ВЗАИМНЫЯ ОТНОШЕНІЯ Земскихъ ГОРОДСКИХЪ ДОЛЖНОСТНЫХЪ ЛИЦЪ И УЧРЕЖДЕНІЙ. ОТВѢТСТВЕННОСТЬ ЗЕМСКИХЪ БУРМИСТРОВЪ.
Назначеніе п цѣль новыхъ учрежденій 1099 года ярко выразились ii въ самой организаціи ихъ взаимныхъ отношеній. Мы уже видѣли, что нисшія отдѣльныя, единоличныя земскія выборныя должностныя лнца на посадѣ стояли въ полной зависимости отъ Земскихъ Избъ, которымъ обязаны были отчетностью u отвѣтственностью за упущенія; въ подобномъ жс отношеніи, въ свою очередь, стояли Земскія Избы къ Бурмнстерской Палатѣ—Ратушѣ.
Собирая разсыпанную храмину, законодатель старается связать се помощью строгой іерархической зависимости вновь учреждаемыхъ установ-леній другъ отъ друга; онъ уничтожаетъ старое начало, по которому почти всякая община въ лицѣ своего земскаго, выборнаго представителя пользовалась правомъ непосредственнаго сношенія съ центральными московскими учрежденіями, обходя мѣстнаго представителя центральной власти — воеводу. Поставивъ выборныхъ отъ общинъ въ полную зависимость отъ Земскихъ Избъ, Петръ ставитъ въ такое же положеніе относительно московской Гатуши Земскихъ Бурмистровъ, правильное отправленіе которыми «службъ» тѣмъ болѣе требовало гарантій: въ самомъ дѣлѣ, въ нхъ рукахъ — всѣ сборы и доходы опредѣленнаго округа; а руки эти, въ силу обязательнаго характера ихъ службы, не могли бытъ чище и вѣрнѣе рукъ приказныхъ; въ этомъ-то и лежитъ причина сложной системы отчетности Земскихъ Избъ передъ московской Ратушей н суровая отвѣтственность бурмистровъ.
(Отношеніе Земскихъ Бурмистровъ къ Бурмистерской Палатѣ по своей сущности аналогична съ отношеніемъ воеводы къ приказу, вѣдавшему городъ, въ который посланъ воевода и назначавшему послѣдняго на его мѣсто; отношеніе это, въ общемъ смыслѣ, наказъ ниже городскимъ бурмистрамъ характеризуетъ въ слѣдующихъ словахъ: «и вѣдать ихъ (Земскихъ Бурмистровъ) московскому президенту (Ратуши) и Бурмистромъ» 1)- Неопредѣленное выраженіе «вѣдать» значило въ то время очень много: оно содержало въ ссбѣ понятіе о полной зависимости вѣдаемаго отъ вѣдающаго; на это указываютъ и подробности этого вѣдѣнія, излагаемыя въ томъ же наказѣ и въ цѣломъ рядѣ указовъ.
Такъ, расходовать собираемыя деньги въ какой бы то ни было суммѣ Земскіе Бурмистры могли лишь по указу «Его Великаго государя», присланному изъ Ратуши за печатью ея президента и Бурмистровъ 2). O всѣхъ сборахъ и доходахъ, поступающихъ въ Земскую Избу отъ земскихъ старостъ, таможенныхъ и кабацкихъ бурмистровъ, Земскіе Бурмистры должны были, на основаніи еженедѣльныхъ донесеній названныхъ должностныхъ лицъ, составлять ежемѣсячныя [207] [208]вѣдомости и отсылать ихъ въ Москву, въ Бурмистерскую Ііалату [209]J. Собранныя суммы Земскіе бурмистры должны были пересылать въ Москву нѣсколько разъ въ теченіи года [210] [211] [212] [213] [214] [215] [216] [217] [218] [219] [220]).
Земскіе бурмистры uo плаиу законодателя должны были быть ничѣмъ инымъ, какъ орудіемъ московекойГатуши. Они должны были доносить въ Ратушу о злоупотребленіяхъ земскихъ выборныхъ, кабацкихъ я таможенныхъ бурмистровъ, доносить раньше кого либо другаго; а сами не нмѣлн права препринпмать какія либо мѣры, не дождавшись распоряженія отъ московскихъ бурмистровъ, которые, такимъ образомъ, н являются въ сущиостн дѣйствительно вѣдающими посадскихъ людей г).
