ОЧЕРКЪ ИСТОРІИ РАЗРАБОТКИ НОВАГО ГОРОДОВАГО ПОЛОЖЕНІЯ.

Если въ средѣ городсиаго общества даже столицъ мы не встрѣчаемъ почти въ теченіи всей первой половины настоящаго столѣтія ии малѣйшаго проблеска сознанія о томъ, что строй го- родскаго управленія вовсе не соотвѣтствуетъ потребностямъ и условіямъ общоствеігаой яшзіш, то въ правительственныхъ сферахъ это сознаніе, а вмѣстѣ и сознаніе необходимости коренныхъ измѣненій этого строя, проявлялись сщс въ двадцатыхъ годахъ настоящаго столѣтія.

и нрц императорѣ Николаѣ. Жалованная грамота 1785 года въ

47

результатѣ этой дѣятельности изъ несложнаго и скромнаго по объему памятника законодательнаго разрослась ко второй половинѣ настоящаго столѣтія чуть не въ нѣсколько самостоятельныхъ уставовъ и положеній; появилась масса отдѣльныхъ положеній и инструкцій; но все это покоплось на началахъ названной грамоты. IIo среди этой дѣятельности правительство не просмотрѣло несостоятельности її нѣкоторыхъ началъ ся. Съ начала двадцатыхъ годовъ оно уже сознавало несостоятельность городоваго положенія и необходимость коренныхъ преобразованій.

Въ 1821 году министерство внутреннихъ дѣлъ, вынужденно было, благодаря разногласію членовъ петербургскаго комитета объ усиленіи городскихъ доходовъ, войдти«въ самыя раздробительныя изслѣдованія» по вопросу о городскомъ хозяйствѣ Петербурга; и въ результатѣ этихъ «изслѣдованій» было то, что министерство вошло въ государственный совѣтъ съ предположеніемъ о необходимости «устроить или преобразовать думу» *).

') Варадиипвъ, Исторія минист. вн.дѣлъ, ч. II, кн. 2, стр. 134

—136.

г) Дало 1 стола 2 rop. отд. хозяйств, департамента минист, ви. дѣлъ, K 1314, ч. 1.

") Варадиновъ, шізв, соч., тамъ же, стр. 130.

ш

положсніа этихъ правилъ состояли въ томъ, чтобы, вопервыхъ, предсѣдатель думы назначался правительствомъ; во вторыхъ, въ составъ ея введены были два члена отъ короны съ жалованьемъ отъ города; въ третьихъ, городской голова считался бы лишь «первымъ присутствующимъ по предсѣдателѣ» 1J; самое же сочиненіе новаго городоваго положенія или «полнаго устава» думы предполагалось предоставить коммиссіи составленія законовъ г)„ Co всѣмъ этимъ государственный совѣтъ согласился н, вмѣстѣ съ своимъ заключеніемъ, что городское хозяйство никакими мѣрами правительства не можетъ быть улучшено, если нс озаботиться о коренномъ преобразованіи самаго городокато управленія, неудовлетворяющаго многимъ современнымъ требованіямъ, представилъ на высочайшее усмотрѣніе.

Коммиссія законовъ принялась за дѣло. Она рѣшила прежде всего ознакомиться съ организаціей городскаго самоуправленія въ западной Европѣ и съ этой цѣлыо «выиисалаучрежденіяпоэтому вопросу въ главнѣйшихъ столицахъ западной Европы» 1 ; ознакомившись съ городскимъ управленіемъ этпхъ послѣднихъ, коммиссія составила проэктъ новаго устройства и управленія городовъ. Проэктъ этотъ, къ сожалѣнію намъ незнакомый, оказался, однако, далеко недостигавшимъ цѣлн: не смотря на знакомство съ городскимъ управленіемъ главнѣйшихъ городовъ Европы или именно въ силу этаго знакомства комлнссія постаралась поставить въ своемъ проэктѣ новаго городоваго положеніе городскую думу въ такое положеніе, что департаментъ государственной эки- номіи, куда между прочимъ поступилъ этотъ проэктъ на разсмотрѣніе,

') Тоже дѣло, № 1314, ч. I.

“) Тамъ же и Варадиновъ, назв, соч., тизіъ же, стр. 136.

•’-) Тоже дѣло Y 1314, ч. I; и Мудловъ, Историч.обозр. правит, мѣръ іш устр. гор. общ. управл., стр. 15G. Въ это же самое вреші комитетъ министровъ, разсматривая вопросъ об.ъ уклоненіи городскаго населенія отъ выборной службы, пришелъ также къ заключенію о необходимости шеііринленін неудобствъ въ городскомъ устройствѣ*. Тамъ жо.

4) Тоже дѣло Yj 1314, ч. I,

з7г

нашелъ необходимымъ дать большую нласть но крайней мѣрѣ хоть столичнымъ думамъ, ') Исходя нзъ замѣчаній департамента экономіи, коммиссія законовъ должна была переработать свой проэнтъ; но это не суждено было ей. Она была закрыта. Составленный его проэктъ отдали на разсмотрѣніе главноуправляющему 11 отдѣленіемъ собственной С. II. li. канцеляріи, тайному совѣтнику Балугьянскому г). Этотъ одинъ изъ лучшихъ юристовъ того времени нашелъ проэктъ еоставлеппый коммиссіей составленія законовъ уже совершенно несостоятельнымъ, а стало быть, и не могущимъ подлежать переработкѣ.

') Тамъ же, Оаъ рекомендовалъ также изобрѣсти средства длп поощренія выборныхъ общества къ отправленію нхъ обязанностей, указавъ, между причішъ, какъ на одно изъ нихъ, на медади u награды. 2) Тамъ же и Мулдовъ, назв, соч., стр. 157.

та предлагалъ вмѣсто гильдій установить дѣленіе торгово-промышленнаго городскаго населеніи на группы «по торгамъ». Въ 1827 - году проеэкт'ь этотъ представленъ былъ его авторомъ въ государственный совѣтъ.

Государственный совѣтъ едва ли придалъ однако серьезное значеніе «видамъ» Балугьянскаго н рѣшилъ разработать новое ro- родовое положеніе для обѣихъ столицъ, не стѣсняясь мнѣніями и соображеніями коммкееін законовъ или Балугьянскаго.

') Этотъ комитетъ не слѣдуетъ смѣшивать со спеціальнымъ комитетомъ, учрежденнымъ въ сентябрѣ 1825 года по высочайше утвержд. положенію номптста министровъ «для изысканія способовъ къ улучшенію состоянія городовъ> (1 II. С. 3. Jfj 30567); атотъ комитетъ составленъ былъ изъ директора департамента разныхъ пода- тей и сборонъ u «высшихъ чиновниковъ> отъвоеннаго вѣдомства (генералъ маіоръ свиты его шшераторскаго Пелпчества) и министерствъ—внутр. дѣдъ и Финансовъ, отъ каждаго по одному. (Тамъ же). Задача этого комитета—совершенно иная, чѣмъ комитета 1827 года. Оиъ имѣлъ своей цѣлыо не составленіе ноьаго городоваго положенія, а лишь изысканіе средствъ къ улучшенію «состоянія городовъ> при существующемъ положеніи. Въ данной ему инструкціи ему рекомендовалось заняться слѣдующими вопросами: 1) облегченіемъ иерехода людей разнаго званія въ города; 2) «усиленіемъ коренныхъ иачалъ го. родскаго существованія>, а именно: сосредоточеніемъ ремеелъ въ городахъ, поощреніемъ фабрикъ и рукодѣлій, привлеченіемъ къ жительству въ городахъ дворянъ, учрежденіемъ различныхъ полезныхъ заведеній и т. n.; 3) облегченіемъ полицейской и воинской повинностей, «отвращеніемъ притѣсненій>, облегченіемъ городскихъ службъ, нѣкоторой свободой «въ образѣ обстройки»; 4) обезпеченіемъ отъ иожаровъ путемъ

согласно высочайшему иовелѣнію, составить проектъ новаго горо- доваго положеиія къ 1 сентября 1828 года; но онъ составилъ его гораздо раньше: 6 Февраля 1828 года нроэктъ былъ уже представленъ министру, которымъ онъ былъ пересланъ военнымъ генералъ-губернаторамъ столицъ *для разсмотрѣнія и представленія городскимъ головамъ и почетнѣйшимъ изъ гражданъ,» чрезъ посредство которыхъ государственный совѣтъ надѣялся привлечь нъ участію въ составленіи новаго нроэкта «городское общество и думу».

застрахованім; 5) прямыми поощреніями путемъ ссудъ, льготъ и т. n.;

6) «распространеніемъ познаній особенно техническихъ»;

7) хорошими торговыми законами. (Архивъ департ. пол. исполи.за

1825 r., Лг 181. Эта инетрукція почти цѣликомъ приведена и у Bapa- динова, назв, соч., ч. II, кн. 2, стр. 442—443). ІІайдено было, что этимъ путемъ улучшеніе городовъ будетъ достигнуто скоро и притомъ «безъ значительныхъ издержекъ и предпріятій, по цѣли своей слишкомъ отдаленныхъ» (Варадиновъ, тамъ же, стр. 444). Комитетъ втотъ долженъ былъ потребовать мнѣнія генералъ-тубернато- ровъ, изъ которыхъ при дѣлѣ мы нашли лишь присланныя (въ апрѣлѣ

1826 года) генералъ-губернаюромъ ризанскимъ,тульекиыъ,орловскимъ, тамбовскимъ и воронежскимъ мнѣнія подчиненныхъ ему губернаторовъ. Бъ своемъ мѣстѣ ыы уже познакомились съ этими мнѣніями. Дѣятельность этого комитета продолжалась лишь до 1828 года, когда составлена была имъ «записка> о его дѣятельности. Съ этого времени онъ распадался постепенно и въ 1831 году, когда онъ былъ закрытъ, онъ состоялъ изъ одного только предсѣдателя своего сенатора Дубенскаго; всѣ члены его изчезли. Варадиновъ, назв. соч.,ч. 1І1,кн. I, стр. 381.

') Сначала онъ отвѣтилъ на требованіе министерства отказомъ, ссылаясь на многосдояіность дѣла; и дилъ свос мнѣніе лншь послѣ того какъ государственный совѣтъ въ мартѣ 1829 года постановилъ дѣйствовать какъ можно «поспѣшиѣо» по работамъ о новомъ городскомъ устройствѣ.

Обратился къ самому проэкту, составленному комитетомъ. ’) Весь нроэктъ распадался на три части, изъ которыхъ первая содержала въ себѣ постановленія «объ управленіи общими городскими доходами и расходами»; вторая—объ управленіи «гильдіями, мѣщанствомъ и цеховыми» и наконецъ, третья, представляла собою наказъ или общія правила, опредѣлявшія права и обязанности учрежденій, устанавливаемыхъ первыми двумя частями проэкта и ихъ отношеніи къ военному генералъ-губернатору, «въ главномъ вѣдомствѣ косго состоятъ всѣ градскія общества». Всѣ эти три части проэкта состояли изъ 756 нараграФовъ. Мы остановимся лишь яа двухъ частяхъ проэкта—первой и послѣд ■ ней; вторую, какъ ведущую рѣчь о сословныхъ учрежденіяхъ, мы обходилъ,

Устанананливая въ первой своей части понятіе о городскомъ обществѣ, проэктъ вводитъ въ составъ послѣдняго всѣ сословія городскихъ обывателей, пе исключая, стало быть, и дворянъ, участію которыхъ въ городскомъ управленіи, какъ мы видѣли, въ правительственныхъ СФСрахъ придавали такое огромное значеніе. Вслѣдствіе такого опредѣленія общества, какъ совокупности всѣхъ сословій, городскія собранія проэктъ устанавливаетъ уже не по сословіямъ, а по частямъ города; въ каждомъ такомъ собраніи участвуютъ всѣ живущіе въ данной части города и владѣющіе недвижимой собственностью стоимостью не ниже восьми тысячъ рублей или записанные въ одну изъ купеческихъ гильдій. Эти собранія городскаго общества но частямъ города имѣютъ мѣсто по проэкту лишь для выборовъ такъ называемыхъ депутатовъ городскаго общества, но пяти 2) отъ каждой части города, или лучше, отъ каждаго собранія городскаго общества: въ депутаты могуть быть избраны лица всѣхъ сословій при условіи владѣнія ими недвижимою собственностью, цѣнность которой не менѣе

) объ общественныхъ осуществленія этого плана было бы слишкомъ долго. Чиновники- ревизоры исполняли возложенное на инхъ порученіе не особенно бысгро, да, замѣтимъ кстати, и нс особенно удачно *). Это дѣло предоставлено было собственному ходу: отдѣльныя статистическія описанія городовъ помѣщались въ спеціальномъ органѣ министерства. Отдѣленіе озаботилось составить себѣ надлежащее понятіе о состояніи городскаго управленія только Петербурга, составленіемъ «положенія» для котораго оно собственно к было занято. Въ теченіи 1843 года оно добилось необходимыхъ данныхъ для этого, получивъ числовыя данныя о составѣ населенія города по сословіямъ, о распредѣленіи недвижимой собственности, о составѣ городскихъ учрежденій, выборныхъ въ нихъ и т. п. 2). Ha основаніи этихъ данныхъ въ докладной заішскѣ министру, поданной въ 1844 году, отдѣленіе указало на слѣдующія «неудобства въ общеетвенномъ устройствѣ городовъ»; 1) уклоненіе лучшихъ людей какъ отъ участія въ общественныхъ собраніяхъ, такъ и отъ службъ по выборамъ; 2) «разстроенное состояніе городскихъ присутственныхъ мѣстъ». Причины же этихъ «неудобствъ» отдѣленіе видѣло, во первыхъ въ неточномъ разграниченіигородскаго общества по сословіямъ; во вторыхъ, въ «неопредѣленностиправъ» лицъ, участвовавшихъ въ выборахъ, а также въ неопредѣленности порядка производства этихъ послѣднихъ. Выробатываясвой проэктъ, отдѣленіе имѣло въ виду главнымъ образомъ этп «неудобства», заведеніяхъ (учебныхъ, кредитныхъ, благотворительныхъ и т. n.), 6) объ общественныхъ повинностяхъ, 7) о городовомъ управленіи, 8) объ оборотахъ суммъ общественнаго хозяйства>. Тамъ же. стр. 269.

') Мы встрѣчали не мало донесеній этихъ чиновниковъ, пзъ которыхъ немыслимо бьмо извлечь почти ничего д.м статистики. IIo рубрикѣ «общественное управленіе>, налр., у нихъ ніларѣчьпочтиисклю- чительно о внѣшности городскихъ учрежденій: отсутствіи въ ныхъ чистоты, якобы необходимаго помпа н т. п. См. также Парадпновъ, назв, соч., т. ІІГ, кн. 3, стр. 87 п ел.

-j Ѳти даннын отчасти получены отъ самой думьт, а главнымъ образомъ благодаря ревизіи, произведенной въ 1843 году; результатомъ ревшіи была записка «о состояніи обществ, управленія столичнаго ю- рода Петербурга въ 1843 году». Она приложена къ первоначальному проэкту новаго городоваго положепіщсостьвіешшму отдѣленіемъ.Хоз. деп., 2 rop. O тд., і ст., дѣло .¾ 1314, ч. III.

которые и находило необходимымъ устранить во что бы то ни стало. Проэкты, выработанные до него, этихъ *неудобствъ» не устранплп по его мнѣнію, самн страдая ими. Достигнуть же этой цѣли, но мнѣнію составителей докладной эаписки можно лишь тогда, когда при составленіи нроэкта новаго городоваго положеніи будетъ имѣться въ виду, что онъ «но существу своему долженъ бытьнестолько законодательнымъ сколько административнымъ (?), требовать не столько умозрѣнія, сколько практики». Исходя изъ этой мысли, составители рѣшили при составленіи нроэкта прежде всего не отступать отъ «началъ» городоваго положенія 1785 года, считая его кореннымъ основаніемъ будущаго городонаго положенія, которое, такимъ образомъ, должно быть ничѣмъ инымъ нахъ только подробнымъ развитіемъ положенія 1785 года и примѣненіемъ его «къ существующимъ обстоятельствамъ времени її мѣста». A нримѣнитьэто «коренное основаніе» къ обстоятельствамъ времени ii мѣста авторы будущаго новаго городоваго положенія рѣшили нъ виду достиженія слѣдующихъ цѣлей: возвышенія значенія выборовъ въ глазахъ город- скаго населенія, въ виду обезпеченія порядка и правильности въ производствѣ самыхъ выборовъ; въ внду уменьшенія выборныхъ должностей, увеличенія ихъ значенія, особенно должности город- скаго голоны; въ виду достиженіи порядка въ юродскихъ учрежденіяхъ; въ виду обезпеченія ннтсресовъ казны и самаго город- скаго населенія, особенно низшихъ слоенъ его—«податныхъ состоя ній», въ виду введенія въ этп слои «болѣе едиистваи связи», наконецъ,—улучшенія быта «рабочаго люда». Вотъ мыслии начала, которыми руководилось отдѣленіе, приступая къ составленію проэк- та. Въ апрѣлѣ (седьмаго) 1844 года этотъ проэктъ уже былъ представленъ министру, который представилъ его въ іюнѣ (седьмаго) того же года государственному секретарю. Государственный совѣтъ немедленно утвердилъ «главныя основанія» нроэкта; самый же проэктъ возвратилъ- въ министерство, уполномочивъ его «устроить» иа утвержденныхъ имъ главныхъ началахъ, «всѣ части столичнаго общественнаго управленія».

Эти главныя начала или «основанія для начертанія нроэкта объ общественномъ устройствѣ столичнаго города С.-Петербурга» изложены были временнымъ отдѣленіемъ

въ восемнадцати параграфахъ 3). «Основанія» эти открываются опредѣленіемъ новаго понятія о городскомъ обществѣ, опредѣленіемъ состава этого послѣдняго. Подъ обществомъ ношімаегся совокупность лишь тѣхъ изъ обывателей Петербурга, которые живутъ въ немъ осѣдло г), входя въ составъ общества или «но праву гражданскаго состоянія» илп же—«но праву собственности». Въ силу перваго основанія въ составъ общества городскаго входятъ всѣ тѣ осѣдлые обыватели Петербурга, которые приписаны въ этомъ городѣ и несутъ въ немъ «казенныя подати п повішности», нрчпсляясь «но закону» къ среднему состоянію ЛІОДСЙ ІШІ КЪ городскимъ СОСЛОВІЯМЪ; ВЪ сплу же BTO- раго основанія—по праву собственности—къ городскому обществу принадлежатъ всѣ владѣющіе въ предѣлахъ города недвижимой собственностью и несущіе съ ней опредѣленныя IlO- винности въ пользу города и прпэтомъ непринадлежащіе къ податнымъ сословіямъ 8). Такимъ образомъ, въ составъ городскаго общества Петербурга входятъ, во первыхъ, всѣ приписанные къ податнымъ сословіямъ города; во вторыхъ, всѣ владѣюіціе'въ немъ недвижимой собственностью. И такъ, новое понятіе городскаго общества покоится и на сословномъ началѣ: тотъ, кто не владѣетъ въ городѣ недвижимой собственностью II ие приписанъ къ одному нзъ податныхъ сословій его, къ обществу городскому ни въ какомъ случаѣ не прішадленштъ, хотя бы и жилъ нъ городѣ постоянно, ц несъ въ его пользу опредѣленныя повинности. Такіе обынатели «если только они нодворились въ столицѣ болѣе пли менѣе прочно и имѣютъ особенное значеніе въ городской промышленности» или причисляются «временно» къ одному нзъ нодатныхъ сословій, или составляютъ «от-

‘) Самый проактъ, составленный no этой каивѣ, состоялъ изъ 271 параграфа.

*) Подъ осѣдлыми обывателями «основанія» разумѣютъ тѣхъ изъ городскихъ обывателей, которые «по закону могутъ имѣть и дѣйствительно имѣютъ постоянную осѣдлость въ городѣ». ІІодъ понятіемъ осѣдлости нс слѣдуетъ, однако, разумѣтьпребываніе, сопряженное непремѣнно съ владѣніемъ домомъ, Уто видно уже изъ дальнѣйшаго опредѣленія состава общества.

3) «Основанія», § 1.

дѣльное сословіе»; и въ томъ,и въ другомъ случаѣонинеполь- зуются ни пассивнымъ, ни активнымъ правами по отношенію къ обще-городскому управленію; а пользуются тѣмъ и другимъ лишь относительно «внутренняго управленія своего сословія». Это—Schutzvenvandten нрусскаго городоваго положенія. Такого же рода «временное сословіе» составляетъ и весь «рабочій народъ» Петербурга 1X Сословность проводится и въ организаціи всѣхъ городскихъ учрежденій, вѣдающихъ обще-городское управленіе, которыя можно назвать лишь всесословными; но ни въ какомъ случаѣ не безеловньши

Городское общество, иолучивъ право самоуправленія, избираетъ изъ собственной среды представителей входящихъ въ составъ учрежденій, имѣющихъ стать органами этого самоуправленія; но кто пзъ членовъ общества кого и какъ избираетъ? He каяідый членъ городскаго общества, въ его новомъ составѣ, пользуется правомъ избранія активнаго и пассивнаго, а только тотъ, кто удовлетворяетъ особымъ условіямъ, притомъ, совершенно различнымъ относительно пользованія активнымъ и пассивнымъ правами избранія. Правомъ активнаго избранія «основанія» вооружаютъ лить такого члена городскаго обя;ества, который достигъ возраста не менѣе двадцати-пяти лѣтъ, «пользуется добрымъ именемъ и честною извѣстностью», и владѣетъ наконецъ, капиталомъ номеньшей мѣрѣ въ триста рублей серебромъ ’). Только удовлетворяющіе этимъ условіямънользуютсяправомъ выбирать въ должности ио городскому управленію п «именуются гражданами города» 3). Чтокасаетсяграждаііъ,пользующихсянас- спвнымъ правомъ избранія, то они кромѣ принадлежности къ городскому обществу, «честной и безукоризневной» яшзни и совершеннолѣтія должны, разумѣется, удовлетворять и условіямъ

') Тамъ же, § 2.

а) Тамъ nte, § 4. Подъ капиталомъ разумѣсгсясобетвешіоеть вся- каго рода, съ которой взимаются казенные оборы.—§ 4 п. С.

-) Тамъ же. Женщины передаютъ свой голосъ кому либо изъ гражданъ; представителями малолѣтнихъ являются ихъ опекуны, если только послѣдніе сами принадлежатъ къ гражданамъ города; въ противномъ случаѣ представителей малолѣтнихъ выбираютъ изъ гражданъ сиротскій судъ или дворішскан опока.

имущественнымъ; эти то послѣднія условія значительно выше тѣхъ, какія требовались «основаніями» относительно активнаго нрава избранія: такъ, въ гласные дулы можетъ быть выбранъ лишь владѣющій капиталомъ, притомъ ue меыѣс какъ въ теченіи трехъ лѣтъ, въобъемѣ minimum шестисотъ рублей; а въ предсѣдатели думы или городскіе головы могъ быть избранъ только владѣющій капиталомъ пе менѣе пятнадцати тысячъ рублей и не менѣс какъ въ теченіи 10 лѣтъ или пяти, если еще до этого прослуженъ уже полиый срокъ въ одной второстепенныхъ общественныхъ должностей. ')

Всѣ пользующіеся активнымъ правомъ избранія собнраюгся разъ въ шесть лѣтъ въ такъ называемыя общія собранія для избранія гласныхъ общей думы; приэтомъ, грааідане каждаго сословія порознь—въ отдѣльныя собранія не менѣе ш с с т к с о т ъ человѣкъ. aJ. Каждое такое сословное собраніе избираетъ изъ своей среды опредѣленное число гласныхъ 3.) Такимъ образомъ общая дума составляется изъ гласныхъ отъ и я т к городскихъ сословій 4) и, благодаря этому распадается на н я т ь сословныхъ (по составу) отдѣленій, к а ж д о e изъ которыхъ собирается отдѣльно; общее собраніе всѣхъ отдѣленій предполагается лишь въ нѣкоторыхъ «особенныхъ случаяхъ» ради ускоренія дѣла 5). Городская общаядума избираетъ изъ собственной среды дуиураспо- рядительную Функціи которой—«распорядительная часть»подѣ- ламъвнутреннягоуправлешя: «распоряженіе собственностью городской общественной казны» подъ вѣдѣніемъ общейдумыи «попе- [398] чите'льс'твомъ правительства—ея главнаяобязашюсть>. ГГравомъ быть избраннымъ въ члены распорядительной думы пользуется лишь тотъ изъ членовъ того или другаго сословнаго отдѣленія общей думы, кто владѣетъ не менѣе ш eС T и ПЛИ T p eX ъ (если служилъ въ низшей должности) лѣтъ капиталомъ въ три тысячи рублей. Составъ распорядительной думы, однако, не выборный исключительно: въ него входитъ «особый отвѣтственный чиновникъ>, пграюшій роль товарища городскаго головы и обязанный непосредственно наблюдать «за канцеляріей и правильностью счстоводства» *) Она распадается на два отдѣленія II собирается RT> общее присутствіе лишь въ особенно важныхъ случаяхъ г). Въ ея вѣдѣніе передастся торговая полиція н полиція хозяйственная (сборъ городскихъ доходовъ и присмотръ за городскими имуществами); перваяФункція отправляется подчиненными распорядительной думѣ органами п учрежденіями 3). Спеціально для составленія книги городскихъ обывателей остается учрежденное положеніемъ 1785 года городовое депутатское собраніе, которое составляется изъ пятп членовъ: но одному отъ каягдаго сословія; предсѣдатель собранія—«депутатъотъ дворянства>. Мы видѣли, что городской голова и гласные общей думы избираются на шестилѣтіе; во всѣ осталышя должности избираются на различные сроки, но не менѣе одного года однако. *) Должност-

гпродскаго общества; 2) счетное отдѣленіе, нъ которомъ предсѣдательствуетъ товарищъ городскаго головы, т. e. правительственный чиновниьъ и которое вѣда" етъ исполнительныя дѣла *казны.» Тамъ же.

*) Торговая депутація, береговая контора,сыотрителии городскіе старосты. Тамъ we. Послѣднія должности относятся къ разряду ішс- шихъ и могутъ зиниматься всѣми принадлежащими къ городскому обществу; притомъ достигшими лишь 21 года. Члены первыхъ двухъ учрежденій избираются изъ лицъ пользующихся нравами октишіаго избранія. Эта должность средняго разряда. Высшій разрядъ—городской голова, члены общей и расиорядит. думъ, члены депутатскаго собранія.

§ U.

*) Въ наиболѣе важныхъ случаякъ предсѣдательствуетъ городской голова. Тамъ же, § 9.

ныхъ лицъ предполагается вознаграждать за труды, нп не иначе какъ пзъ «общественныхъ складокъ» 1J. І5отъ въ нѣсколькихъ словахъ организація учрежденій о б щ е г о p о д с к и x ъ согласно «основаніямъ» нроэкта, утвержденнымъ государственнымъ совѣтомъ, каждаго въ отдѣльности. Ho «основанія» обошли совершенно вопросъ о взаимныхъ отношеніяхъ этихъ учрежденій другъ КЪ другу, ограничиваясь но отношенію къ распорядительной думѣ, какъ мы видѣли, лишь замѣчаніемъ, что опа состоитъ «подъ вѣдѣніемъ» общей думы. «Привести въ самую точность права и обязанности каждаго присутственнаго мѣста» предоставляетсяужс проэкту; основанія же проэкта ограничиваются лить общимъ мѣстомъ-, что ни одно изъ «присутственныхъ мѣстъ не должно быть стѣсняемо излишнею її мелочною подчиненностью» 2). IIo отношенію къ отдѣльнымъ должностнымъ выборнымъ лицамъ OC- нованія проэкта высказываютъ слѣдующее общее положеніе: «каждой должности нужно дать полную самостоятельность, т. e. объяснить кругъ власти и отвѣтственности такъ точно, чтобы каждое лицо могло дѣйствовать, въ предѣлахъ своей обязанности, твердо и безъ боязни; но въ то жевремя,зная положительно степень отвѣтственности» 3J.

Ho обходя вопросъ о взаимныхъ отношеніяхъдругъньдру- гу городскихъ выборныхъ учрежденій, «основанія» не обошли другаго въ высшей степепп важнаго вопроса, вопроса объ отношеніи этихъ учрежденій къ правительственнымъ и вопроса о правительственномъ надзорѣ вообще. Этому вопросу посвященъ весь послѣдній, восемнадцатый, параграфъ «основаній.» Какъ общее положеніе, высказывается мысль, что городскія учрежденія «непосредственно подчинены гражданскому губернатору, за тѣмъ военному reiiep. губернатору и наконецъ—сенату». Дальше говорится, что «они находятся въ главномъвѣдѣпіи министра виутр. дѣлъ.» Теперь дальше: по дѣламъ, «казеннымъ» городскія учрежденія обя-

s) Тамъ же, § 16. *) Тамъ же, § 16. *) Тамъ же, § 17. 5) Тамъ же, § )C.

заны «подчиненіемъ и отчетностью> казенной палатѣ п министерству ФИНПНСОВЪ.

Вотъ эти то «основанія»,не смотря на то, что самый проэктъ городоваго положенія, на нпхъ построенный, былъ отвергнутъ государственнымъ совѣтомъ, были, какъ мы видѣли, утверждены этимъ послѣднимъ и переданы въ министерство виутр. дѣлъ Министерство въ началѣ 1845 года уже выработало новый проэктъ, который вмѣсто почти трехъ сотъ статей первоначальнаго проэкта состоялъ всегоизъ ста пяти статеЙ Проэктъ этотъ, прежде чѣмъ войдтивъгосударственныйсовѣтъ, подвергся разсмотрѣнію, иоведшему ко многимъ возраженіямъ и замѣчаніямъ со стороны: министровъ—юстиціи и императорскаго двора—военныхъ генер. губернаторовъ и тайн, совѣти. Бутурлина.

Co всѣми этнмн объясненіями и соображеніями нроэктъ поступилъ снова въ государств, совѣтъ (соединенные департаменты законовъ и экономіи), который, разсмотрѣвъ нхъ и давъ министерству въ руководство рядъ «основныхъ началъ,возвратилъего для переработки въ это послѣднее. Рекомендованные министерству «начала» состояли въ слѣдующемъ: 1) выборы должны быть двухстепенными; 2)aitTHBHoe нравошбраніядолжно обусловливаться доходомъ не менѣе ста рублей; 3) городской голова избирается на шесть лѣтъ, но чрезъ три года службы должонъ имѣть право просить объ увольненіи; 4) дворянамъ должно предоставить право отказываться отъ званія городскаго головы и другнхъ общественныхъ должностей; 5) число гласныхъ общей думы отъ ста до ста пятидесяти человѣкъ отъ каждаго сословія; 6] въ составъ распорядительной думы должно входить: одинъ членъ отъ короны, по три отъ потомственныхъ дворшгь,отъ личныхъдво- рянъ и почетныхъ гражданъ, отъ купеческаго сословія и отъ мѣшанъ съ ремесленниками; приэтомъ 7) членъ отъ короны долженъ избираться на три года; 8) распорядительная дума не должна участвовать въ раскладкѣ податей и повинностей 1)

Получивъ проэктъ изъ государствешіагосовѣта въмаѣ1845 [399]

года, министръ въ концѣ сентября того же года нредетанплъ въ это высшее учрежденіе уже новый ироэнтъ изъ шести главъ и ста тридцати двухъ статей. Въ государственномъ совѣтѣ этотъ новый нроэктъ претерпѣлъ не мало измѣненій, хотя но преимуществу въ чисто внѣшнемъ, редакціонномъ отношеніи. Въ этомъ нзмѣненомъ видѣ проэктъ былъ, наконецъ, 13 Февраля 1846 года, утвержденъ высочайшей властыо; а двѣнадцать дней спустн данъ былъ «именной указъ сенату* для должнаго иснолиопш. Повелѣвалось немедленно произвести «по соглашенію министра внутр. дѣлъ съ С. Петербургскимъ военнымъгенер. губернаторомъ, городскіе въ С. Петербургской столицѣ общественные выбори K открыть присутственныя мѣста но новОіііу ихъ образованію»; для введенія новаго порядка иовелѣвастся учредить особую временную коммиссію, состоящую «подъ ближайшимъ наблюденіемъ» министра внутр. дѣлъ, которому предоставлено въ случаѣ необходимости испрашивать, черезъ комитетъ министровъ, высочайшія новелѣнія ').

Едва усііѣло появиться на свѣтъ божій новое положеніи, какъ въ министерство посыпались, въ Формѣ «записокъ» н «прошеній», возраженія противъ него со стороны торговаго населенія столицы н военнаго reiiep. губернатора, главнымъ образомъ перваго. Уже въ апрѣлѣ 1846 года въ министерство подастся мѣстными купцами «записка» по поводу новаго положенія, а въ іюнѣ того же года «депутаты отъ петербургекаго купеческаго общества» подаютъ министру шіутр. дѣлъ уже прошеніе прямо о ходатайствѣ передъ императоромъ возстановить «прежній uo-

') 2. П. С. 3. № 19721. Вренешгая кошіиссія—подъ предсѣдательствомъ петербургскаго гражданскаго губернатора—составлена изъ петербургскаго уѣзднаго предводители дворянства, городскаго головы и чиновниковъ оті, министерства внутр. дѣлъ и военнаго генер. губернатора. IIo проэкту министерства нредподитель дворянства не входидъ вт. составъ этой комниссіи. 3 мая того же 1316 года утвержденъ штатъ канцеляріи этой комииссіи. Ііъ составъ коммиссііі входилъ и,такъ мне- го поработавшій надъ составленіемъ нроэктовъ, H.A. 5Інлютіінъ,быв- шій вътовремн начальникомъ временнаго отдѣленіи хоз. ден—та мин. вр. дѣлъ. Сы. Журн. мпн. вн. дѣлъ, за 1846 r.. ч. XIV; стр. 410.

рядокъ.» Купцы увидѣли Ii'!, новомъ положеніи ЧТО TO для себя ужасное, грозящее лишить ихъ всякихъ правъ и привилегій; они особенно напугаыы тѣмъ, что дворяне вош.ш въ составъ городска- ro общества, что изъ нихъ можетъ быть выбираемъ городской голова, являясь въ роли котораго.дворяшшъбудетъвѣдать, напр., суммы, въ образованіи которыхъ дворяне вовсе не участвуютъ («добровольныя складки»). Въ составленіи снисковъ кандидатовъ въ гласные и другія выборныя должности они увидѣли нѣчто, могущее «возродить между торгующими неудовйльоті!Іе,вражду,мще- ніе», а затѣмъпричиинть «раззорсніе и гибель миогимъсемействамъ». Этотъ способъ избранія, думаютъ оіш, можетъ погубить кредитъ, эту—«душу торговли»; выборщики, говорятъ они, будутъ поставлены «въ двухъ крайностяхъ»: или идти противъ совѣсти, или идти по совѣсти, *выразить неодобреніе противъ лица, отъ котораго зависитъ весь кредитъ его и всѣ его дѣла и благосостояніе и затѣмъ ждать преслѣдованія и раззоренія». Въ виду такихъ ужасовъ купцы, умоляющіе государя «осчастливить ихъ всемилостивѣйшимъ вниманіемъ къ настоящему положенію ихъ, милосердо дозволитъ имъ производить выборы на иpсзкJiieагъ

основаніи_________ отдѣлить ихъ отъ зависимости отъ распорядительной

думы, дабы.... подобно другимъ сословіямъ Россіи, управляясь, защищаясь и судясь себѣ равными, сохранили существованіе свое въ нераздѣльномъ мирномъ и дружелюбномъ, безъ вліянія другихъ состояній, не платящихъ торговыхъ повинностей, единствѣ и могли,... распространять и увеличивать торговлю и тѣмъ, но мѣрѣ силъ, доставлять изобиліе и богатство вселшбезнѣйшему отечеству». Вопросъ поставленъ рѣзко. Министръ пригласилъ подателей записки къ себѣ для личныхъ объясненій. Результатомъ этпхъ объяспенійбыла «дополнительная записка», въ'которой купцы силятся доказать, что дворяне не входятъ въ составъ общества городскаго, что «названіе гражданъ» относится только къ торгово-промышленному населенію города; возстаютъ противъ подчиненія распорядительной думѣ,капъ чегото для нихъ, купцовъ, оскорбительнаго, такъ какъ дума эта не есть, какъ губернское начальство, «общая въ губерніи власть.» Въ этой запискѣ ещебо- лѣе слезно молятъ о ііевведеніи новыхъ порядковъ, молятъ объ этоыъ, какъ о наградѣ за то, что купечество «въ простотѣ серд-

ца и съ вѣрноподданническою откровенностью мыслитъ», что оно «всегда содѣйствовало ожиданіямъ государей it отечества доставленіемъ вссго въ довольствѣ н изобиліи; содѣйствовало къ пользамъ другихъ состояній изобильными платежами за труды м работы, черезъ что Miiurio мильоны крестьянъ, дворовыхъ людей, отставныхъ ішжнихъ воинскихъ чниовъ и гражданскихъ служителей її рабочихъ людей пріобрѣтали содержаніе съ семействами своими, оилачивалиисиранноиодати, оброки иповшіностн и достигали сами изобиліи и богатства ветунали въ торго

влю и отличными дѣйствіями удостоивались вниманія правительства».,.. Указывая на эти громадныя заслуги царюн отечеству, петербургское купечество слезво МОЛИЛО BC вводить новаго положенія и тѣмъ во лишать его того, «что имѣютъ духовенство, дворянство и даже сельское сословіе»—сословныхъ цравъ. Министерство рѣшило эти ламентаціи купечества «имѣть въ виду при составленіи штатовъ н инструкцій.» Возраженіе военнаго генер. губернатора лишь ограничивалось энергическимъ протестомъ противъ величины жалованья выборнымъ должностнымъ лицамъ, особенно городскому головѣ [400]J.

«Новое положеніе объ общественномъ управленіи С.-ІІетер- гурга», изданное въ Февралѣ 1846 года, состоялоизъ пяти главъ и ста десяти статей; въ сводъ законовъ изданія 1857 года оно вошло уже вовсе HO въ этомъ ііидЬ; «особенное учрежденіе C-IlC- .. тербургскаго городскаго общественнаго управленія» здѣсь дѣлится уже всего на двѣ главы и сорокъ одну статью (4468—4508 ст. т- II, ч. I). IIu это измѣненіе совершено не путемъ законодательнымъ, а чисто кодификаціоннымъ, и потому не коснулось существа положенія, его основныхъ началъ, а лишь его внѣшней стороны, редакціи. Bo второй томъ свода вош.ш лишь первыя двѣ глаш положенія 1846 года: «о составѣ, предметахъ и образѣ дѣйствія общественнаго управленія» и «о норядкѣ замѣ- щеніядолжностей по общественному унравленію»;вторан глава, впрочемъ, вошла не всп, а лишь первыми восемью статьями своими; остальные же статьи второй главы ii главы—третья, четвертая и пятая помѣщены въ другихъ томахъ свода. Такъ,

не вошедшія во второй толъ статьи второй главы положенія и главы третья и пятая вошли въ третій томъ свода, въ качествѣ приложенія къ статьѣ 302 устава о службѣ по выборамъ; глава же четвертая распредѣлилась но двумъ томамъ свода: постановленіе о цехахъ наемныхъ служителей и рабочихъ вошли пъ девятый томъ свода въ видѣ приложеніи къ статьѣ 2181 «законовъ о состояніяхъ»; постановленія же оремесленныхъцзхахъ— въ одиннадцатый томъ,шіенно въ уставърсмесленныіі. Городовое положеніе 1846 года претерпѣвало нѣкоторыя измѣненія ужо вслѣдъ за изданіемъ его н послѣ 1857 года, года послѣдняго изданія свода законовъ. A двѣнадцать лѣтъ снустя въ 1859 году, по иниціативѣ петербургскаго военнаго генерала губернатора возникъ вопросъ «объ измѣненіяхъ и дополненіяхъ нѣкоторыхъ частныхъ правилъ положенія 1846 года», по преимуществу относительно инструкцій изданныхъ, въ руководство городскимъ учрежденіямъ, въ теченіи этого нятнадцатилѣтняго періода времени [401]). Военный генералъ губернаторъ (ген. адъютантъ Игнатьевъ) вошелъ съ запиской на высочайшее имя; по разсмотрѣніи ея въ совѣтѣ министровъ, императоръ новелѣлъ министру внутр. дѣлъ внести въ комитетъ министровъ «веѣ инструкціи, которыя съ 1846 года были изданы для руководства петербургской думы» съ «заключеніемъ» военнаго гепорала губернатора; комитетъ министровъ долженъ былъ рѣшить, «въ присутствіи военнаго ген. губернатора», вопросъ о нересмотрѣ положенія 1846 года уже «законодательнымъ порядкомъ». Комитетъ министровъ, рѣшая такъ поставленный ему вопросъ, нашелъ, что мнѣніе его въ данномъ случаѣ должно касаться «двухъ предметовъ»: во первыхъ, соотвѣтствуютъ ли начала иоложенія 1846 года «основнымъ правиламъ нашего законодательства, опредѣляющимъ пространство дѣйствія каждаго управленія, связь его въ общемъ кругѣ государственнаго устройства и подчиненность высшимъ властямъ и учрежденіямъ»; а вовторыхъ, «въ какой мѣрѣ нолезно помяну-

тое положеніе для петербургскаго общественнаго управленія>? По послѣднему предмету комитетъ единогласно дать утвердительный отвѣтъ; по первому же меньшинство его отвѣчало отрицательно, найдя въ положеніи 1846 года, что-то «протнвішеосиив- нымъ началамъ государственныхъ постановленій или же указанному въ нихъ общему порядку благоустройстла>. Большинство членовъ комитета министровъ съ предсѣдателемъ во главѣ «не пашло уважительныхъ причинъ къ пересмотру пли измѣненію въ чемъ либо главныхъ основаній» положенія 1846. года; рѣшено было только «дать установленный въ законахъ ходъ> нѣсколькимъ предположеніямъ военнаго ген. губернатора, касавшимся лишь «измѣненія пли дополненія нѣкоторыхъ частныхъ правилъ положенія», между прочпмъ—положенія о «наемныхъ служителяхъ и рабочихъ» и вопроса объ окончательномъ рѣшеніи разногласія между общей и распорядительной думами ’)■ Въ началѣ октября 1861 года зти «предположенія» военнаго генералъ- губернатора, съсобственными «соображеніями», иредставленыбыли министромъ впутр. дѣлъ въ государственный совѣтъ, соединенные департаменты котораго—законовъиэкономіи—п измѣнили нѣсколько статей городоваго положенія 1846 года 2).