Роль, функции, взаимовлияние государства, права и экономики

Концессионное право, как показано в предыдущем разделе данной работы, носило завершенный характер в качестве комплексной отрасли права. Кроме того, проведение концессионной политики обеспечивалось не только нормами права, но и в институциональном плане специально созданной системой государственных органов, всесторонне организующей и контролирующей деятельность концессионных предприятий на территории СССР.

Тем не менее как ученые периода НЭПа, так и современные авторы отмечают большую роль концессий в прекращении промышленного упадка страны и возрождении разрушенной после революций, мировой и гражданской войн экономики страны, т. е. при выполнении первичных задач, поставленных перед ними, а с другой стороны, они пишут о незначительной роли концессии для последующего развития экономики и в общих экономических показателях прибыли.[343] Учитывая тот факт, что концессионная политика начала активно сворачиваться в

конце 30-х годов, новые концессионные договоры не заключались с 1928-1929 гг., а в 1937 г. правительственным постановлением был упразднен Главконцесском при СНК СССР, можно сделать вывод о ее незавершенном характере. Что явилось причиной этого, если даже современные исследователи отмечают советскую концессионную модель как «совершенно необычное явление в тогдашней мировой концессионной практике», а советское концессионное законодательство называют «сравнительно богатым и представленным правовыми актами разной юридической силы, ранга и периода принятия»?[344] Кроме того, как мы выяснили в предыдущем разделе, правовое обеспечение концессионной деятельности отличалось законченностью и системностью, что выражалось в сформированной комплексной отрасли права. Очевидно, что причина кроется не в юридической обеспеченности процесса, а в направлении политики и в резкой смене экономической формации.

В связи с этим возникает ряд вопросов.

Вопрос о соотношении государства, права и экономики, их взаимосвязи и взаимовлияния существовал практически всегда, с тех пор, как появилось первое государство, и будет существовать до тех пор, пока будет существовать государство. Отечественные правоведы называют это одним из «вечных» вопросов, который каждый раз по-новому встает перед новой государственной организацией как на начальных стадиях ее возникновения и становления, так

и на последующих этапах ее развития.[345]

В отечественной и зарубежной научной литературе вопрос о соотношении государства и экономики на общетеоретическом уровне решается неодинаково. В одних случаях первенство отдается экономике перед государством и политикой. В других, наоборот, - государству и политике перед экономикой. В третьих случаях в отношениях между государством и экономикой усматривается некоторый паритет. Рассмотрение всех аспектов взаимодействия и взаимовлияния государства, права и экономики есть вопрос отдельных обширных научных исследований, имеет глубокие исторические корни, а также новейшие интерпретации. Но в советское время подобные вопросы рассматривались исключительно односторонне, причем, как правило, без совместного участия в таких обсуждениях экономистов, правоведов и государствоведов. И только в 1984 г. профессор С. Н. Братусь отметил: «.

Сергей Геннадьевич Тищенко, Наталья Владимировна Курысь: «Концессионное право Союза ССР. История, теория, 73 факторы влияния»

широкое освещение в научной и учебной литературе с начала 90-х годов XX в. и по настоящее

время.[348] Всплеск интереса к данному вопросу, несомненно, связан с коренными изменениями в отечественной экономике и, как следствие, методах хозяйствования.

Как известно, в нашей стране до недавнего времени господствовало марксистско-ленинское учение, согласно которому экономические законы так же объективны, как и законы природы, и не зависят от воли и желаний человека, а государство и юридические законы могут лишь выполнять требование экономических законов. [349] Советская государственно-правовая наука признавала, что в обществе существуют различные социальные нормы и правила, регулирующие поведение и деятельность людей. К их числу относятся мораль, нравственность, обычаи, традиции, корпоративные нормы, правовые и иные акты, принимаемые органами власти и управления.

Но право как разновидность социального нормативного регулятора фактически воздействует на самые различные сферы жизнедеятельности общества, государства и человека. Особое место при этом принадлежит экономике, экономическим отношениям, хозяйственным связям, которые представляют собой своего рода материальную основу производства, воспроизводства духовных, нравственных, политических и иных ценностей общественной жизни. Как отмечает Т. Р. Орехова, в процессе генезиса права «участвуют» самые различные факторы материального, социального, духовного и нравственного свойства.[350] Автор, как следует из исследования, придерживается точки зрения о первичности экономики перед правом: «.право, являясь многоаспектной и многообразной сферой бытия человека, возникло, развивается и функционирует в результате комплекса факторов, экономика - один из них».[351] Роль экономики в генезисе права достаточно подробно рассмотрена в исторической, социологической, отчасти политологической и философской литературе.

собственности». [352] С. С. Алексеев говорит, что в самом процессе возникновения, особенностях и свойствах права явственно ощущается «дыхание» экономических

отношений.[353]

А. В. Васильев, в свою очередь, указывает на очень важную роль, которую играют экономические законы в регулировании хозяйственной деятельности субъектов экономических

отношений в условиях рынка. [354] В реальной жизни общества, подчеркивает автор,

экономические, юридические и иные законы и правила действуют одновременно и оказывают совместное влияние на поведение человека. Нередко их воздействие суммируется, порой одна норма противоречит другой и т. д. Право и экономика не просто соотносятся, а взаимодействуют, взаимовлияют друг на друга. Сторонники теории первичности экономики по отношению к праву говорят, что право до известной степени представляет собой продолжение экономики. Более того, некоторые авторы полагают, что «государство и право - это социально-политические институты, вызванные к жизни экономикой, потребностями ее развития и регулирования».[355] Но ведь и экономика может существовать и развиваться в той или иной степени как регулируемая и направляемая с помощью государственно-правовых

установлений. [356] При каком экономическом устройстве и социальной системе общества проявляется большая или меньшая степень урегулированности экономики правом?

