<<
>>

Система принудительного исполнения судебных актов: основы законодательства, проблемы и перспективы



Принятие федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" повлекло за собой необходимость существенного обновления нормативно-правовой базы исполнительного производства.
Необходимым условием эффективного решения данной проблемы является точное определение смысла и содержания положений закона, касающихся структуры законодательства об исполнительном производстве. Или, иначе говоря, определение видов правовых актов, содержанием которых могут (и, что не менее важно, не могут) являться нормы права, устанавливающие порядок и правила принудительного исполнения судебных актов и актов иных уполномоченных законом органов.
Структура законодательства об исполнительном производстве
Для юридически точного ответа на вопрос об особенностях структуры законодательства об исполнительном производстве принципиально важное практическое значение приобретает правильное понимание положений
Федерального закона "Об исполнительном производстве", изложенных в ст.2 данного законодательного акта - "Законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве", из которого следует, что законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве состоит из данного федерального закона, Федерального закона "О судебных приставах" и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов и актов других органов (п.1), а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации (п.2) и международных договоров Российской Федерации (п.3).
Здесь нельзя не обратить внимание на то, что в перечне правовых актов, отнесенных к законодательству об исполнительном производстве, не упоминаются правовые акты министерств и ведомств, в том числе и правовые акты органов и учреждений юстиции, в структуру которых входит служба судебных приставов, осуществляющая исполнительное производство.
Поэтому вполне закономерно возникает вопрос, означает ли это, что законодатель исключает возможность регулирования исполнительного производства посредством принятия соответствующих ведомственных актов?
Адекватный ответ на поставленный выше вопрос не позволяет ограничиться изучением положений одной лишь
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и требует обращения к ряду иных норм действующего законодательства, к теории права, нормотворческой и правоприменительной практике.
При таком подходе для уяснения смысла правовых предписаний, изложенных в
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", прежде всего, необходимо определить, какие цели преследовал законодатель, формулируя положения данной статьи закона, какую правовую проблему он намеревался решить.
В данном случае вряд ли можно усомниться в том, что одной из целей было разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов других органов.
Необходимость разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в данном вопросе была вызвана следующими обстоятельствами.

Известно, что до принятия
федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" основополагающие нормы права, регулирующие принудительное исполнение судебных актов и актов других органов, были закреплены в ГПК РСФСР и относились к отрасли гражданского процессуального права, которая, согласно ст.71 Конституции Российской Федерации 1993 года, находится в ведении Российской Федерации.
На стадии подготовки проектов
федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" не мог остаться без внимания тот факт, что принятие и вступление в силу указанных федеральных законов с неизбежностью повлечет за собой изменение места правовых норм, регулирующих исполнительное производство в системе российского права, поскольку подавляющее большинство таких правовых норм уже нельзя будет относить к отрасли гражданского процессуального права. А также то, что данное обстоятельство, в свою очередь, могло бы привести к тому, что сфера принудительного исполнения судебных актов и актов других органов была бы исключена из компетенции Российской Федерации и отошла к ведению субъектов Российской Федерации, так как ст.71 и 72 Конституции России не относят принудительное исполнение судебных актов и актов других органов ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению России и субъектов Федерации, а в этом случае, согласно положениям ст.73 Конституции, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти в соответствующей сфере деятельности.
Подобное положение дел явно не соответствовало решению проблемы повышения эффективности деятельности по исполнению судебных решений и реформирования исполнительного производства. Чтобы не допустить подобного развития событий, п.1
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" был сформулирован таким образом, что издание законодательных актов по вопросам принудительного исполнения судебных актов и актов других органов стало исключительной прерогативой Российской Федерации, поскольку в данной статье закона идет речь только о федеральных законах и нет упоминаний о соответствующих законодательных актах субъектов Российской Федерации.
