1.3. Государственный строй
Абсолютизм XVIII столетия прежде всего нашел свое выражение в новом, императорском титуле, который в 1721 г. после успешного окончания Северной войны Сенат торжественно "поднес" Петру I. Неограниченность императорской власти была закреплена в ряде законодательных актов. Так, толкование к ст. 20 Воинского устава гласит: "Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианнейший государь по своей воле и благомнению управлять". Духовный регламент выражается еще более определенно: "Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает".
Неограниченность императорской власти простиралась даже на время после его смерти. Изданный в 1722 г. Устав о наследии престола ввел завещательный принцип престолонаследия и установил право царствующего императора определять будущего наследника престола. Устав действовал до 1797 г., когда Павел I отменил его, установив, что престол должен отныне наследоваться по праву первородства по мужской линии.
Женщины могли получить право на российский престол только при пресечении мужского потомства императорского дома.
Абсолютная власть императора с наибольшим рвением защищала интересы того слоя, на который опиралась и поддержкой которого пользовалась, - дворянства.
Дворянский характер монархии порождал, однако, опасность превращения императорской власти в послушное орудие в руках различных дворянских группировок. Эта опасность не раз возникала в XVIII столетии. Начало было положено в 1730 г., когда так называемые "верховники" попытались подчинить своему влиянию Анну Иоанновну. Речь, по сути, шла о том, чтобы заменить единоличную власть властью олигархической. Затем последовала эпоха дворцовых переворотов,Современный Гуманитарный Университет
14
некоторые из них были удачными. Но в целом российское дворянство равнодушно взирало на свержение одного монарха и возведение гвардией на престол другого, будучи уверенным в том, что кто бы ни находился на троне, его, дворянства, интересы будут надежно защищены. Это означало, что на протяжении всего столетия дворянство неизменно видело в абсолютистско-монархической власти наилучшую (из всех возможных) гарантию своему господствующему положению в обществе, а абсолютизм не давал ему серьезных поводов сомневаться в существующей форме правления, ее надежности.
Утверждение абсолютизма в России было связано с радикальными преобразованиями всей политической системы. Идеал рационального и справедливого государства, который вдохновлял Петра I, привел, однако, на практике к созданию полицейского государства по образцу западноевропейских абсолютистских монархий. При отсутствии каких-либо институтов социального контроля государство не было связано ничем в ходе осуществления рационализации и модернизации, которые с неизбежностью приобретали принудительный, навязанный характер реформ сверху.
Сенат. К концу XVII в. Боярская дума окончательно потеряла свое значение и перестала созываться. Но потребность в органах, которые проводили бы в жизнь замыслы царя и с которыми при необходимости можно было бы "совет держать", осталась, что и обусловило создание в 1699 г. Ближней канцелярии и в 1711 г. пришедшего ей на смену Сената. Компетенция Сената, порядок работы, оформление его в качестве высшего государственного органа, состоящего непосредственно при императоре, определил указ 1722 г.
"О должности Сената".Сенат стал органом, который по поручению царя мог решать все вопросы внутренней политики. На него было возложено руководство финансами, мануфактурами, комплектованием армии, строительством, правосудием и т.д. С созданием в 1718 г. коллегий их президенты вошли в состав Сената. Во время отсутствия царя Сенат мог (от его имени) издавать законы, в том числе и такие, которые отменяли нормативные акты самого Петра I. Важной функцией Сената был надзор за деятельностью всех государственных учреждений и должностных лиц. Эти функции выполняли фискалы во главе с обер-фискалом. Сведения о нарушениях и злоупотреблениях, добытые фискалами, рассматривались в Расправной палате, которая затем докладывала результаты Сенату. Из других должностей, состоящих при Сенате, назовем генерал-рекетмейстера, принимавшего жалобы на неправильные действия коллегий, герольдмейстера, осуществлявшего контроль за прохождением дворянами военной службы. Особое место среди должностных лиц при Сенате занимали генерал-гьрокурор и его помощник - обер-прокурор, должности, учрежденные петровским указом в 1722 г. Генерал-прокурор являлся руководителем Сената и высшим должностным лицом среди других лиц, состоящих при Сенате. В качестве исполнительного органа при Сенате действовала его канцелярия.
После Петра I значение Сената начинает падать. Создаются новые высшие государственные органы, которые теснят его. В 1726 г. (при Екатерине I) был создан Верховный тайный совет (через четыре года ликвидированный Анной Иоанновной за попытку ограничить власть императрицы). В 1731 г. учреждается Кабинет министров, получивший самые широкие полномочия и поставивший под свой контроль Сенат, Синод и коллегии. После дворцового переворота Елизаветы (1741 г.) Кабинет был ликвидирован и Сенат вновь возглавил управление государством. После вступления России в Семилетнюю войну (1756 г.) была учреждена Конференция при высочайшем дворе, сосредоточившая в своих руках руководство сначала вопросами международной и военной политики, а затем и внутренним управлением государства.
При Петре III высшим органом империи был Императорский совет. Что касается Сената, то в правление Екатерины II он окончательно превратился в высшую судебную инстанцию страны.Современный Гуманитарный Университет
Состав лиц, входивших в эти высшие учреждения, определялся прежде всего близостью к трону и зависел от воли и расположения монарха. Данный тип учреждений, обладавших главным образом совещательными функциями, способствовал отбору людей, ориентировавшихся главным образом на карьеру, а не на интересы государства. Это способствовало процветанию режима фаворитизма, использованию огромных ресурсов государства в интересах личного обогащения. Поскольку в результате утверждения абсолютизма и ликвидации ранее существовавших форм социального контроля монарх оказался единственным источником власти, принятие политических решений в значительной мере перешло в сферу личных отношений и предпочтений. В этих условиях влияние социальных групп на управление могло осуществляться лишь через узкий круг приближенных лиц, которые в результате приобретают ключевую роль в принятии решений. Это позволяет понять функциональную роль фаворитизма как своеобразного политического института, а не видеть в нем лишь прихоть того или иного монарха.
Коллегии (центральные учреждения, ведавшие отдельными отраслями государственного управления). Коллежская (коллегиальная) реформа, в результате которой в России возни'кТТи новые учреждения, имевшие" четкие, систематизированные функции и общегосударственную компетенцию, была проведена в 1718-1720 гг. Прежде всего были созданы коллегии, обеспечивавшие основные направления внутренней и внешней политики. К их числу относились коллегия Иностранных дел, Юстчіции^казенньїх сборов (Камор-коллегия), учета фсуда|эстЕ^ (Штатс-
контор-коллегия), Военная, Адмиралтеиская (ведавшаялелами Флота), Ком мери-__ коллегия (ведавшаят^говлеціи две коллегии, управлявшие промышленностью^ (Вёрг^ЛТТМануфагТу^ При проведении реформы преимущественное
бнитниє ибращаЛ(5сьГна структурную перестройку государственного аппарата и .централизацию управления, формирование регулярной армии, упорядочение финансов и подчинение Церкви государству.
Реформа стала важнейшей частью внутренней политики Петра I, направленной на ослабление и роспуск Боярской думы, разрушение прежней, приказной администрации и замену ее новой, позволявшей царю-реформатору полностью контролировать государственный аппарат и гарантировавшей ему поддержку регулярных вооруженных сил в случае открытого выступления консервативных элементов.Новый порядок организации центральных правительственных органов предусматривал коллективное принятие решений большинством голосов в рамках каждого ведомства, что исключало (по крайней мере на первых порах) режим личной власти его руководителя. Важным преимуществом коллегий перед системой приказов было лучшее распределение функций. Наконец, в коллегиях существовала четкая иерархия.
Рационализации административной системы был посвящен__дяд законодательных актов, регулировавших деятельность центральных учреждений. Наиболее общим из них был Генеральный регламент (1720 г.), представлявший собой устав деятел^остРГвбех государственных коллегий ^санцелярий и контор. В нем оТГрёделялись^состав их членов, юэмпетенция, функции, порядок деятельности, разделен ие~~ооязаТТЙГосте^ структурами организация •делопроизводства. В дальнейшем каждая 1lt;ояпёгШ"лолучила свои регламент, кЪнтфе'1 изировавшш применительно к сфере ее компетенции общие нормы, йзложенные в Генеральном регламенте. В результате коллегиальной реформы сложился централизованный и более четкий механизм управления государством.
Вoj^agejlt;omieгий стояли назначаемые императором президенты. Коллегии бьіли'под^їненьГСенату. каодая состояла й?7ірисутщщя^общ^^ и канце/тярии. В 1722ТГдля_надзора за их даятельностью в каждую коллегию "был "назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената. ~ — —
Современный Гуманитарный Университет 16
Во второй половине XVIII в. большинство коллегий утратило свое значение. Их функции перешли главным образом к вновь созданным органам местного управления - j^6apHjQKkiM„правлениямі_і^^бернатрщ^__Прежнее значение сохранили только коллегии иностранных7;ел, военная и адмиралтейская.
Государствен* Церковь. Упразднив патриаршество, Петр I создал Духовную коллегию, получившую вскоре название Синода. Это был государственный орган управления Церковью. Создан в 1721 г. из Духовной коллегии, до 1726 г. был приравнен к Сенату и именовался также Правительствующим. Для надзора за деятельностью Синода Петр назначил обер-прокурора. При преемниках Петра Великого его статус, как и экономическое положение Церкви, неоднократно менялся, но тенденция, которую определил Петр, продолжала действовать, пока не была полностью реализована в царствование Екатерины II. При ней Церковь была окончательно поставлена под контроль государства, превратившись, по сути, в государственный орган. Ее имущество было отобрано в пользу казны. Все церковные иерархи стали получать государственное жалованье - как обычные чиновники. Жалованье им платилось из доходов от имуществ, ранее принадлежавших Церкви. Для заведования церковными землями и жившими на них крестьянами, как уже упоминалось, была образована Коллегия экономии. Часть бывших церковных земель Екатерина II и Павел I роздали своим приближенным. В конце XVIII в. вместе с губернской реформой был пересмотрен состав епархий, при этом территория каждой епархии совпадала с губернской. Поскольку вся церковная организация была включена в государственную систему Российской империи, царь стал считаться главой Русской Православной Церкви.
Административно-территориальное устройство империи. Органы местного управления. Прежние органы местного управления - воеводы и старосты - были не в состоянии обеспечить исправное поступление налогов в государственную казну, проводить рекрутские наборы и выполнять другие возросшие обязанности. Реорганизация органов местного управления была предпринята параллельно с введением новой системы административно- территориального деления. В 1708 г. страна была разбита на 8 губерний, огромных по размерам и неодинаковых по количеству проживавшего в них населения. Во главе губерний были поставлены губернаторы. Губернии делились на уезды во главе с комендантами. С 1713 г. при губернаторах были образованы советы, состоявшие из нескольких ландратов (советников), которых избирало местное дворянство. В 1719 г. губернии стали делиться на провинции.
В 1775 г. Екатерина II издала Учреждение для управления губерний. Страна была разбита на 50 губерний, каждая из которых имела население от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии вновь делились на уезды - по 20-30 тыс. ревизских душ. Во главе губерний были поставлены главнокомандующие, или генерал-губернаторы. Вскоре, однако, генерал-губернатор стал возглавлять несколько губерний, руководители которых стали отныне называться просто губернаторами. При губернаторе состояло губернское правление и вице- губернатор. Город был выделен в самостоятельную административную единицу во главе с городничим, под началом которого находились ратуша и сиротский суд. Руководство уездом возлагалось на капитан-исправника, при котором действовал нижний земский суд - судебный и административно-полицейский орган. Наконец, Учреждение о губерниях создало новую систему судебных органов, при организации которых была сделана попытка отделить суд от администрации.
Вооруженные силы. Одной из крупнейших реформ Петра I была реформа военная. Стрелецкие полки к этому времени показали свою непригодность для выполнения поставленных перед ними задач. К тому же стрельцы, как известно, участвовали во враждебных Петру заговорах.
В 1705 г. Петр вводит рекрутскую повинность - систему комплектования
регулярной армии в России в XVIII - XIX вв. Рекрутской повинности подлежали все податные сословия, для которых она была общинной и пожизненной. В 1793 г. срок службы был сокращен до 25 лет, в 1834 г. - до 20. Возраст рекрутов колебался от 15 до "всякого возрасту". Эта система позволила ему создать мощную армию, обладавшую необходимыми для проведения наступательной политики качествами. Гвардейские полки остались школой подготовки офицерских кадров. Прохождение военной службы регламентировал Воинский устав 1716 г. Военная реформа привела также к созданию русского военно-морского флота, жизнь которого определялась Морским уставом, изданным в 1720 г. Введение единообразного артиллерийского калибра, стрелкового оружия, создание службы материального обеспечения армии превратили ее в одну из самых боеспособных в Европе.
Полицейская служба. Реформы Петра I впервые в истории России выделили в ее государственной системе органы охраны общественного порядка. В 1718 г. в Петербурге учреждается должность генерал-полицмейстера, которому были подчинены старосты, стоявшие во главе улиц, и десятские, обеспечивавшие "благочиние" каждых десяти дворов. В Москве была введена должность обер- полицмейстера. В дополнение к этим органам уже после Петра I ( в 1733 г. ) в губернских городах учреждаются должности полицмейстеров и при них создаются полицмейстерские конторы. Дальнейшее развитие полицейского аппарата было связано с изданием в 1782 г. Устава благочиния.
Наряду с обособлением общей полиции произошло обособление полиции политической, которая была выделена в самостоятельный орган феодально- крепостнического государства. При Петре I расследование и рассмотрение преступлений политического характера было сосредоточено в Преображенском приказе, а затем в Тайной канцелярии, которая начала действовать с 1718 г. - она рассматривала наиболее важные дела. После смерти Петра, в 1726 г., Тайная канцелярия была упразднена. Та же участь в 1729 г. постигла и Преображенский приказ. В 1731 г. политические преступления были переданы Тайной розыскной канцелярии, а с 1762 г. они стали рассматриваться в Тайной экспедиции Сената.
Судебная система. Судебная реформа 1719 г. впервые в истории России сделала шаг в направлении отделения суда от администрации, однако эта попытка сколько-нибудь ощутимых результатов не дала. Созданные реформой суды либо сами по себе стали административными органами, либо были поставлены в прямое подчинение местной администрации.
Значительным шагом вперед в развитии судебной системы и тех принципов, на которых она базировалась, было Учреждение для управления губерний 1775 г. Оно провозгласило отделение суда от администрации, вновь, кстати, оставшееся лишь декларацией, и создало судебную систему, построенную по строго сословному принципу. Судами для дворян были нижний земский суд, уездный суд и верхний земский суд; для мещан - управа благочиния, городовой магистрат, губернский магистрат; для государственных крестьян - нижняя и верхняя расправа. Кроме того, в Петербурге и Москве для чиновников и постоянно проживающих здесь дворян создавались нижние надворные суды и верхние надворные суды. В губернских городах создавались также всесословные палаты уголовного и гражданского суда в качестве дальнейших инстанций для дел, рассмотренных в сословных судах. Высшей судебной инстанцией становится Сенат. Были также созданы сословные органы опеки: для дворян - дворянская опека, для мещан - городовой сиротский суд.
В самом конце века (в 1797 г.) эта судебная система реорганизуется: ликвидируются суды второй инстанции - верхние земские суды, губернские магистраты, верхние расправы, а также верхние надворные суды. С ликвидацией нижних расправ дела государственных крестьян стали рассматриваться в судах для дворян. Палаты уголовного суда и палаты
Современный Гуманитарный Университет 18
гражданского суда были слиты в единую палату уголовного и гражданского суда. Изменения, внесенные в российскую систему этой реорганизацией, не носили принципиального характера.