Т. Р. Орехова при исследовании соотношения права и экономики подразделяет социальные системы на три группы: 1) социальные системы с рыночной экономикой; 2) системы с плановой, административно-командной экономикой (или системы, в которых полностью или почти полностью отсутствуют элементы рыночной экономики); 3) социальные

системы со смешанной экономикой.[357] Кратко охарактеризуем каждую социальную систему.

Основную роль в жизни общества с рыночными отношениями играют экономические, производственные отношения и регулирующие их экономические законы. Производственные отношения определяют в этом случае и все другие отношения, в том числе юридические, моральные, политические и т. п., а общество постоянно находится в сфере действия экономических законов. Экономические законы не существуют в форме каких-либо предписаний и правил, которые можно прочитать, изучить и исполнять. Они проявляются только в реальной жизни, в практике деятельности людей. В частности, в этом экономические и юридические законы существенно отличаются друг от друга. А. В. Васильев выделяет ряд

таких отличий.[358] Во-первых, экономические законы не зависят от воли и сознания человека, а носят объективный характер. Юридические законы, напротив, создаются, изменяются и отменяются людьми (государством), что говорит об их субъективном характере. Более того, в условиях рынка юридические законы, как говорилось выше, обусловлены экономическим развитием и потребностями. Во-вторых, регулирование деятельности экономическими законами основано на интересе общества, с целью удовлетворения тех или иных потребностей. А юридические законы обращены к воле и сознанию людей. Иными словами, зная закон, человек действует в соответствии с его предписаниями. В-третьих, экономические законы недостаточно конкретны, что дает людям возможность выбора наилучшей модели экономического поведения для обеспечения или увеличения прибыли. Юридические законы - это конкретные правила поведения, регулирующие деятельность определенных субъектов в

определенных условиях,[359] которые часто жестко регламентируют поведение человека и исключают возможность выбора своего поведения. В-четвертых, невыполнение экономических законов ведет к неудовлетворению или неполному удовлетворению потребностей субъекта. Невыполнение требований юридических законов, а тем более нарушение таковых, влечет применение государством мер обеспечения не только самих правил поведения, но и правового

результата, т.

Исходя из представленных выше оснований различия юридических и экономических законов, А. В. Васильев делает вывод, к которому мы полностью присоединяемся. А именно: вторичность права по отношению к законам экономики проявляется только в условиях рыночных отношений, где существуют различные формы собственности на средства производства, в первую очередь, частная, и где производители продукции ориентированы на рыночные цены, законы рынка, т. е. спрос и предложение. Право лишь охраняет действие экономических законов, создает им возможность регулировать имущественные отношения, не

допуская безнаказанного нарушения.[361]

Совершенно логично предположить, что при огосударствлении экономики изменились производственные, т. е. объективные, условия жизни людей, которые стали основывать свою деятельность не на экономических законах, а на субъективных велениях государства. В условиях полного огосударствления экономики собственником всех предприятий было государство, точнее, государственный аппарат. Руководство экономикой осуществлялось административно-командными методами, в том числе путем принятия различных правовых и неправовых нормативных актов. Рыночные отношения перестали действовать в России после Октябрьской революции. Как известно, все частные предприятия, компании, банки, земли были национализированы и переданы в собственность государства. Начался новый этап в развитии России, который можно назвать этапом огосударствленной, впоследствии плановой экономики, управляемой централизованными административно-командными методами.[362] Особенно ярко тенденция этатизации проявилась в конце 20-х годов. Некоторые авторы считают эту тенденцию закономерной и обусловленной единой мировой тенденцией, когда в развитых странах усилились вмешательство государства в хозяйственные процессы, в экономическую и общественную жизнь, его целенаправленное воздействие на социально-экономические процессы. Государство встраивалось в сам процесс общественного воспроизводства в качестве

его важного структурного звена. [363] Другое дело, что в СССР эта тенденция приобрела гипертрофированную форму, не сравнимую ни с какими западными проявлениями.

Вначале насильственным путем был изменен общественно-политический строй. Буржуазная демократия была заменена диктатурой пролетариата, руководством одной партии и использованием одной идеологии. Затем была переделана экономика на социалистических началах. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что естественный ход экономического развития, являвшийся, по утверждению К. Маркса, объективным и независимым от воли людей, может быть изменен волевым порядком с помощью государственной властной машины, которая затем подчиняет себе экономику и организует ее функции по своему усмотрению. В результате экономические законы перестают определять развитие общества. Главным социальным фактором становится государство.

Учеными и практиками 20-х годов фактически однозначно решался вопрос о соотношении права, экономики и политики. Несмотря на то, что, например, Е. Б. Пашуканис

придерживался точки зрения на экономические отношения как источник юридического

отношения,[364] постепенно складывалась позиция, согласно которой принятие норм права и возникновение правоотношений в области хозяйственных отношений порождают и сами эти

отношения.[365] А приоритет политики над всеми этими категориями делался практически неоспоримым: «У нас есть система пролетарской политики, на нее должно быть ориентировано

право».[366] П. И. Стучка указывал на единство экономической основы, классового содержания

и исторической целенаправленности в советской правовой системе.[367] Таким образом, общая схема соотношения права, экономики и политики выглядела не так, как ее представлял, например, В. В. Лазарев: «.право есть концентрированное выражение политики, а политика -

концентрированное выражение экономики»,[368] а несколько иначе: право и экономика есть концентрированное выражение политики.

В условиях рынка основными экономическими отношениями, регулируемыми экономическими законами, являются отношения собственности, существо которых заключается в имущественных отношениях, возникающих по поводу тех или иных благ. Такие отношения регулировались и регулируются гражданским законодательством (ч. I ст. 2 ГК РФ),[369] которое охватывает все многообразие отношений между людьми в процессе производства товарно-материальных ценностей, их обмена, купли-продажи, сдачи в аренду и т. д. Но при огосударствлении экономики отношений собственности между государственными предприятиями не существовало, так как они имели одного собственника - государство. Следовательно, не действовали в полной мере нормы гражданского права, поскольку отсутствовал и объект правового регулирования - отношения собственности. В этом случае действовали распорядительные нормы государственных органов различных уровней и ведомственной принадлежности, которые регулировали производство, распределение, поставку, потребление продукции. Нормы гражданского права регулировали лишь узкую сферу имущественных отношений между гражданами, между гражданами и организациями. Более того, многие советские юристы придерживались точки зрения, что наличие гражданского права в системе советского права - явление временное, в систему советского права могут входить только нормы, отменяющие или ограничивающие имущественные права, а также частично

допускается применение «пережитков частной собственности переходного периода». [370] Подробнее юридические и хозяйственно-правовые дискуссии времен НЭПа будут рассмотрены в следующих разделах данной работы.

Огосударствленные предприятия входили в систему государственно-управленческих отношений, что ставило их на низшую ступень управленческой хозяйственной структуры. Юристы, в частности А. В. Карасс, отрицали «теоретические конструкции буржуазных юристов о капиталистическом предприятии как самостоятельном объекте права, как сложном имущественном комплексе». [371] Такое положение предопределялось централизмом и подчинением нижестоящих государственных структур вышестоящим. Указания и решения вышестоящих органов были обязательными для нижестоящих. В контексте производственных отношений это означало, что деятельность предприятий по выпуску продукции не соотносилась с экономическими потребностями, а являлась следствием указаний «сверху». Неповиновение решениям жестко каралось, так как «меры наказания носили не экономический, а

дисциплинарный характер».[372] По словам профессора А. Н. Трайнина, даже уголовный закон перестал быть орудием, как это было до войны, «обращенным почти исключительно против воров, грабителей и убийц, и все чаще выступал в роли регулятора хозяйственных отношений». [373] Также и правовые нормы, регулировавшие экономические отношения, основывались не на требованиях экономических законов, а на задачах, выдвинутых партией и правительством.

Многие нормы, регулировавшие хозяйственные отношения, создавались специально для целенаправленного государственного регулирования экономических отношений. Государственный план развития народного хозяйства, например, постепенно принимал силу юридического закона, основанного не на потребностях этого самого народного хозяйства. С конца 20-х годов государственное управление функционировало на основе пятилетних планов, имевших, как говорилось, силу закона, и было подчинено выполнению максимально возможных плановых заданий, которые нередко произвольно пересматривались в сторону увеличения под лозунгом: за 10-15 лет достичь в промышленности того, на что развитым

индустриальным странам потребовалось в свое время 100-150 лет.[374]

Поскольку правовое регулирование носило абсолютно субъективный характер, часто нормативные правовые акты противоречили друг другу, и сложилась практика игнорирования законов - они стали подменяться прямыми указаниями чиновников.[375] В общих чертах к обозначенным выше признакам административно-командной системы склонялись современные отечественные экономисты и юристы.[376]

В условиях огосударствленной экономики функции, которые в рыночных отношениях выполняли сами производители через механизм экономических законов и материальную заинтересованность, присвоило себе государство и его определенные органы. Следовательно, продолжает А. В. Васильев, с чьим мнением мы полностью согласны, действие экономических законов, которые регулируют экономические отношения в условиях рынка, при

огосударствленной экономике было заменено государственным регулированием. [377] Таким образом, коренное отличие двух экономических систем - рыночной и государственной - состоит в том, что в первой системе экономические законы имеют приоритет перед правом и государством, а во второй - государство занимает главенствующее положение относительно экономики и права.

Тем не менее в последнее время отечественные исследователи часто подчеркивают не только отрицательные, но и положительные стороны существовавшей в нашей стране системы управления. Так, Т. Р. Орехова справедливо отмечает, что административно-командная система, оставаясь на позициях пренебрежения к экономическим законам, создала систему социальных гарантий (которые с большим успехом имплантировал и капитализм): пенсионное обеспечение, бесплатное образование и здравоохранение, система социальных пособий и выплат и др. Социальная защищенность граждан создавала видимость всеобщего благополучия, социального равенства и справедливости. Но справедливость данной системы нарушалась на стадии распределения, поскольку фактически это выглядело как перераспределение в пользу государства.[378]

Таким образом, в нашей стране долгое время централизованное управление не учитывало интересов коллективов предприятий и работников. Использование юридической централизации или децентрализации на протяжении истории развития общества влияло на глубину погружения государства в различные сферы общественных отношений. Теоретическое научное обоснование вопросы централизации и децентрализации и их критерии со стороны отечественных ученых получили наиболее развернутую трактовку как раз во времена НЭПа, о чем подробнее будет сказано в следующем разделе.

Современные ученые западных стран при рассмотрении экономики и предпринимательства, как правило, соотносят ее не с государством, а с правом. Государству отводится роль органа, создающего условия для максимального развития индивидуальных способностей, инициативы и самостоятельности, прогнозирования и планирования деятельности граждан. Именно регулирующая функция государства по отношению к социально-экономическим процессам вкупе с сосуществованием различных форм собственности составляют сущность смешанной экономики.

В последнее время в индустриально развитых странах в условиях глубоких изменений в социальных и экономических сферах во все более растущей степени наблюдается тенденция к пересмотру регулирующей и контролирующей функции государства. Именно с усилением роли государства в экономике связано распространение социальных систем со смешанной экономикой.

На сегодняшний день, пожалуй, ни одна страна в мире не располагает экономикой в классическом рыночном варианте, либо в варианте полного отсутствия рыночных отношений. За годы существования «капитализма» и «социализма», рыночной экономики и административно-командной системы произошло выделение наиболее функциональных и жизненно необходимых элементов перечисленных социально-экономических систем, которые оказалось возможным сочетать в тех или иных вариациях в рамках одной системы.[379]

Тем не менее мнения ученых о степени и интенсивности вмешательства государства в экономические и социальные процессы разделились. Так, некоторые ученые полагают, что рыночные отношения должны существовать без какого-либо серьезного вмешательства со

стороны государства. [380] Но на рынке, предоставленном самому себе, при определенных условиях, может преобладать закон джунглей, в соответствии с которым выживают и побеждают наиболее приспособленные к жизни. Это подтвердила не только мировая история конца XIX - начала XX в., но и современная, как мировая, так и отечественная, на фоне разворачивающегося мирового кризиса. Разрешая одни проблемы, рынок порождает множество других, не менее серьезных и взрывоопасных. Именно поэтому правящие круги промышленно развитых стран пришли к осознанию необходимости признания де-факто и де-юре вмешательства государства в экономическую и социальную жизнь общества. Стало очевидным, что свободный рынок отнюдь не является саморегулирующейся или самокорректирующейся системой. Основанный на принципе свободной, ничем не ограниченной конкуренции, он не

способен решать важнейшие проблемы, стоящие перед обществом.[381] Преобладающим стал тезис Дж. М. Кейнса, согласно которому только государственное вмешательство способно обеспечить устойчивый экономический рост и занятость трудоспособного населения.

Отсутствие должного государственного вмешательства и контроля на современном этапе сказывается отрицательно даже в отдельных, притом стратегических отраслях. Так, в Великобритании приватизация железных дорог в совокупности с утратой государством контроля за этой отраслью привели, скорее, к отрицательным результатам с точки зрения пользы для потребителя. Созданная в результате приватизации структура считается эффективной с точки зрения сокращения расходов. Иными словами, она удовлетворяет требованиям свободного рынка. Но при этом признается, что она не намного улучшила

эксплуатационные показатели.[382] Существуют и другие мнения на этот счет. Когда Тони Блэр объявил, что моделью для приватизации метро станет приватизация железных дорог, жителям Лондона стало по-настоящему страшно: дело в том, что частные железные дороги в Англии являются не только образцом неэффективного управления, но и прямой угрозой для жизни.[383] Англичане требуют ренационализации железных дорог. За это выступает 80 % населения.

За четыре года (по состоянию на 2001 г.) в Великобритании произошло 6 серьезных железнодорожных катастроф, которые унесли жизни более 50 человек. Аналитики склонны связывать причины этих катастроф с приватизацией британских железных дорог и недостаточным финансированием этого сектора экономики за 20 лет правления консерваторов. Обсуждая проблему железных дорог, заинтересованные лица признают, что корень проблемы кроется в неправильно проведенной приватизации, но вопрос о национализации отрасли не ставится. В конфиденциальном докладе правительства содержится задача осуществить «радикальные преобразования» с целью исправления ошибок, допущенных при приватизации, и сглаживания «травмы», вызванной рядом катастроф со смертельным исходом. Для улучшения положения, в частности, предлагается сократить число участвующих в проекте частных компаний и сконцентрировать управление отраслью в руках нескольких наиболее крупных из них. Власть также объявила о том, что правительство восстанавливает контроль над

британскими железными дорогами, но юридически они остаются в частной собственности.[384]

К этой же категории можно отнести и энергетический кризис в Калифорнии (США, 2001 г.). Переход к свободному рынку в энергетике, начавшийся в 1996 г., полное дерегулирование отрасли в 1998 г., в соответствии с которым производитель получил право устанавливать рыночную цену на свой продукт, а для компаний-продавцов государство временно установило предельную цену на электроэнергию при продаже ее в розницу, и полное введение программы, сообразной догмам свободного рынка, в 2000 г. привели к небывалому увеличению цен на тарифы. Менее чем за год работы по такой схеме убытки частных компаний-продавцов достигли 12 млрд долл., они оказались на грани банкротства, а в январе 2001 г. начались веерные отключения электроэнергии. Для преодоления жесточайшего кризиса губернатор штата объявил чрезвычайное положение, которое давало ему право привлекать средства общественных организаций для устранения последствий кризиса и его недопущения в будущем. Одна лишь эта мера свидетельствовала о том, что частный капитал не справился с энергетикой штата и в результате этого была потеряна управляемость энергетическим сектором

экономики.

М. Валентинов выделяет два комплекса причин, которые и спровоцировали калифорнийский энергетический кризис. Во-первых, причины технического порядка. В последние почти 20 лет в Калифорнии не было построено ни одной новой электростанции, в то время как потребность штата в электроэнергии выросла на 50 %. Во-вторых, выяснилось, что частный американский капитал не справился с возложенной на него задачей, а приватизация сектора не только не решила проблем энергетики, но и многократно усугубила их.[385]

Авторы обращают внимание еще на один комплекс - это отсутствие должного или явно попустительское, в результате принятой политики, отношение к регулирующему началу государства над жизнеобеспечивающими отраслями. В этом случае не можем не обратиться к правильному, на наш взгляд, изречению В. И. Ленина: «Ни железные дороги, ни транспорт, ни крупные машины и предприятия вообще не могут функционировать правильно, если нет единства воли, связывающего всю наличность трудящихся в один хозяйственный орган,

работающий с правильностью часового механизма».[386]

После калифорнийского энергетического кризиса многие политики стали ратовать за возвращение системы регулирования энергетического сектора и плановых инвестиций в развитие генерирующих мощностей. Калифорнийский энергетический кризис высветил серьезнейшую проблему, которая уже принципиально неразрешима в рамках либеральной рыночной экономики. Желания и, что еще более важно, возможности капитализма вступили в непримиримое противоречие с потребностями общества. Доктринальные установки либерализма препятствуют государству взять на себя полную ответственность даже в области естественных монополий и обеспечения инфраструктуры, без нормальной работы которых невозможна жизнь в современном обществе. Как отмечает М. Валентинов, это свидетельствует о том, что «капитализм исчерпал свои возможности и в настоящее время тормозит развитие человечества».[387]

В связи с этим во многом показателен Мировой финансовый кризис 2008 г. и рецессия конца 2000-х гг. Возникновение кризиса связывают с общей цикличностью экономического развития, «перегревом» кредитного рынка и явившегося его следствием ипотечного кризиса, высокими ценами на сырьевые товары (в том числе нефть), «перегревом» фондового рынка, использованием новых непроверенных финансовых методик и инструментов. По мнению Г. Х. Попова, современной экономической жизнью руководит не рынок и не Госплан, а корпорации спекулянтов, которые и создали этот искусственный мир. Однако именно государство теперь спасает рухнувшую в результате бесконтрольной и неумелой деятельности частников экономику. И происходит это во всех пораженных кризисом странах. В России, в частности, все усилия государства были направлены на то, чтобы поддержать и оставить на плаву хотя бы системообразующие банки. Между тем, если малые региональные банки, которых на государственном уровне не поддерживают, не смогут «пережить» финансово-экономический кризис, то, по мнению большинства экономистов, малый бизнес очень сильно пострадает, что недопустимо, ведь его вклад в экономику страны составляет порядка 20 %.[388]

Для возможности предупреждения подобных «перегибов» и программирования действий в условиях кризиса в последние десятилетия стали складываться теоретические основы анализа роли государства в признание того, что рынки не всегда действуют эффективно. Это позволило выдвинуть концепцию «провалов» рынка (market failures). Согласно данной концепции, отрасли и виды деятельности были разделены на две группы: относящиеся к прерогативам государства и сфере частного бизнеса. Большинство ученых стали признавать, что государство и частный сектор тесно взаимосвязаны. Государство должно выступать дополнением к рынку, делая то, что способствует улучшению их функционирования, и исправляя рыночные «провалы». В ряде случаев государство должно действовать в роли эффективного катализатора для решения общезначимых проблем, например, как в случае с британскими железными дорогами или калифорнийской энергетикой, а затем - отойти «в тень».[389] Государственное вмешательство как раз рассматривается в качестве неизбежного и необходимого инструмента исправления негативных последствий рынка.[390]

Некоторые ученые считают, что основная «цель регулирования экономических процессов на нынешнем этапе - приведение экономического механизма в контролируемое государством

состояние». [391] Предлагается также использовать рекомендательное планирование, осуществляемое государством. Контролирование и планирование, в частности, могут включать прогнозирование развития экономических отношений, что влечет за собой планирование развития законодательной базы для обеспечения этого процесса. Современные ученые отмечают, что «законы, составляющие основу правовой реформы, должны быть рассчитаны на регулирование общественных отношений, которых в момент принятия еще не существует, они призваны не санкционировать уже существующие в обществе экономические отношения, а вводить на смену старых новые отношения».[392] Опыт советской юридической науки по долгосрочному планированию законодательства современные юристы оценивают положительно.[393] В связи с этим отмечается, что планирование законодательства обеспечивает более высокую организацию законотворческой деятельности, демократизирует процесс правотворчества, позволяет широко вовлекать в него представителей науки, специалистов различных областей знаний, полнее учитывать потребности общества в законодательном регулировании.[394]

Но функция планирования законодательства может осуществляться не только в государстве с контролируемой экономикой, более продуктивной она станет при такой модели государственного развития, когда, с одной стороны, государство дает свободу для развития рыночных отношений, а с другой - осуществляет определенные государственно-властные функции в сфере экономики. Более того, современная экономическая теория указывает на большое значение нормативных актов в принятии стратегических и тактических решений субъектов в области экономической деятельности. При этом нормы права, как более-менее устойчивая категория, обладают так называемым «предсказательным эффектом», который делает поведение экономических партнеров относительно прогнозируемым. «Соблюдая нормы, экономические игроки одновременно поддерживают их, в обществе складываются стереотипы поведения, соответствующие законам или повторяющие их».[395] Для любой экономической системы важна стандартизация поля выбора для хозяйствующих субъектов. Она дает

возможность успешно моделировать в правовом отношении поведение других участников, партнеров по сделкам, производителей и потребителей, и тем самым сводить к минимуму «трансакционные издержки», такие как расходы по юридической защите контрактов, прав собственности и других имущественных прав. В развитых в экономическом и правовом отношении странах такая стандартизация должна обеспечиваться, прежде всего, системой

правовых норм и эффективной системой правореализации.[396]

В вопросе об оптимальном сочетании государственно-правового регулирования и рынка сошлись во мнении и экономисты, и юристы. Так, известный экономист Л. И. Абалкин считает, что не может быть эффективной, базирующейся на современных научно-технических достижениях социально ориентированной рыночной экономики без активной роли государства.