Указанные обстоятельства дают основания полагать, что положения п.1
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" направлены на решение проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах исполнительного производства и не имеют целью введение ограничений на принятие ведомственных правовых актов, необходимых для регулирования правовых проблем, возникающих в данной сфере государственной деятельности.
В обоснованности подобного подхода к пониманию положений п.1
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" убеждает тот факт, что, как показала практика, именно так понимаемые цели законодателя были вполне оправданы, а его опасения до сих пор не лишены оснований. Наглядным примером тому является проект закона Республики Башкортостан "О судебных приставах", ставший предметом рассмотрения Законодательной палаты Государственного собрания Республики Башкортостан в октябре 1999 года. Текст проекта и его смысловое содержание в редакции, подготовленной к первому чтению, ярко иллюстрирует самые смелые негативные ожидания, которые можно было испытать на этот счет, и просто повергает в недоумение.
Содержание указанного проекта не только не способствует совершенствованию действующего законодательства, более того, представляет собой ярко выраженный юридический нонсенс, так как подавляющая часть его статей автоматически воспроизводит положения
Федерального закона "О судебных приставах", а те 4-5 статей, в которых содержатся новые нормы, явно противоречат федеральному законодательству России. К счастью, данный проект получил отрицательную оценку Минюста России и большинства правоохранительных органов Республики Башкортостан, так что перспективы его дальнейшего движения не велики.
Тем не менее, сам факт существования проекта подобного рода объективно подтверждает обоснованность обозначенного выше подхода к пониманию смысла и содержания положений п.1
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", целью которых является разграничение полномочий в сфере исполнительного производства между субъектами Российской Федерации и органами власти федерального значения.
В правомерности подобного вывода убеждает также анализ правовой терминологии, используемой в тексте п.1
ст.2 указанного Федерального закона.
Обращение к понятийному аппарату данного законодательного акта, прежде всего, указывает на то, что в п.1
ст.2, применительно к исполнительному производству, речь идет не о нормативно-правовых актах, под которыми обычно понимаются все виды юридических актов (в том числе и акты министерств и ведомств - ведомственные акты), а о "законодательстве".
Отсюда, естественно, должен последовать вопрос о том, какие виды нормативных актов характеризуются понятием "законодательство"?
Ранее в советской теории права и юридической практике преобладала точка зрения, согласно которой понятием "законодательство" охватывалась вся система нормативно-правовых актов:
Конституция; законы; указы Президиума Верховного Совета; постановления Совета Министров; совместные постановления ЦК КПСС, Совета Министров, ВЦСПС; акты местных органов власти и управления; правовые акты министерств и ведомств*.
_______________
* Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. - Смоленск, 1995. - С.57-58.
В настоящее время содержание данного понятия характеризуется несколько иначе. Понятием "законодательство" на данном этапе охватываются только нормативные правовые акты высших органов власти и управления.*
_______________
* Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. - М., 1997 - С.106.
При таком понимании термина "законодательство", используемого в контексте
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", с неизбежностью следует вывод о том, что в правовых предписаниях данной статьи, ведомственные правовые акты объективно не являются предметом внимания законодателя (поскольку не могут быть предметом его запрета или дозволения).
Это позволяет утверждать, что
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" нельзя рассматривать как норму, вводящую запрет на принятие ведомственных правовых актов по вопросам исполнительного производства.
Имея целью определение действительного смысла и содержания положений п.1
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", нельзя не принимать во внимание, что каждая норма права представляет собой только звено в общей цепи законодательства, соединена с другими нормами более или менее тесными логическими узами и только в этом соединении получает свое истинное освещение.*
_______________
* Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. - М., 1997. - С.53-56.
В этой связи, отвечая на поставленный выше вопрос, представляется необходимым обратиться к нормам законодательных актов, которые в соответствии с положениями указанной статьи закона относятся к законодательству Российской Федерации об исполнительном производстве и, прежде всего, к соответствующим положениям
Федерального закона "О судебных приставах".
