ПОЛИЦЕЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Оформление абсолютизма в России (речь идет о первой чет­верти XVIII в.) ассоциируется с так называемым полицейским государством. И дело не только в постоянном и весьма придир­чивом вмешательстве государства во все сферы общественной и частной жизни, но и в том, что именно в этот период были впервые созданы профессиональные полицейские силы.

До реформ первой четверти XVIII в. полицейско-каратель- ные функции в стране осуществляли Разбойный и Земский при­казы. Полицейское значение имел Стрелецкий приказ: в нем производились пытки и казни. Наиболее серьезные дела разбира­лись в личной канцелярии царя — приказе Тайных дел. В конце XVII в. политические процессы перешли в созданный в 1686 г. Петром I Преображенский приказ, который использовался им в борьбе за власть против царевны Софьи. Приказ ведал охраной порядка в Москве, расследовал особо важные дела, исполнял различные доверительные поручения царя. С 1697 г. Преображен­ский приказ становится органом политического сыска и суда. Являясь центральным государственным учреждением, он подчи­нялся непосредственно Петру I.

Компетенция Преображенского приказа по политическому сыску была ограничена с созданием в 1718 г. для расследования по делу царевича Алексея Петровича Тайной канцелярии, ко­торая превратилась в постоянно действующий орган политичес­кого сыска и суда (наряду с Преображенским приказом), кон­тролировалась лично царем, принимавшим участие в ее дея­тельности.

Соответственно в 1726 г. и 1729 г. были ликвидированы Тайная канцелярия и Преображенский приказ, а розыскные фун­кции переданы Верховному тайному совету, функционировав­шему в 1726—1730 гг. как высший орган государственной влас­ти, созданный в условиях борьбы дворянских группировок за власть для управления страной при неспособных к государствен­ной деятельности носителях императорской власти — Екатерине I и Петре II.

Функции центрального органа политического сыска были переданы созданной в 1731 г.

была упразднена, ее функции перешли к Тайной экспедиции при Сенате.

Специальные полицейские органы, связанные с реформа­ми Петра I, первоначально создавались в Петербурге и Москве. Дело царевича Алексея ускорило организацию регулярной поли­ции в Петербурге. В 1718 г. была разработана полицейская инст­рукция, весьма похожая на наказы объезжим головам в Москве и офицерам, исполняющим в то время полицейские функции в Петербурге (Головы объезжие несли полицейскую службу; объез­жая город, они должны были наблюдать за противопожарными средствами, принимать меры против грабителей, воров, корчем­ников — людей, торгующих вином в обход царских кабаков, беспошлинно.) 25 мая 1718 г. Петр I утвердил инструкцию, по­лучившую название «Пункты генералу полицимейстеру»[56]. Она со­стояла из 13 пунктов и собственноручного дополнения Петра I. В Пунктах излагались полномочия петербургской полиции и по­лицейские обязанности местных жителей.

Так, было строго указано на то, чтобы избегать хаотичес­кого, то есть беспланового, строительства, соблюдая при этом нормы и правила, направленные на удобства жителей, формиро­вание современного города.

Принимая во внимание естественность паводков и разли­вов, надлежало осуществлять постоянный технический надзор за берегоукрепительными мероприятиями.

Жителям и специальным коммунальным службам надлежа­ло все улицы и переулки содержать в чистоте. Проезжая часть дороги должна постоянно находиться в исправном состоянии и быть свободной для проезда.

Строительство вдоль дорог и мостов должно вестись рацио­нально, с соблюдением санитарных и эстетических норм.

Во избежание эпидемии и в целях охраны здоровья населе­ния предписывалось продавать и хранить только свежие и при­годные для употребления продукты, строго избегая обвесов и неконтролируемого повышения цен.

Чистота в городе и жилище должна соблюдаться и поддер­живаться всеми без исключения проживающими в городе.

Нарушение общественного порядка должно строго пресе­каться, а виновные подлежат суду с вытекающими отсюда са­мыми тяжелыми последствиями.

Не реже одного раза в квартал людьми, находящимися в ведении генерала полицимейстера, должны быть осмотрены на предмет исправности все пожароопасные источники в целях не­допущения материального урона в случаях возгорания.

Не допускать функционирования запрещенных законом ме­роприятий, выслеживать и доносить по команде подобные явки, искоренять, не давая возможности рецидиву.

Всех подозреваемых людей подвергать аресту и допросу, бездомных и нищих по возможности трудоустраивать, остальных подводить к соответствующему наказанию.

В зоне особого внимания должны находиться как приезжа­ющие в город, так и отъезжающие. Все соприкасающиеся с на­званным контингентом под угрозой быть сосланными на каторгу с конфискацией имущества обязаны были доносить в ведомство генерала полицимейстера.

Надлежало тщательно патрулировать улицы города, вовре­мя пресекать возникающие беспорядки, ловить виновных, ту­шить пожары, имея для этого необходимые приспособления.

Обеспечивать все вышеперечисленное предполагалась в том числе и при помощи специально подобранных работников, от­ветственных за закрепленный за ними участок территории, вклю­чая находящихся на нем жителей.

Вслед за утверждением полицейской инструкции 7 июня 1718 г. Петр I подписывает Именной указ «О генерале полици- мейстере»[57]. Это означало, что в Петербурге создавалось Полиц­мейстерская канцелярия, на службу в которой направлялись как в обычном, так и в принудительном порядке, в том числе опыт­ные чиновники и служители из других учреждений.

С расширением компетенции и усложнением деятельности регулярной полиции увеличивался ее личный состав. Постепенно при Полицмейстерской канцелярии создаются тюрьма, пожар­ная команда и т. п. При полиции состоял палач.

Создавая регулярную полицию, Петр I, как это видно из Пунктов, не отказывается и от использования на полицейской службе местного населения, поскольку незначительное число чинов полиции не могло гарантировать обеспечение порядка в городе.

До 1722 г. регулярная полиция в России была только в Петербурге. Петербургская полицмейстерская канцелярия непос­редственно подчинялась Сенату, что свидетельствовало о нали­чии особого органа государственного управления, единого для всей страны. В результате учреждением должности генерал-поли- цимейстера и организацией Полицимейстерской канцелярии в Петербурге было положено начало созданию единого централи­зованного аппарата регулярной полиции в России.

В 1721—1722 гг. Петр I находился в Москве, где празднова­лась победа над Швецией и готовился Персидский поход. Положе­ние с охраной порядка и безопасности в Первопрестольной было весьма неблагоприятным. Опираясь на опыты учреждения регу­лярной полиции в Петербурге, Петр I Именным указом от 19 ян­варя 1722 г. учредил в Москве должность оберполицимейстера[58].

В основу организации регулярной полиции в Москве, так­же как и в Петербурге, был положен принцип коллегиальности, согласно которому Полицмейстерская канцелярия по своей струк­туре напоминала коллегии, то есть во главе канцелярии стояло присутствие из двух и более человек, которые назывались судь­ями или присутственными чинами. Московская полицимейстерс- кая канцелярия руководствовалась Генеральным регламентом, Пунктами 1718 г., инструкциями и указами, адресованными не­посредственно Московской полицмейстерской канцелярии. Все указы, поступившие из иных мест, московская полиция должна была исполнять только после санкционирования их Сенатом[59].

С учреждением Московской полицмейстерской канцелярии Петербургская канцелярия стала называться Главной. Отсутствие прокурорского надзора за Главной полицмейстерской канцеля­рией выделяло ее из ряда центральных учреждений и давало полиции большой простор для произвола.

Итак, в первой четверти XVIII в. в обеих столицах России был создан единый аппарат регулярной полиции под централи­зованным руководством Главной полицмейстерской канцелярии во главе с генерал-полицмейстером.

Как государственный институт полиция возникла не на пустом месте, следовательно, она восприняла от предшествую­щих органов многие полномочия: обеспечение пожароопаснос­ти в городах, борьбу с преступностью и нарушениями обще­ственного порядка — Земской двор или Приказ, Разбойной приказ, Новая четверть и др. Поэтому законодательные акты, принятые в первой четверти XVIII в., регламентировавшие дея­тельность полиции, как правило, дополняли, уточняли, под­тверждали или повторяли ранее принятые узаконения. Напри­мер, в Инструкции московскому обер-полицмейстеру (1722 г.), вобравшей в себя все значительные нормы о полиции, типично для того времени определялись задачи полиции: чины полиции «...имеют паче всего его императорскому величеству и ея вели­честву государыне императрице и высоким наследникам вер­ные, честные и добрые люди и слуги быть, пользу и благопо­лучие его всяким образом и по всей возможности искать и споспешествовать, убыток, вред и опасность отвращать и бла­говременно о том объявлять»1.

Правотворческая деятельность полиции в эпоху Петра I ог­раничивалась изданием предписаний нормативного характера, которые были только подзаконными. В основном в них делались ссылки на соответствующие именные или сенатские указы. По­лицмейстерские канцелярии в Петербурге и Москве пользова­лись правом законодательной инициативы, толковали закон при его применении, но сами законодательных актов не издавали.

Полицейские указы, приказы, приговоры и т. п. являлись толь­ко правоприменительными актами.

Важнейшими задачами полиции была борьба с преступнос­тью, надзор за пожаробезопасностью и благоустройством.

Именной указ 26 июня 1724 г., получивший название «Пла­кат о зборе подушном и протчем», для контроля за передвиже­нием людей вводил паспорта (абшиты, пропуска) и прокор- межные письма. Крестьянину разрешалось кормиться работой в границах уезда не далее 30 верст от двора при наличии пись­менного отпуска, выданного помещиком или в его отсутствие приказчиком. Жители, таким образом, могли передвигаться по стране только при наличии этих документов[60]. За держание в доме людей, не имевших паспортов, полиция наказывала хозя­ина штрафом[61].

Во многих законодательных актах полиции, в частности в Пунктах, предписывалось хватать и допрашивать всех гулящих и слоняющихся людей (Пункт 10).

Обязанности служилых людей по искоренению незаконно­го изготовления и продажи спиртных напитков (приказ Новая четь) перешли к регулярной полиции и были усложнены (Пун­кты). Полиция должна была смотреть за подозрительными дома­ми, где возможны были шинки, зернь (игра в кости), картеж­ная игра и другие похабства (Пункт 9).

Обширны были полномочия регулярной полиции по стро­ительному надзору и благоустройству в столицах, по поддержа­нию санитарного порядка и противопожарной безопасности. В Пунктах, например, на первом месте стоит наблюдение за регулярным возведением построек, сооружением печей и печ­ных труб с соблюдением противопожарных норм, строитель­ством домов в соответствии с планом города (Пункт 1), за укреплением берегов рек, содержанием в исправности ливне­вых стоков (Пункт 2). Борьба с пожарами и поддержание в городе чистоты и порядка являлись традиционными обязаннос­тями и самих граждан (Пункт 13).

Регулярная полиция, как это явствует из изложенного, име­ла те функции, осуществление которых требовало грубого прямо­го принуждения: переселение на новое место жительства большо­го числа людей, строительство городов, менее благоприятных для проживания, в непривычных местах, жесткая регламентация сро­ков и техники строительства, тяжелые работы по благоустройству в условиях феодального общества не могли обойтись без грубого прямого принуждения. Такое принуждение наиболее эффективно могла осуществлять только регулярная полиция. Поэтому многие положения, определяющие статус полиции, сохранятся и в даль­нейшем получат развитие, поскольку полиция, обслуживая само­державное правительство, выполняла и функции общегосудар­ственные, в чем было заинтересовано все население.

Уже 1733 г. полицмейстерские конторы во главе с полиц­мейстером были созданы правительством в 23 городах. Вновь на­значенный полицмейстер подчинялся губернатору и одновременно генерал-полицмейстеру, стоявшему во главе Главной полицмей­стерской канцелярии в Петербурге. Полиция имела вооруженные формирования. В ее компентенцию входили, в принципе, те же обязанности, перечисленные в Пунктах. В следственном процессе полиция выполняла функции дознания.

После последнего в XVIII в. дворцового переворота (июнь 1762 г.). Главная полицмейстерская канцелярия была передана в непосредственное подчинение Кабинета министров, что увели­чило ее значимость, поскольку предполагалось создать полицей­ские органы в городах как аппарат для охраны благочиния, по­коя и добронравия, исключавшие нарушение порядка при бого­служении, крестном ходе, проявление излишней роскоши, рас­путство, скорую езду, кулачные бои.

Крестьянская война под предводительством Е.И. Пугачева и извлеченные из нее уроки вызвали к жизни Устав благочиния или полицейский — крупнейший (после Учреждений для управ­ления губерний Всероссийской империи 1775 г.) законодатель­ный акт России последней трети XVIII в., подписанный Екатериной II 8 апреля 1782 года.

Устав благочиния состоял из 14 глав, 274 статей. Уставом законодательно оформлялось проведение в городах полицейской реформы, начатой в 1775 г. Учреждениями для управления гу­берний Всероссийской империи и предусматривавшей создание специальных органов полицейского управления: нижних земс­ких судов, возглавляемых земскими исправниками.

По Уставу благочиния во всех городах империи создавались единые административно-полицейские учреждения — управы благочиния. Это был коллегиальный орган, в который входили полицмейстер, обер-комендант или городничий, то есть глава административно-полицейского управления в городе (по Уставу благочиния или полицейскому 1782 г. — руководитель управы благочиния), приставы гражданских и уголовных дел, выборные от граждан — ратманы-советники.

Города делились на части и кварталы. В части главой поли­цейского управления был частный пристав, в квартале — квар­тальный надзиратель.

В Уставе благочиния регламентировались компетенция и по­рядок деятельности учреждений и должностных лиц администра­тивно-полицейского ведомства, их субординация, прохождение службы. При этом полицейским чинам давались нравоучительные наставления в духе христианских моральных ценностей, устанав­ливались требования к их человеческим и профессиональным ка­чествам. В Уставе благочиния содержался перечень запрещенных деяний, указывалось дальнейшее направление дела и виновного лица после проведенного в полиции расследования или указыва­лись санкции по делам, подведомственным полиции.

Полиция могла применять санкции только за некоторые правонарушения: ведение споров против православия, несоблю­дение воскресных и праздничных дней, передвижение без пас­порта, нарушение правил маклерского посредничества, неразре­шенное ношение оружия, нарушение таможенных правил и не­которые имущественные преступления.

По мелким уголовным делам полиция осуществляла суд. В отдельных частях города создавались словесные суды для ре­шения устных жалоб по гражданским делам и для примири­тельных решений.

В большинстве случаев полиция ограничивалась проведени­ем предварительного следствия и передачей материала в судеб­ные инстанции. По политическим преступлениям полиция след­ствия не проводила — это была компетенция других органов.

Устав благочиния, или полицейский, 1782 г. фактически сформулировал новую отрасль права — полицейское право, транс­формировавшееся в единой полицейской системе со сложной иерархической лестницей XIX века.

2.