Таких примеров в мире нет.[397] А не менее известный юрист P. O. Халфина утверждает, что государственное регулирование в правовых формах ни в коей мере не нарушает основных, принципиальных правил функционирования рынка. Напротив, оно углубляет и обогащает их

содержание, приводит в соответствие с новыми реалиями.[398] Именно эти правила обеспечили цивилизованный облик зарождающемуся рынку, заблокировали возможности его превращения в жестокую, бесчеловечную драку за прибыль. В. И. Леушин развивает данный тезис в связи с естественными правами человека и концепцией правового государства: «.на исходе XX столетия человечество стоит перед проблемой, как органически соединить рыночную экономику, социальную политику и экологию. В цивилизованном обществе экономика должна быть социальной и экологичной. Такая трансформация экономики возможна лишь при позитивном воздействии на нее государства и права в условиях, когда высшей ценностью в

обществе являются достоинство и права человека и функционирует правовое государство».[399] Ему вторит экономист Ф. И. Шамхалов: «.государство призвано играть активную роль в регулировании экономических процессов и принятии мер по социальной защите

населения».[400]

И если раньше роль и функции государства в экономике сводились, прежде всего, к его финансово-бюджетной политике, то в настоящее время эта роль совершенно справедливо рассматривается в качестве одного из технических инструментов государственного воздействия на экономику. Главными аспектами деятельности государства являются не столько сбор и распределение бюджетных средств, сколько конкретные мероприятия и программы, осуществляемые на эти средства, и результативность государственного контроля над ними.407 Иными словами, преобразования в экономике осуществляются параллельно с усилением ряда ранее утраченных государством регулирующих функций. Современный кризис заставил правительство существенно пересмотреть ранее существовавшие идеи в отношении позиций государства и проводить политику на расширение государственного вмешательства в экономику. Существенно увеличился комплекс задач, решаемых современным государством. Теперь экономисты к ним относят: обеспечение функционирования таких базовых отраслей, как энергетика, металлургическая и топливная отрасли, стимулирование новых отраслей; долгосрочное прогнозирование народного хозяйства в целом, развития науки и техники; оценка

Сергей Геннадьевич Тищенко, Наталья Владимировна Курысь: «Концессионное право Союза ССР. История, теория, 83 факторы влияния»

социально-экономических последствий научно-технического прогресса с точки зрения национальных интересов; координация усилий общества по охране и оздоровлению окружающей среды; создание и обслуживание производственной и социальной инфраструктуры: транспорта, связи, культуры, образования, здравоохранения и т. д.[401] Такое большое количество функций вовсе не означает, что государство должно брать на себя прямое руководство всеми предприятиями, поскольку его экономическая роль эффективно

обеспечивается многообразием форм деятельности.[402] Приведя здесь достаточное количество обоснований оптимальной модели взаимодействия государства, экономики и права, остается надеяться, что властные органы сумеют отказаться от волюнтаристского настроя при осуществлении управленческих функций.

Сегодня при активном проникновении государства в экономику в индустриально развитых странах большую роль играет государственная собственность. Это, прежде всего, природные ресурсы - земля, леса, недра, а также многие предприятия, особенно стратегически важных отраслей, таких как железные дороги и энергетика. Во многих странах на долю государственной собственности приходится до 20-25 % национального достояния. Это особенно актуально в свете рассматриваемого в данном исследовании вопроса о концессиях и концессионных отношениях, поскольку именно они являются наиболее красноречивым примером деятельности государства в качестве предпринимательского субъекта. На протяжении всего XX в. неуклонно росла предпринимательская деятельность государства, все большее значение приобретал государственный сектор в экономике. России, видимо, следует учесть эту общемировую тенденцию и не прибегать слишком поспешно к разгосударствлению оставшихся отраслей промышленности, например железных дорог. С. С. Алексеев отмечает: «Усиление государственного регулирования было бы в какой-то короткий срок оправданным и в российских условиях переходного времени.» Это, по мнению ученого, могло бы «предотвратить и нашу страшную сегодняшнюю беду и проклятие - чудовищное имущественное и социальное расслоение людей, где небольшой кучке сверхбогатых магнатов, паразитирующих на народных богатствах, противостоит малообеспеченное большинство населения России».[403] К сожалению, время уже во многом упущено, и четверть населения страны сегодня живет за чертой бедности, а это 35,8 млн россиян. Доходы самой бедной группы

населения в 14 раз меньше, чем у самой обеспеченной.[404]

Некоторые ученые склонны считать, что воссоединение политики и экономики необходимо именно в эпоху глобализации, универсализации и космополитизации, а также информационной и телекоммуникационной революции. [405] Но, на наш взгляд, принципиального, да и вообще какого-либо разграничения между политикой и экономикой в мире ни в одном государстве не было. «Чистой» рыночной экономики, т. е. полностью свободного предпринимательского капитализма, не было даже в стране - родоначальнице этой формы - США. В период до второй половины XIX в. прерогативы государства в сфере экономики были не столь значительными, какими они стали в XX в., но государство не стояло в

стороне от социально-экономических процессов. Тому есть масса примеров. [406] Даже

строительство многих каналов, шоссейных и железных дорог на заре становления американской «частнопредпринимательской демократии» было предпринято при непосредственной поддержке и участии федерального, штатных и муниципальных правительств и управлений.

М. Валентинов более категоричен в своих суждениях, которые, впрочем, не лишены истины. Он говорит: «Когда капиталистический мир встал на краю пропасти в годы Великой депрессии, Рузвельту позволили для спасения системы и стабилизации рынка применить отработанную в сталинском СССР систему планирования и прямого государственного управления экономикой. Но когда опасность миновала, автора подобных новаций, британского экономиста Кейнса отодвинули на второй план и вернули в практику либерализм. При этом идеологов неолиберализма нисколько не смущает, что ни одна частная компания, не говоря уже о транснациональных корпорациях, не допускает и духа либерализма в своей повседневной деятельности. Там царит строжайшая дисциплина и жесткое планирование. Вместе с тем на витрину магазинчика под названием «рыночная экономика» выставляется именно либерализм и конкуренция. Те, кому положено, понимают, что в данном случае речь идет не об экономике, а

об идеологии, и продолжают действовать в лучших традициях советских пятилеток».[407]

Вместе с тем в американской литературе общепризнанна огромная роль государства, которое осуществляет вмешательство во все сферы экономической деятельности страны. Это вмешательство, по словам Б. С. Громанова и Е. Б. Черкинской, «неизменно преследовало цель сохранения и укрепления капиталистической системы хозяйствования».[408] Несколько другую цель, насколько представляется логичным, преследовало наше государство, осуществляя тотальный контроль и управление не только экономикой, но и всей общественной системой.

Как справедливо утверждает Р. Бенджамин, «экономический выбор представляет собой и политический выбор. Например, где начинается государство и где кончается экономика? Проблемой становится вопрос об относительной самостоятельности государства от экономики. И считается ли государство самостоятельным или нет, прямо зависит от того, как понимается

внешнеэкономический процесс».[409] Вообще, и американские, и российские исследователи в своих работах постоянно обращаются к вопросам взаимосвязи и взаимозависимости таких категорий, как, например, политические, экономические и гражданские свободы. На фоне соотношения форм государства и поведенческой линии людей сформировались, на первый взгляд, необычные течения, такие, как новое направление в юридической науке - политическая криминология, которая рассматривает проблемы преступности в государствах с различными политическими режимами через призму их влияния на все области жизнедеятельности

людей.[410]

Этим и другим проблемам посвящаются конференции, симпозиумы, а также публикуются комплексные научные исследования, например "Freedom, democracy and economic welfare" («Свобода, демократия и экономическое благосостояние»), изданное по итогам международного симпозиума.[411] В указанном исследовании мы встречаем ряд интересных точек зрения. Согласно одной из них экономические и гражданские свободы имеют в своей основе свободу от принуждения другими. Но политическая свобода - процесс, посредством которого люди предоставляют свои права коллективному большинству в процессе принятия решения. В таком случае, по мнению некоторых ученых, если гражданские и экономические свободы есть гарантия участия граждан в политическом процессе, то это делает их практически

несовместимым понятием в вышеуказанном смысле. [412] Douglass С. North в своем исследовании говорит о значительной роли, которую играют институциональное развитие и культурное наследие в эволюции демократического процесса и их взаимосвязи с экономическим ростом. Он говорит об институциональном установлении (или учреждении, что может пониматься в нашем случае как государство) именно как об определяющей категории «свободы и стоимости общества». При этом автор противопоставляет свое утверждение традиционной неоклассической структуре, поскольку она «не может предполагать ни характер

свободы, ни экономический рост, так как эта структура лишена учреждений». [413] Таким образом, определяющее значение приобретают государство и политический процесс.

Российские ученые иначе расставляют акценты в соотношении: политика - государство - право - экономика. Например, А. В. Васильев указывает, что «при рыночных отношениях в обществе государство формируется лишь как политическая структура, его основная задача в сфере экономики заключается в создании норм права, регулирующих поведение и деятельность частных предпринимателей - собственников средств производства, и охране этих норм от

нарушений».[414] А, в свою очередь, право в экономической сфере выступает своего рода общественным продуктом, ценность и полезность которого для общества заключается в его определенности, предсказуемости и обеспеченности. Экономисты также особо отмечают, что влияние институтов на характер и динамику экономического развития той или иной страны иногда оказывается более сильным, чем влияние природных, географических и демографических факторов.[415]

В то же время профессор Gordon Tullock отмечает, что концептуальные исследования взаимоотношений между экономическими и политическими свободами - предмет бесконечного

множества мнений и научных разработок,[416] с чем авторы не могут не согласиться.

В современных условиях актуальным становится вопрос о пределах, границах государственного регулирования, за которыми оно либо нецелесообразно, либо невозможно вообще. Проблемы вмешательства государства в сферу экономики, а также его ограничения детально рассматриваются в специализированных научных трудах.[417] Поэтому мы не будем подробно останавливаться на естественно-правовых воззрениях относительно пределов правового регулирования, теории насилия, психологической теории, теории правового

государства и др., трактовка которых подробно представлена в работе Н. Н. Ершова.[418] Другой исследователь, белорусский ученый Л. И. Веленто, говорит не только о правовых пределах деятельности государства, но и о других ограничениях. Причем изначально подразделяет их на

Сергей Геннадьевич Тищенко, Наталья Владимировна Курысь: «Концессионное право Союза ССР. История, теория, 86 факторы влияния»

так называемые внутренние способы (самоограничение государства) и ограничение

деятельности государства извне.[419] Последний способ автор называет преимущественным, потому что процесс самоограничения государства им же созданными законами не может иметь стабильного характера.[420] Внешними ограничителями в данном случае являются: гражданское общество, в том числе рынок, местное самоуправление и свободы человека. По мнению Л. И. Веленто, рынок выступает ограничителем государства потому, что имеет и свои закономерности развития, не зависящие от государства. Договор выступает ограничителем государства в силу того, что он представляет собой объективную форму существования обмена, такую форму отношений, при которой не требуется вмешательства государства.

Договор - это проявление нормативной саморегуляции гражданского общества.[421]

Для ограничения государства средствами правового регулирования рыночной экономики Н. Н. Ершов также выделяет два параметра: внешний и внутренний. Внешний - создание посредством правовых установок благоприятных рынку условий внешней среды. Это, прежде всего, антимонопольное и налоговое регулирование, государственная регистрация и лицензирование деятельности рыночных субъектов. Внутренний - регулирование непосредственной деятельности, складывающейся на рынке. Такого рода правила носят более устойчивый характер, нежели нормативные акты, входящие во внешний параметр. Это различного рода договоры, применяемые в хозяйственной деятельности, защита прав собственников и т. д.[422]

При этом внешние условия функционирования рыночных отношений в основном регулируются публично-правовыми нормами. Эта область подлежит более активному государственному вмешательству, так как часть отношений регулируется на подзаконном уровне. 430 На примере новой экономической политики в области концессионного законодательства, рассмотренном выше, мы можем видеть, что такое законодательство более динамично, однако менее стабильно и зависит во многом от субъективных представлений руководителей государственных органов. Этот процесс исторически закономерен, чему пример - опыт НЭПа и, в частности, концессионное законодательство. Внутренняя среда рыночных отношений и ее правовое регулирование в настоящее время составляют частноправовые нормы, входящие в состав гражданского, земельного, трудового и других отраслей частного права. Данное законодательство более стабильно, ибо в большей степени отражает общественные отношения, складывающиеся в рыночной среде. В этой сфере отношений государство после установления правовых установок выступает как обычный субъект имущественных отношений, не имея юридической возможности использовать властно-императивные указания.

Как отмечалось ранее, в действительности имело и имеет место немало фактов, когда публичный интерес подавлял частные интересы. Наиболее показателен в этом смысле исторический пример НЭПа и концессионных отношений. Интерес участников экономических отношений в современных научных работах рассматривается как критерий необходимого вмешательства государства в сферу производства, потребления и распределения. «Интерес, - отмечает Н. Н. Ершов, - выступая в качестве стимула, определяет важность для государства и общества тех или иных общественных отношений. С ростом интересов возрастает значимость определенных отношений для общества: из частных они перерастают в общие и оказывают

значительное воздействие на взаимоотношения участников предпринимательской деятельности. В этом случае государство в определенной мере идет на расширение границ правового регулирования. В противном случае группа общественных отношений в связи с изменениями в экономической, политической жизни общества может быть исключена из сферы правового регулирования либо переведена в иное качественное состояние. Установление границ деятельности государства и субъектов предпринимательской деятельности предполагает создание условий, при которых обеспечивается баланс частных и публичных интересов».[423] И именно дисбаланс частных и публичных интересов, а точнее, подавление публичного интереса частным, по мнению авторов, явилось одним из ключевых факторов неудач концессионной политики периода НЭПа. Этот вопрос подробнее будет рассмотрен в последующих разделах данной работы.

Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что вторичность права по отношению к законам экономики проявляется только в условиях рыночных отношений, когда существуют различные формы собственности на средства производства, в первую очередь частная, и когда производители продукции ориентированы на рыночные цены, законы рынка, т. е. спрос и предложение. При огосударствленной экономике действие экономических законов, которые регулируют экономические отношения в условиях рынка, заменяется государственным регулированием. Следовательно, при такой форме экономической системы государство занимает главенствующее положение относительно экономики и права. Но в свете последних тенденций, доказывающих несостоятельность концепции действия «чистой рыночной экономики» без контролирующего и сдерживающего начала и активного проникновения государства в экономику как логичного «дополнения» к рынку, в индустриально развитых странах имеет место так называемая социальная система со смешанной экономикой. Сущность такой системы в сочетании регулирующей функции государства по отношению к социально-экономическим процессам вкупе с сосуществованием различных форм собственности.

По существу, такая система присуща современному российскому обществу. На заре новейшей истории России наблюдалась ярко выраженная тенденция к полному разгосударствлению, что, по мнению авторов, являлось скорее негативным, нежели позитивным примером. Отдельные проявления процессов имеют место и сегодня, хотя в целом вектор сдвинулся в сторону усиления государственного влияния в экономике. Неудачи на пути полного разгосударствления подтверждаются многими примерами развитых стран, часть из которых представлена выше. Но страны, создававшие у себя развитую экономическую систему, не отвергали национальные традиции и специфику, а умело использовали их в целях эффективного хозяйствования. Об этом свидетельствуют, например, опыт послевоенного

возрождения Германии и Японии, [424] приватизация железных дорог в Великобритании. Именно поэтому многие экономические новации, принятые в нашей стране на основе зарубежного опыта, плохо приживаются на российской почве. В связи с этим многие российские ученые призывают обращаться к национальному историческому опыту хозяйствования.[425]

Трудный поиск оптимальных решений в хозяйствовании и формировании новой экономической системы нашего государства обусловлен переходным характером современного российского общества, а следовательно, экономики. Именно о современной российской экономике принято говорить как о переходной, несформировавшейся. Переходная экономика - это особое состояние хозяйства страны, когда оно функционирует в период перехода общества от одной исторической ступени к другой. Этим экономика отражает промежуточное состояние

Сергей Геннадьевич Тищенко, Наталья Владимировна Курысь: «Концессионное право Союза ССР. История, теория, 88 факторы влияния»

общества. Основными чертами переходной экономики являются: неустойчивость,

вариативность, наличие временных экономических форм.

Но российская история знает немало примеров перехода от одной формы хозяйствования к другой. Один из них происходил после революции 1917 г. и более ярко проявился в период новой экономической политики. Пусть сегодня идет обратный процесс: переход к новой форме экономической системы осуществляется от плановой, командно-административной системы хозяйствования, в то время как в период НЭПа переход происходил от рыночной к плановой системе, которая в сложившейся форме, в конечном счете, себя дискредитировала. Однако роль государства в периоды глубоких социально-экономических и политических трансформаций особенно велика. Государство не может оставаться и никогда, в сущности, не оставалось в стороне от широкомасштабных процессов, происходящих во всех сферах общественной жизни России. Именно НЭП знала и одно время органично сочетала государственное управление различными формами собственности, а экономика того периода даже носила название «многоукладной». Такое сочетание особенно актуально в свете проблемы концессионных отношений как воплощения в единстве частных и публичных интересов. И именно такой исторический опыт сегодня не должен быть забыт и утрачен.

Как виделась ученым времен НЭПа проблема сочетания государства и экономики, в чем особенности такого взаимодействия в многоукладной экономике, какова роль права в общественном и экономическом развитии страны, насколько должен быть централизован экономический процесс? Рассмотрению этих вопросов посвящен следующий раздел данной работы.