При этом не сложно найти еще одно подтверждение тому, что вывод о правомерности издания ведомственных актов по вопросам исполнительного производства достаточно обоснован, поскольку в соответствии со
ст.2 Федерального закона "О судебных приставах", определяющей правовую основу деятельности судебных приставов, данным должностным лицам надлежит руководствоваться Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "Об исполнительном производстве" и иными федеральным законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации.
Таким образом, в данной статье закона прямо подчеркивается право Министерства юстиции Российской Федерации принимать нормативные правовые акты по вопросам деятельности судебных приставов, в компетенцию которых, как известно, входит и осуществление исполнительного производства.
Весьма не лишним для уяснения порядка применения
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве" является обращение к практике применения аналогичных по смыслу норм закона в других отраслях законодательства, например, уголовно-процессуального.
В соответствии со
ст.1 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР (Законодательство в уголовном судопроизводстве) порядок производства по уголовным делам на территории РСФСР определяется Основами уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и издаваемыми в соответствии с ними другими законами Союза ССР и Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР.
Как видно из данной нормы права, ведомственные правовые акты здесь также не упоминаются, однако данное обстоятельство не расценивается как запрет на принятие такого рода правовых актов, и к настоящему времени органами, осуществляющими уголовно-процессуальную деятельность, а также другими государственными органами принято более 100 ведомственных актов по вопросам уголовного судопроизводства*.
_______________
* См., например: Вопросы расследования преступлений. Справочное пособие / Под общ. ред. И.Н.Кожевникова; научный ред. А.Я.Качанов. - 2-е изд. - М., 1997 - С.799.
Возвращаясь к положениям п.1
ст.2 Федерального закона "Об исполнительном производстве", не следует оставлять без внимания и тот факт, что отношение к данному положению закона как к норме права, исключающей ведомственные акты из нормативно-правовой базы исполнительного производства, было не только ошибкой в понимании требований закона, но и могло бы повлечь за собой ряд весьма негативных последствий.
Во-первых, пришлось бы признать недействующими все ведомственные акты (в том числе и принятые до вступления в силу
Федерального закона "Об исполнительном производстве"), затрагивающие вопросы исполнительного производства. И, во-вторых, была бы исключена возможность урегулировать многие положения действующего законодательства с такой степенью конкретизации, которая необходима для их практического применения в сфере исполнительного производства.
Обоснованность вывода об отсутствии правовых препятствий для принятия ведомственных правовых актов по вопросам исполнительного производства подтверждает и тот факт, что ни в одном из известных ныне комментариев к
Федеральному закону "Об исполнительном производстве"* не присутствует вывод о запрете на принятие ведомственных актов по вопросам исполнительного производства.
_______________
* См., например: Лесницкая Л.Ф. Комментарий к
Федеральному закону "Об исполнительном производстве". - М., 1998. - С.88; Судебные приставы. Исполнительное производство / Сост. Ю.Н.Власов, А.П.Долина. - М., 1998. - С.168; Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации "Об исполнительном производстве" / Под ред. М.К.Юкова и В.М.Шерстюка. - М., 1998. - С.240; Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" и к Федеральному закону "О судебных приставах". - М., 1999. - С.384.
Более того, специалисты, принимавшие непосредственное участие в подготовке
Федерального закона "Об исполнительном производстве", например, Е.Н.Сидоренко (минюст России), Л.В.Белоусов (Высший Арбитражный Суд Российской Федерации) прямо указывают на необходимость издания подзаконных актов по вопросам исполнительного производства и конкретизируют свою мысль указанием на то, что "должна быть также разработана инструкция о применении Закона", имея в виду Федеральный закон "Об исполнительном производстве"*.
_______________
* См. Сидоренко Е.Н., Белоусов Л.В. Вступительный комментарий и
Федеральные законы "Об исполнительном производстве", "О судебных приставах". - М., 1998. - С.5-6.
Правомерность такой постановки вопроса подтверждается решением Коллегии Министерства юстиции Российской Федерации от 30 апреля 1997 года, предусматривающим переработку инструкции об исполнительном производстве.
