 1803 г. Сперанский уже директор одного из департаментов Министерства внутренних дел, а в 1808 г. назначается членом Комиссии для составления законов и товарищем министра юстиции. Все современники Сперанского и впоследствии историки отмечали, что никто не мог с таким блеском и строгой логикой составить доклад, проект, оформить текст закона. Все важные законы начиная с 1802 г. составлялись или редактировались Сперанским. В годы "заигрывания с либерализмом" Александра I Сперанский оказался наиболее подходящей кандидатурой для разработки преобразований, которые в новых условиях, не меняя основ феодально-абсолютистского строя, могли бы придать российскому самодержавию внешние формы конституционной

монархии.

В конце 1808 г. Александр поручил Сперанскому разработку плана государственного преобразования России. Сперанский принялся за работу с присущей ему обстоятельностью. В октябре 1809 г. проект под названием "Введение к уложению государственных законов" был им представлен царю. В вводной части проекта Сперанский подчеркивает неотложность преобразований.

Сперанский проводит принцип "разделения властей" — законодательной, исполнительной и судебной, при независимости судебной власти и ответственности исполнительной перед законодательной. Им была разработана стройная система центральных и местных учреждений на принципе разделения властей четырех степеней. Первой степенью в системе законодательных органов власти являлась Государственная дума, в губерниях— губернские думы, в уездах — окружные думы, в волостях — волостные думы. Высшими исполнительными органами власти являлись министерства, на местах — губернские, окружные и волостные управления. Высшим судебным органом империи объявлялся Сенат, которому подчинялись губернские и окружные суды, каждый из которых состоял из гражданского и уголовного отделений. Устанавливалась выборность в законодательные органы власти. Выборы были четырехстепенными, при наличии определенного имущественного ценза для избирателей, что давало доступ к управлению страной лишь помещикам-землевладельцам и верхам буржуазии.

Система органов власти в проекте Сперанского нисколько не нарушала прерогатив императора как самодержавного монарха, который мог не только прервать сессии Государственной думы, но и распустить ее, назначив новые выборы. Государственная дума рассматривалась лишь как представительный орган при императоре. Состав Сената, как и министры, назначался тоже императором. При императоре создавался Государственный совет, подготавливавший и обсуждавший законы, которые после одобрения их императором направлялись для обсуждения в Государственную думу. Однако при этом ни один закон не мог вступить в силу без утверждения его императором.

Александр I признал проект Сперанского "удовлетворительным и полезным", однако он встретил упорное противодействие сенаторов, министров и других высших сановников, считавших его слишком радикальным и "опасным". Александр I пошел навстречу правящим кругам дворянства, и проект Сперанского не был реализован.

Идея Государственной думы была решительно отвергнута, ибо в ней увидели попытку ограничения самодержавия, но предложенный Сперанским Государственный совет в 1810 г. был создан (схема 6). Поначалу он насчитывал

35 человек, к концу XIX в. эта цифра почти удволилась. В состав Совета император назначал наиболее опытных гражданских и военных государственных деятелей, а также членов императорской фамилии, относившихся к первым трем классам Табели о рангах. Обычно звание члена Государственного совета давалось пожизненно. Ежегодно члены Совета распределялись к "присутствию" в одном из нескольких его департаментов или только в общем собрании Совета. Иногда звание члена Государственного совета давалось как почетная награда, без обязательного присутствия в его заседаниях. Действующие министры, не носящие звания членов Государственного совета, являлись его членами по должности и участвовали в работе Совета на правах его членов. До 1865 года председатель Совета одновременно занимал пост председателя Комитета министров. Первым председателем был граф Н.

Через Государственный совет должны были проходить все законопроекты. Он и сам должен был разрабатывать важнейшие из них. Вместе с тем в "Образовании Государственного совета" подчеркивалось, что ни один проект не может стать законом без утверждения его императором. На Государственный совет возлагались также обязанности по финансовому управлению.

Еще раньше были реформированы органы отраслевого управления. Старые петровские коллегии, ликвидированные Екатериной II и восстановленные Павлом I, уже не отвечали усложнившимся задачам абсолютистской монархии в управлении страной. Манифестом 8 сентября 1802 г. учреждалось 8 министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции и народного просвещения. Коллегии были заменены новой формой исполнительной власти, где дела по каждому ведомству решались единолично министром, ответственным только перед императором. Учреждение министерств знаменовало собой дальнейшую бюрократизацию управления и усовершенствования центрального аппарата. Каждый министр имел заместителя (товарища министра) и канцелярию. Министерства подразделялись на департаменты, возглавляемые директорами, департаменты—на отделения во главе с начальниками отделений, а отделения — на столы во главе со столоначальниками.

Первоначально структура и функции министерств еще не были четко определены. Они были подробно разработаны М.М.Сперанским в подготовленном им "Общем учреждении министерств", утвержденном 25 июня 1811 г. Александром I и явившемся завершением министерской реформы (схема 5). К этому времени число министерств увеличилось до 12, упразднили Министерство коммерции и к ранее учрежденным министерствам были добавлены Министерство полиции и приравненные к министерствам Государственное казначейство, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Главное управление ревизии государственных счетов и Главное управление путей сообщения.

Одновременно с министерствами был создан Комитет министров. Правда, положение о нем было издано десять лет спустя, в 1812 г. Это был совещательный орган при царе, имевший прежде всего межведомственные и надведомственные функции, т. е. он решал вопросы, касающиеся сразу нескольких министерств или превышающие компетенцию министра. Кроме того, у него был еще

Современный Гуманитарный Университет

собственный круг полномочий, в частности, Комитет наблюдал за губернаторами и губернскими правлениями. В состав Комитета министров входили председатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь.

Учреждением Государственного совета и преобразованием в 1811 г. министерств завершилась реорганизация органов центрального управления, которые с небольшими изменениями просуществовали до 1917 г. Преобразовательная деятельность Сперанского вызвала недовольство в высших дворянских кругах. Особенное осуждение вызвало издание по инициативе Сперанского указов 3 апреля и 6 августа 1809 г.—о "придворных званиях" и об "экзаменах на чин". Указ от 6 августа в целях повышения профессионального уровня и грамотности чиновников требовал, чтобы все чины начиная с 8-го класса (коллежского асессора) давались только при предъявлении диплома об университетском образовании или сдачи экзаменов в объеме университетского курса. Согласно указу от 3 апреля все придворные обязаны были избрать определенный род службы, в противном случае их придворные звания считались лишь почетными отличиями, не дающими никаких служебных прав. Вызвало недовольство и введение по совету Сперанского ряда налогов с целью поправить расстроенные финансы и ликвидировать дефицит в государственном бюджете. Вокруг Сперанского плелись интриги; его обвиняли чуть ли не в шпионаже в пользу Франции. Уверяли, что "этот изверг хотел возжечь бунт по всей России, дать вольность крестьянам и оружие для истребления дворян". Разумеется, все это было чистейшим вздором.

Сам Александр I был убежден в невиновности Сперанского, но решил принести его в жертву, чтобы погасить растущее недовольство. "Реформатор без реформ" был отправлен в ссылку. (Сперанский считал, что "первой и единственной" причиной опалы явился слишком смелый план его преобразований). В 1816 г. он был "прощен" и назначен сначала пензенским губернатором, а в 1819 г.—генерал-губернатором Сибири, где провел административную реформу. В 1821 г. он был возвращен в Петербург, назначен членом Государственного совета и управляющим Комиссией составления законов; ему были пожалованы земельные владения в Пензенской губернии. Преобразовательная деятельность Сперанского и сам факт его опалы вызвали симпатии к нему декабристов, которые рассчитывали ввести его в состав Временного революционного правительства.

Учреждением, в котором наиболее ярко отразился абсолютистский порядок устройства высших органов управления, явилась Собственная его императорского величества канцелярия (схема 8). При Николае I она фактически стояла над всем аппаратом управления. Судьбы государства вершила небольшая кучка людей, находившихся в непосредственном подчинении царя. При Николае I в этой канцелярии было создано 6 отделений, права которых почти не отличались от прав министерств.

Особо известно пресловутое III отделение, ведшее борьбу с революционными и вообще с прогрессивными настроениями в обществе. Ему был придан корпус жандармов, шефом которого считался главный начальник III отделения. Вся страна была разбита на жандармские округа.

Тайная полиция существовала и до Николая. При восшествии на престол Александр I упразднил тайную экспедицию, существовавшую с XVIII в. Однако уже в 1805 г., уезжая на войну с Наполеоном, он создал Временный комитет высшей полиции для наблюдения за общественным мнением. После Тильзитского мира этот комитет был преобразован в Комитет общественной безопасности, которому вменялась в обязанность и перлюстрация частных писем. В конце царствования Александра I создаются органы политической слежки и в армии.

Другого рода известность получило II отделение императорской канцелярии.

Современный Гуманитарный Университет

Оно провело колоссальную работу по систематизации законодательства России.

Местное управление не претерпело в данный период существенных изменений (схема 9). Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернаторами. Во главе уездов стояли капитан- исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом, который был не судебным, а полицейским органом. Уезды делились на станы. Для управления казенными крестьянами были созданы волости. Во главе волостей стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.

Не подверглась существенным изменениям и судебная система. Только при Павле I была несколько упрощена структура сословных судов, созданная екатерининским "Учреждением для управления губерний". Отпало верхнее звено трех сословных судов: верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Нижнее звено сословных судов —¦ уездный суд, городовой магистрат, нижняя расправа — замкнулось непосредственно на губернские судебные палаты.

Тем не менее судебная система оставалась сложной и громоздкой, зараженной волокитой и взяточничеством.

Низкий образовательный уровень чиновничества характеризовал не только судебные органы, но и весь государственный аппарат. В 1809 г. по инициативе М.М.Сперанского было выдвинуто требование наличия определенного образования для продвижения по службе. При Александре I была развернута сеть учебных заведений, в том числе и университетов. Однако больших результатов это мероприятие не дало.

В системе государственного механизма не произошло принципиальных изменений, продолжалось его разбухание, количественный рост чиновничества, бюрократии. Это разбухание, а также активная внешняя политика требовали громадных денег. Государство искало их старым испытанным способом — повышением налогов. В 1810—1812 гг. они были увеличены в два с лишним раза.

Не претерпела принципиальных изменений и организация вооруженных сил. Правда, многочисленные войны первой половины XIX в. заставили увеличить состав армии. В то же время был несколько сокращен срок службы в войсках. Наиболее заметным событием в истории вооруженных сил этого периода было создание военных поселений. Громадные расходы на армию побудили к попытке поставить армию на самообеспечение. В 1808—1809 гг. по инициативе А.А.Аракчеева в нескольких губерниях государственные крестьяне стали переводиться на режим военных поселенцев. С особым размахом эта работа развернулась с 1815 г. Треть армии стала жить в военных поселениях.

Были построены специальные поселки с хорошими каменными домами и хозяйственными помещениями. Солдаты жили с семьями, занимаясь привычным крестьянским трудом. Но сверх того они должны были нести военную службу, т.е. заниматься строевой и всякой иной боевой подготовкой.

Идея военных поселений себя не оправдала. Сэкономить на содержании армии не удалось, когда же попытались такую экономию провести за счет уменьшения ассигнований на военных поселенцев, это привело к волнениям. Восстания военных поселенцев вызывались и злоупотреблениями начальников, I притеснениями со стороны командиров. Военные поселения не оправдали себя I не только экономически, но и политически: надежда создать из военных ! поселенцев особую касту — опору самодержавия не сбылась.

Военные поселения в конце концов трансформировались как бы в і подсобные хозяйства. Работая в них, солдаты, освобожденные от строя,] обеспечивали производимой продукцией определенные воинские части. В конце J данного периода, в свете надвигающихся реформ, эти поселения были вообще | упразднены.

Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период

Современный Гуманитарный Университет

оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существованию и господству. Вместе с тем на государственном механизме не могли не отразиться те серьезные изменения, которые происходили в базисе, — неуклонное развитие капиталистического уклада. Сопротивляясь действию новых сил, самодержавие не могло не идти на некоторые, хотя и не очень значительные, уступки. Так, в 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1819 г.— Государственный коммерческий банк, в 1828 — 1829 гг.— Мануфактурный и Коммерческий советы при Министерстве финансов.

Некоторые отечественные авторы полагают, что уже в данный период феодальное государство в России сделало известный шаг по пути превращения в буржуазную монархию. С этим можно согласиться с той лишь оговоркой, что этот шаг был очень скромным, природы существовавшего в России государства не изменившим.