Входя въ планы законодателя, составляя ero pia desiclevia, строгая іерархическая подчиненность единоличныхъ земскихъ должностей Земскимъ Избамъ, а зтихъ послѣднихъ Бурмистерской Палатѣ въ Москвѣ не осуществлялась вполнѣ послѣдовательно даже въ самомъ законодательствѣ. Часто встрѣчались отступленія; такъ, отчетность и отвѣтственность таможенныхъ и кабацкихъ бурмистровъ передъ земскими не устраняли прямыхъ сношеній первыхъ прямо съ Ратушей, куда они являлись сосвонмк отчетными кішгами и вѣдомостями, хотя и за подписью Земскихъ Бурмистровъ 4J. Съ другой
стороны нс всѣ Земскія Избы съ нхъ Бурмистрами стояли подъ непосредственнымъ вѣдѣніемъ Московской Ратуши: въ самый годъ изданія указовъ объ учрежденіи Бурмистерской ІІалаты п Земскихъ Избъ изданъ былъ указъ, повелѣвавшій «учинить провинціи—къ Великому-Новгороду, Пскову н другимъ городамъ приписать малые города и уѣзды», а земскимъ бурмистрамъ «тѣхъ настоящихъ» городовъ велѣно вѣдать Земскихъ Бурмистровъ малыхъ, «приписныхъ» городовъ «а также и кабацкихъ и таможенныхъ бурмнетровъ во всякихъ дѣлахъ вѣдать и надсматривать».
Такимъ образомъ, эти малые, «приписные» къ настоящимъ, города были поставлены въ нолную зависимость отъ Земскихъ Бурмистровъ настоящихъ городовъ и уже никакихъ непосредственныхъ сношеній, черезъ своихъ Земскихъ Бурмистровъ, съ Московской Ратушей не имѣли; такъ что самые отчеты о сборахъ изъ Земскихъ Избъ этихъ городовъ отсылалисьвъМоскву бурмистрами «настоящихъ» городовъ. Сама Ратуша вовсе нс вѣдается съ бурмистрами этихъ городовъ, переписываясь о всякихъ земскихъ дѣлахъ все съ тѣми же бурмистрами настоящихъ городовъ, которымъ предоставлялось относительно приписныхъ городовъ «указы чинить о какихъ дѣлахъ можно» *^итолько въособешш важныхъ случаяхъ—«очемъ указу чинить не можно» Земскіе бурмистры настоящихъ городовъ должны былы писать «къ Москвѣ» въ Бурмистерскую Палату.Указъ въ данномъ случаѣ но говоритъ о мотивахъ такой iipii- писки городовъ,— о нихъ можко лишь догадываться но выраженію «малые города и уѣзды»: законодатель, вѣроятно, мотивировался именно ихъ незначительностью относительно торгово-промышленнаго ыаселонія, хотя собственно и трудыо понять, почему размѣръ или вообще значеніе города могли вызвать такого рода постановленіе, и именно только такого рода: было бы понятно, еслибы сдѣланы бьші измѣненія въ самыхъ учрежденіяхъ—въ составѣ Земской Избы, едино- [221] 1
личныхъ выборныхъ и т. n.; но ни о чемъ подобномъ ни въ данномъ указѣ, ни нослѣ его изданія вовсе нѣтъ рѣчи 1J.
Подобнаго рода организація взаимныхъ отношеній между отдѣльными сословно-городскимн учрежденіями и центральнымъ, разумѣется не могла бытъ вызвана ни интересами отдѣльныхъ общинъ населенія городовъ носадовъ, іш даже интересами сословными; ея причина u цѣль лежали въ чисто государственныхъ, при томъ финансовыхъ соображеніяхъ: эта организація—ничто иное, какъ организацій1 тягла торгово-промышленнаго сословія, организація правильнаго сбора государственныхъ доходовъ съ торгово-промышленнаго населенія при посредствѣ агентовъ, поставляемыхъ государству этимъ же самымъ населеніемъ.
Понятно, что руководимый исключительно такого рода цѣлью, законодатель не могъ имѣть въ виду іштсресы общинные, діаметрально противоположные этимъ цѣлямъ.Мы видѣли, что Бурмнстерская Палата, потомъ Ратуша, въ Москвѣ стояла во главѣ сословно-городскихъ учрежденій—Земскихъ Избъ и была тѣмъ «пристойнымъ» приказомъ, который вѣдалъ все торгово-промышленное населеніе европейской Россіи 2) тогдашняго времени; это былъ рычагъ, приводившій въ дѣйствіе всѣ отдѣльныя части механизма. Ho и самъ рычагъ этотъ ue былъ учрежденіемъ пользовавшимся нолной автономіей въ своихъ дѣйствіяхъ. Это былъ приказъ, дѣйствовавшій исключительно по указу Государя; безъ такого указа Ратуша не могла сдѣлать никакого расхода изъ суммъ, въ нсе стекавшихся, за исключеніемъ развѣ самыхъ ничтожныхъ, въ родѣ самыхъ необходимыхъ расходовъ
') Мнѣ кажется, что въ данномъ случаѣ проявляется старое начало, начало XTII ст., когда также нѣкоторые города приписывались со своюіп воеводами къ другимъ, большимъ. Только въ настоящемъ случаѣ отношенія приписныхъ городовъ къ главнымъ опредѣляются гораздо точнѣе. Объ этихъ отношеніяхъ въ XVTI в, см.у Чичерина. Обл. учр.въ XVII в. 310—354.
а) ІІосадское u вообще торгово-нромышлешюе населеніе Сибири не подлежало преобразованію, п оставалось въ вѣдѣиіп воеводъ. „Въ епбир- скихъ городахъ бурмистрамъ по быть, а быть но прежнему „...таможеннымъ и кабацкимъ головамъ п цѣловальникамъ, а надъ ними надзирать воеводамъ со всякимъ крайнимъ радѣніемъ... Bce это мотивируется тѣмъ, что, въ сибирскихъ нѣкоторыхъ городахъ посадскихъ людей нѣтъ, „...а осли и есть, то людишки худые, скудные... И ПИ въ какихъ сборахъ вѣрить некому. П. C 3. Л» 1708,
11*
на канцелярію — iianp., на свѣчи, чернила, бумагу и т. п. M. Все, остававшееся за расходами, Ратуша обязана была отсылать въ Приказъ Большія Казны, которому бурмистры ея, какъ въ качествѣ органовъ всего московскаго государства, обязаны были полною отчетностью, которая выражалась въ томъ, что они обязаны были представлять въ этотъ Приказъ, какъ завѣдывавшій почти всѣми государственными доходами, «смѣтные годовые списки и перечневыя ВЫШІСКИ съ подлинныхъ приходныхъ и расходныхъ книгъ и указовъ» [222] [223] [224]).
Это отношеніе Бурмистерской Палаты къ вервЪ^ной власти и Приказу, вѣдавшему государственные доходы, рельефнѣе всего характеризуетъ значеніе этой Палаты, какъ но отнойенію къ государству, такъ и ио отношенію къ сословію и его отдѣльнымъ общинамъ.Всѣ земскія выборныя должностныя лица и коллегіальныя учрежденія подвергались строгой отвѣтственности какъ имущественной, такъ и личной; характеръ отвѣтственности обусловливался, разумѣется, характеромъ самой службыи цѣлыо установлеіііядаи- ныхъ должностныхъ лицъ н учрежденій. Отвѣтственность земскихъ выборныхъ и государственныхъ чиновниковъ — различна въ томъ отношеніи, что земское выборное должностное лицо кромѣ уголовной отвѣтственности, общей съ отвѣтственностью этого рода государственныхъ чиновниковъ, должно возстановить земству, обществу, которое его выбирало и интересамъ котораго онъ служилъ, тотъ ущербъ, который оно причинило ему своими упущеніями H злоупотребленіями; государстпешіый же чиновникъ возстановляетъ ущербъ казнѣ: въ этомъ выражается, между прочимъ, отличіе земскаго общественнаго должностнаго лица отъ государственнаго чиновника. Въ чемъ же выражалась отвѣтственность Земскихъ Бурмистровъ и бурмистровъ московской Ратуши; куда вносили онп растраченное, кому возстановляли нанесенный ущербъ, наконецъ, кто возстановлялъ этотъ ущербъ? *) Какъ потому, чьимъ интересамъ
служитъ данное должностное лпци, можно заранѣе рѣшить куда н ному должно внести это лицо растраченныя имъ суммы, такъ п наоборотъ, потому — куда и кому обязывается должностное лицо внести растраченное имъ, можно рѣшить, какіе интересы оно представляетъ собою—служитъ ли оно государству нлп обществу.
Я не буду останавливаться на уголовной карѣ, «лишеніи живота», ссылкѣ въ Азовъ, «батогахъ нещадныхъ» 1J — грозившей въ сущности за злоупотребленія одинаково, какъ выборнымъ нзъ посадскихъ, такъ и приказнымъ людямъ, н обращусь прямо къ имущественной отвѣтственности первыхъ.
За всякія упущенія и злоупотребленія- земскихъ и ратушскихъ бурмистровъ законодатель грозитъ пеней п уплатой двойной суммы упущеннаго или растраченнаго [225] [226] [227] [228]); взыскиваемая сумма шла не въ пользу той общины, выборнымъ которой былъ данный бурмистръ н въ пользу которой эта сумма должна бы была идти, еслибъ Земскіе Бурмистры былп должностными лицами этой общины: сумма эта шла въ государственную казну; мы имѣемъ прямыя доказательства этого въ нѣкоторыхъ указахъ, которые предписываютъ «дворы и животы, и промыслы» Земскихъ Бурмистровъ «за не- осмотрѣніе» отдавать въ казну a). Ho яснѣе всего этотъ фактъ утверждается тѣмъ обстоятельствомъ, что за бурмистровъ отвѣчала сама община, выборщики: *a буде онп, бурмистры, говоритъ указъ объ учрежденіи Бурмистерской Палаты, въ которомъ году какихъ его Великаго Государя доходовъ не выберутъ по окладу или какихъ сборовъ чегонедоберутъ п то все взять на тѣхъ людяхъ навсѣхъ, которые ихъ въбурмистрывыберутъ, вдвое»[229]).
Само собою ПОНЯТНО, ЧТО выборщики, члены общины, Iie ВНОСИЛИ ЭТОТЪ взимаемый съ нихъ двойной недоборъ самой общинѣ, а платили его- въ казну. Да иначе и быть не могло: я старался указать, разбирая объемъ вѣдѣнія, власти земскихъ и ратушскихъ бурмистровъ, что и тѣ и другіе были ничѣмъ инымъ, какъ тѣмн же чиновниками, какими являлись и приказиые служилые люди съ тою лишь разницею, что первые были чиновниками по выбору самаго посад- скаго общества, которое ноставлнло ихъ къ государственной службѣ въ качествѣ отправленія, такъ сказать, натуральной повинности; а чиновники, состоящіе на службѣ у государства, должны были и отвѣчать передъ государствомъ. Можно думать, что именно эта возможность взыскать утерянное съ самихъ земскихъ выборныхъ, обыкновенно зажиточныхъ людей, (таковыхъ, по крайней мѣрѣ, хотѣло и старалось имѣть у сборовъ само праіштельствоІ и что еще вѣрнѣе, съ выборщиковъ, и было, еели не единственною, Tfr во веякомъ случаѣ одною изъ самыхъ главныхъ побудительныхъ причинъ къ замѣнѣ воеводъ съ ихъ ІІриказнымп Избами Земскими Бурмистрами и разныхъ приказовъ, вѣдавшихъ торгово-промышленное населеніе Бурмистерской Палатой: приказные такой гарантіи не представляли.
И такъ, u характеръ дѣлъ подлежащихъ вѣдѣнію Земскихъ Избъ и Бурмистерской Палаты, объемъ ихъ власти, и организація отношеній ихъ другъ къ другу, и характеръ отвѣтственности, все это указываетъ, что весь механизмъ Нзбъ и Палаты былъ механизмомъ чисто государственнымъ по цѣлямъ его -ѵчрежленія и сословно-тяг- .»мигчтіг^шшй нрганизіінш. Мѣстная посадская община являлась по отношенію къ этому административному механизму не больше какъ тяглой единицей, поставлявшей опредѣленное число колесъ и шестерней, если можно такъ выразиться, въ этотъ механизмъ.