Аналогичный вывод вытекает из анализа нормотворческой практики, поскольку со времени вступления в силу
федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве" было принято значительное количество ведомственных актов, регулирующих вопросы принудительного исполнения судебных актов и актов других органов (т.е. вопросы исполнительного производства).
Например, "Временная инструкция о порядке ареста и реализации прав (требований), принадлежащих должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг (дебиторская задолженность) при обращении взыскания на имущество организаций-должников" (утв.
приказом Минюста России от 03.07.98 N 76); "Инструкция о порядке выполнения органами пограничного контроля Федеральной пограничной службы Российской Федерации поручений правоохранительных органов, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и службы судебных приставов" (утв. приказом Федеральной пограничной службы Российской Федерации от 26.05.98); "Перечень изменений и дополнений, вносимых в приказ МВД России" от 26 ноября 1996 года N 624, определяющий порядок снятия с учета автотранспорта, на который постановлением судебного пристава-исполнителя обращено взыскание по исполнительному производству (утв. приказом МВД России от 07.07.98 N 413), а также иные ведомственные акты.
Правомерность принятия ведомственных актов подобного рода, в том числе инструкции по применению
Федерального закона "Об исполнительном производстве", подтверждается также позицией высших органов законодательной власти Российской Федерации и законотворческой практикой последнего времени, которая подтверждает законность и обоснованность издания инструкций по применению соответствующих федеральных законов и относит этот вопрос к компетенции федеральных министерств и ведомств.
Так, например, в
ст.9 Федерального закона "О налоге на игорный бизнес" от 31 июля 1998 года N 142 ФЗ прямо сказано, что Инструкции по применению данного Федерального закона издаются Государственной налоговой службой Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации*.
_______________
* СЗ РФ. - 1998. - N 31. - Ст.3820.
Таким образом, правовой основой деятельности судебных приставов, в том числе и в сфере принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, следует считать совокупность нормативно-правовых актов, включающую в себя
Конституцию Российской Федерации, федеральные законы (включая конституционные), нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, правовые акты иных федеральных министерств и ведомств, затрагивающие те или иные вопросы деятельности судебных приставов.
<< | >>
Источник: С.П. Гришин, В.Е. Гущев, В.М. Мешков. Проблемы исполнения судебных решений: Сборник статей / Редкол.: С.П. Гришин (отв.ред.), В.Е. Гущев, В.М. Мешков. - Н. Новгород: Нижегородская правовая академия,2000. - Вып.1. - 148 с.. 2000

Еще по теме Система принудительного исполнения судебных актов: основы законодательства, проблемы и перспективы:

  1. § 3. Конституционно-правовые средства обеспечения единства правовой системы Российской Федерации
  2. ? 3. Способы обеспечения единства законодателыип4 системы России
  3. 1.4. Проблемы правового регулирования примирения в российском праве
  4. § 1. История развития института внешнего управления по законодательству России и зарубежных стран
  5. § /. Электронные контракты: проблемы заключения и исполнения
  6. 3. Основные направления дальнейшего развития и совершенствования семейного законодательства Российской Федерации
  7. § 4. Современное состояние принципа диспозитивности и перспективы развития
  8. § 4. Современное состояние принципа состязательности и перспективы развития
  9. Система принудительного исполнения судебных актов: основы законодательства, проблемы и перспективы
  10. ИЗМЕНЕНИЕ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В ПЕРИОД РЕФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ В 1950-1980 гг.
  11. § 3. Квазиадминистративные наказания (методология вопроса)
  12. § 2.4. Специфика судебного решения о расторжении брака и его исполнения
  13. § 3.2. Особенности исполнения решений по делам о спорах, возникающих при расторжении брака
  14. § 2. Проявление сущности особого производства в делах о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния
  15. 1.1. Правовая природа и место упрощенных судебных производств в гражданском и арбитражном процессах
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -