Государственно-правовое регулирование печати: к постановке проблемы

Средства массовой информации как институт гражданского общества, где нормальным являются плюрализм мнений, разнообразие СМИ и сво­бода мысли и слова, являются одним из краеугольных камней демократии.

«Проблема свободы слова одна из вечных. Во все исторические времена для общества она остается наиболее актуальной, так как человек не удовлетворен тем ее уровнем, который ему предоставляется обществом

и государством... В любом государстве не вся информация предается

1

гласности., что подтверждается наличием так называемых тайн» .

Право общества на информацию сосуществует с не менее важным правом на информационную безопасность государства, общества, лично­сти. Так, например, закон защищает неприкосновенность частной жизни человека, его интеллектуальную собственность, его достоинство, честь и

1 Жирков Г.В. История цензуры в России XIX-XX вв.: Учебное пособие. - М., 2001. - С. 3.

11

доброе имя. Под охраной закона - государственные тайны, деловая репу­тация фирм, коммерческая тайна. Кроме права есть еще и моральные, нравственные нормы, установленные в результате многолетней журна­листской практики. Их также нельзя игнорировать. Словом, любая свобо­да никогда не бывает беспредельной, она должна сопрягаться с ответ­ственностью: правовой и этической.

Об этом же говорит авторитетный журналист, известный своими де­мократическими взглядами, Владимир Познер: «Свобода слова. - это не мое право говорить, что я хочу. В свое время член Верховного суда США Оливер Вендел Холм-младший. сказал: человек не имеет права кричать “пожар!” в битком набитом кинотеатре только потому, что он хочет кри­чать “пожар!” Это ограничение свободы слова? Конечно! И это ограниче­ние называется “ответственностью”.

На наш взгляд, начальным вопросом проблематики государственно­правового регулирования отношений в сфере СМИ является изучение его исторического генезиса. Изучение эволюции форм государственно­правового регулирования средствами массовой информации в России, нормативных правовых актов о деятельности печати в их историческом развитии, закономерностей и циклов развития отношений государства и СМИ имеет большое значение для понимания современных процессов.

«Зная, когда, как и почему выработалось то или иное законоположе­ние, легче определить разумность и целесообразность этого правового

предписания, прояснить пути его реализации в журналистской практике»,

2

- таково справедливое мнение известного юриста М.А. Федотова .

Действительно, государственно-правовое регулирование отношений, возникающих в области СМИ, обуславливается конкретной обстановкой в стране, традициями, менталитетом, принадлежностью к той или иной пра­вовой системе. Многие государства (страны англосаксонской правовой семьи) предпочитают не создавать специальных норм, регламентирующих

1 Тельпиз Е.С. Владимир Познер: Искусство жить // Шер-Ами. - 2010. - № 41. - С. 14.

2 Федотов М.А. Правовые основы журналистики: Учеб. для вузов. - М, 2002. - С. 7.

эту сферу. Там юристы полагают, что производство и распространение

информации должно регламентироваться общими нормами, определяю­ W W ТЛ

щими правовой статус граждан и организаций. В то же время в государ­ствах, где преобладает романо-германская система, сформировались осо­бые правовые институты и отрасли, регламентирующие правовой статус СМИ.

Россия также пошла по пути создания таких норм. И хотя опыт зако­нодательного регулирования в этой сфере у нашей страны не слишком ве­лик, действует уже несколько сот нормативных актов, в той или иной мере регламентирующих правовой режим информации.

Более зримой и впечатляющей эта отрасль предстанет, если сравнить российское законодательство о СМИ с подобными нормами, принятыми другими странами, такими как Австралия, Австрия, Великобритания, Германия, Испания, Канада, Нидерланды, Норвегия, США, Франция, Швеция. Рассмотрим некоторые положения.

1. Конституция страны. Как и везде, Россия гарантирует свободу вы­ражения мнений (подобной гарантии, однако, нет в Великобритании). В Испании и Германии Конституция дает больше прав журналисту, чем обычному человеку. В Нидерландах и Швеции Конституция обязывает граждан содействовать средствам массовой информации и плюрализму. 1-я поправка Конституции США - запрещение власти США ограничивать свободу прессы.

2. Общенациональный закон о СМИ, кроме России, принят только в Австрии и Швеции. В Германии подобные нормы принимаются на уровне прерогатива Земель, во Франции о СМИ говорится только в разных кодек­сах, семь стран (Австралия, Великобритания, Испания, Канада, Нидерлан­ды, Норвегия, США) отдельного закона о печати не имеют и мало (или вообще не имеют) законов, которые применяются к прессе.

3. Регистрационный принцип учреждения средств массовой инфор­мации принят всеми странами. Некоторые особенности: во Франции де­кларация регистрируется в канцелярии прокурора, а в Австралии и Ав­стрии редакция обязана в каждом номере публиковать имена и адреса из­дателей и работников типографии.

4. Право собственности. Во Франции и Германии приняты жесткие законы, запрещающие сделки, ведущие к концентрации печати; в Австра­лии, Канаде, Норвегии, Великобритании и США существуют ограничения на одновременное владение разными видами СМИ. Во Франции ино­странцам запрещено приобретать более 20% акций предприятий СМИ. В России подобных запретов и ограничений нет.

5. Право на ответ и (или) опровержение. В Австралии, Канаде, Ан­глии нет права на опровержение или исправление, а Верховный суд США признал неконституционными законы, которые требуют права на ответ.

6. Наказание за клевету. Во Франции, Германии и Швеции дела о кле­вете рассматриваются (как гражданское и уголовное правонарушение) од­новременно, одним составом судей - в уголовном процессе штраф идет в пользу государства, в гражданском - в пользу потерпевшего. В Германии, Англии, Франции и Австрии ложность утверждений обязан доказать ис­тец, а в Норвегии истинность - ответчик. В Швеции к ответственности привлекается только редактор, а в Англии преследуются даже распро­странители газет.

7. Доступ к парламентским заседаниям гарантирован в Австрии, Гер­мании, Швеции. В России при Государственной думе в 1998 г. было аккре­дитовано 535 парламентских корреспондентов, 157 спецкоров, 435 человек технического персонала электронных СМИ, 22 информационных агентства, 12 телерадиовещательных компаний, 94 газеты, 48 журналов. Кроме того, аккредитация иностранных журналистов идет по линии МИДа.

8. Право на доступ к информации решается в странах по-разному. В США доступ к информации есть у каждого гражданина, и у журналистов нет дополнительных прав для ее получения. В некоторых странах Запад­ной Европы можно говорить о привилегированном положении журнали­стов: в Германии и Испании они приравнены к врачам и юристам и имеют право сохранять профессиональные тайны. По такому же пути пошла и Россия, где граждане имеют право получать информацию посредством СМИ.

9. Ограничение политической рекламы. Политическая реклама, кроме предвыборной, ограничена в Германии и Испании, а во Франции и Ан­глии, наоборот, ограничена предвыборная (более того, во Франции за 3 месяца до выборов запрещена любая платная политическая реклама, а бесплатная ограничена).

Факт существования института государственно-правового регулиро­вания СМИ трудно оспорить. Практически все сегодняшние методы госу­дарственно-правового регулирования печати, такие как регистрация СМИ, предоставление обязательного экземпляра газеты, институт предупрежде­ний и т.д., имеют прочные корни в ХК веке. Доказать это методом срав­нительно-правового анализа и призвано изучение исторического генезиса государственно-правового регулирования СМИ.

Информационные потоки в обществе регулирует такой государствен­ный институт, как цензура. Юрист М.А. Федотов дает ей определение: «Цензура - родовое понятие. Оно охватывает различные виды и формы контроля официальных властей за содержанием. распространяемой мас­совой информации с целью недопущения или ограничения распростране-

2

ния идей и сведений, признаваемых властями нежелательными.» .

Русская журналистика, возникнув как следствие роста национального самосознания и культуры, была насущной потребностью и общества, и

1 Ворошилов В.В. Право и этика в журналистике. Курс лекций. - СПб.: 2004. - С. 14-16.

2 Федотов М.А. Правовые основы журналистики: Учеб. для вузов. - М, 2002. - С. 37.

государства. К XIX веку в России уже сложилась достаточно гибкая си­стема печати. Она формировалась как самостоятельный общественный институт и занимала критическую позицию по отношению к власти.

Не желая видеть на страницах газет и журналов критику в свой адрес, правительство использовало законодательство для ограничения свободы слова. «В связи с этим, законодательство о СМИ в России развивалось в первую очередь как “цензурное право”, - дает свое определение юрист Ю. Батурин. - Еще со времени Петра становятся известными основные ви­ды цензуры - предварительная (запретительная) и последующая (кара­тельная).

Отношения, связанные с печатью, входили в Российской империи в систему обеспечения государством общественной безопасности и обозна­чались термином «полиция печати». На протяжении периода XVIII - нача­ла XX века цензурная политика и законодательство были весьма противо­речивыми, периоды усиления политического контроля и цензурного тер­рора сменялись периодами временного ослабления цензурных тисков.

Настоящей статьей мы особенно подчеркиваем неприменимость тер­мина цензура в нынешних условиях уже по той причине, что это понятие стоит вне закона. Конституции России прямым текстом определяет: «Цен­зура запрещается»2. Это надо понимать так, что запрещается предвари­тельное просматривание выходящей в свет информации со стороны кого бы то ни было: «Необходимо различать цензуру, налагающую запрет на обнародование сведений определенного рода, и цензуру, вторгающуюся в

3

творческий процесс» .

Сложность для исследователя современного правового положения печати в том, что, несмотря прямой запрет цензуры Конституцией РФ и на

1 Батурин Ю.М. Цензура против гласности: от Ивана Грозного до 1917 г. // Советское государство и право. - 1989. -№ 3. - С. 24.

2 Конституции Российской Федерации. Статья 29.

3 Федотов М.А. Правовые основы журналистики: Учеб. для вузов. - М, 2002. - С. 38.

более чем либеральный закон «О средствах массовой информации» ФЗ РФ № 2124-1 от 27.12.1991 г., цензура в России существует и в самом примитивном смысле этого слова. Известно, что некоторые особо зависи­мые районные газеты приносят гранки на подпись местным властям до выхода газеты в свет! А, к примеру, постановление Главы города Вологды Е.Б. Шулепова № 1310 от 18 марта 2009 года обязало редактора газеты «Вологодские новости» (муниципальное унитарное предприятие) пред­ставлять на утверждение начальнику управления массовых коммуникаций и общественных связей Управления делами Администрации города Во­логды макет нового выпуска газеты до отправления его в типографию, с которой заключен договор о печати1. Поэтому сегодня уместно говорить также о наличии дефектов правоприменения законодательных норм.

Как можно определить процессы, происходящие сегодня в сфере дея­тельности средств массовой информации и их взаимоотношения с госу­дарством? На наш взгляд, предлагаемое понятие государственно­правового регулирования достаточно объективно отражает суть этих про­цессов. Мы считаем цензуру лишь одним из видов государственно­правового регулирования средствами массовой информации в России, ко­торое время от времени еще появляется в отношениях государство-СМИ.

Исследователи Б. Балуев, Г. Жирков, В. Чернуха дают различную пе­риодизацию цензуры. Г. Жирков, например, ссылаясь на энциклопедиче­ский словарь Русского библиографического Института Гранат, предлагает следующую периодизацию истории цензуры: 1) эпоха, предшествовавшая изобретению книгопечатания, когда в руках церковной власти и универси­тетов сосредоточивались права по наблюдению за правильностью перепис­ки церковных и юридических книг; 2) эпоха расцвета местной и ведом­ственной цензуры; 3) эпоха государственно-полицейской цензуры; 4) пери-

v> v> ^\ _

од замены предварительной цензуры - карательной и 5) период замены

2

цензуры карательной ответственностью по суду за преступления печати .

Этапы развития государственно-правового регулирования печати в XVIII-XXI веках, на наш взгляд, таковы:

1 http://www.nlr.ru/tus/160305/history.htm

2 Жирков Г.В. История цензуры в России XIX-XX вв.: Учебное пособие. - М., 2001. - С. 23.

- возникновение и развитие цензурных установлений Российской Им­перии XVIII-XIX века. Особенность: нежелание власти слышать критику в адрес своей политики; стремление не допустить появления в печати не­разрешенной информации;

- цензура тоталитарного политического режима середины XX века. Особенность: необходимость контроля за массовым общественным созна­нием и пропаганда советского образа жизни;

- государственно-правовое регулирование печати в современной Рос­сии. Особенность: противоречие между осознанием необходимости взаи­модействия власти и СМИ на благо общества и одновременно желанием приукрасить действительность, то есть «привычным изображением аль­тернативного настоящего, которое должно успокаивать нервозность масс от жизни в реальном настоящем»1.

Эволюция методов государственно-правового регулирования печати имела несколько важных этапов: предварительная цензура (полиция печа­ти); карательная цензура; пропаганда и контрпропаганда; экономическое регулирование деятельности печати; установление легальных ограниче­ний свободы печати и переход к законодательно-регулируемым отноше­ниям государства и СМИ.

В современных условиях особенно важно понимать, что цензурный режим складывается усилиями основных участников журналистского творческого процесса, производящих и контролирующих информацию, циркулирующую в стране, а именно:

1) государства, его управленческих структур, бюрократического ап­парата;

2) капитала в лице его представителей: предпринимателей, финанси­стов, банкиров и др.;

3) общества - через общественное мнение, общественные организа­ции, осуществляющие контроль за всеми сторонами функционирования журналистики и ее управления;

4) профессионального аппарата журналистского творческого процесса: самих журналистов, издателей, редакторов, редколлегий, редсоветов и др.

1 Веллер М.И. Легенды Арбата. - М., 2009. - С. 32.

Другим важным вопросом для изучения являются особенности государственно-правового регулирования печати в современной России.

Известно, что масс-медиа информируют, просвещают, развлекают. «Особняком в современных социально-психологических исследованиях описывается их манипулятивно-управленческая функция: культурные и социально-психологические ценности, изменения установок, моделей по­ведения и восприятия действительности»1. Сегодня конституционные ос­новы свободы массовой информации в России таковы: свобода мысли, право на информацию, запрет цензуры.

2

Исследователи Н. И. Матузов, А. В. Малько причисляют гласность, свободные от цензуры СМИ к основным характеристикам демократиче­ского режима. К характеристикам авторитарного режима они относят со­хранение ограниченной цензуры, «полугласности». «Исходя из названных признаков того или иного режима, можно констатировать, что современ­ная политическая действительность в России больше ассоциируется с ав­торитарно-бюрократическим режимом, хотя и характеризующимся опре­деленными внешними, формальными атрибутами демократии. Что же касается гласности, то апогеем ее были конец 80-х - начало 90-х годов XX века. Сейчас же средства массовой информации оказались под контролем олигархов, иными словами “денежных мешков”», - справедливо замечают

3

авторы .

Как тут не вспомнить В.И. Ленина, который еще в 1905 году в статье «Партийная организация и партийная литература» писал: «Свобода бур­жуазного писателя. есть лишь замаскированная (или лицемерно маски­руемая) зависимость от денежного мешка, от подкупа, от содержания»4. О цензуре денег как самом жестком виде цензуры в России говорят и другие авторы.

«В разные периоды истории журналистики роль участников журна­листского творческого процесса разная. Однако значение капитала в нем

1 Олешко В.Ф. Психология журналистики: Учебное пособие. - Екатеринбург, 2006. - С. 14.

2 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2007. - С. 80.

3 Там же. С.85.

4 Ленин В.И. Партийная организация и партийная литература // Полное собрание сочинений. - Изд. 5-е. - М., 1972. - Т. 12. - С. 103.

всегда было существенным и с этим необходимо считаться», - так говорит известный исследователь цензуры Г.В. Жирков1.

Наиболее рациональную позицию, на наш взгляд, занял главный ре­дактор российско-европейского обозрения «CPEDA» А. Панкин, который в ряде статей призывает к терпимости при взаимодействии друг с другом, обращает внимание на необходимость использования мирового опыта во взаимоотношениях капитала и журналистики, в умении прессы достиг­нуть независимости «грамотными экономическими решениями, а также согласованными действиями самих журналистских и издательских сооб- ществ»2.

Еще одним (третьим в данной работе) аспектом изучаемого вопроса является проблема подведомственности юридического изучения механиз­ма государственно-правового регулирования деятельности СМИ.

Определяющим для правового статуса СМИ является принцип свобо­ды массовой информации. Изучение данного принципа наряду с иными правами и свободами человека и гражданина осуществляется в курсе кон­ституционного права. При этом свобода массовой информации ограничи­вается государством в лице органов исполнительной власти. Деятельность этих органов изучается в курсе административного права. «Институт пра­вового регулирования СМИ выпадает за рамки изучения традиционных курсов. В учебниках по конституционному праву свободе массовой ин­формации уделяется в лучшем случае несколько страниц в разделах, по­священных правам и свободам граждан. Что касается учебников по рос­сийскому административному праву, то в них проблемы работы СМИ во-

3

обще не находят отражения» .

Таким образом, в настоящее время в юридической науке отсутствует концептуальная модель, которая включила бы в себя соотношения таких феноменов, как государство-право-управление-СМИ. «Право массовой информации сравнительно молодая, а для российского правового ланд-

1 Жирков Г.В. История цензуры в России XIX-XX вв.: Учебное пособие. - М., 2001. - С. 359.

23 Там же. С. 354.

3 Информационное право: Методические материалы к междисциплинарному спецкурсу / Сост. Д.Г. Шишкин; Под ред. Президента Фонда защиты гласности А.К. Симонова. - М., 2002. - С. 7.

шафта - просто юная отрасль права и законодательства, научная и учебная дисциплина», - считает М.А. Федотов1.

В определении места и роли СМИ следует учитывать как законода­тельные, так и реальные противоречия. Во-первых, противоречие между двумя основными функциями СМИ. С одной стороны, их задачей является информационное обеспечение реализации интересов частных лиц, соци­альных групп, гражданского общества в целом, с другой - они призваны обеспечить информационное обслуживание работы властных структур.

Во-вторых, противоречие интересов субъектов правоотношений в сфере массовой информации, например, по вопросу о праве на доступ к информации. И эти интересы противоположные. У чиновников - это со­крытие информации, у журналиста - ее получение и распространение. Средством разрешения этого конфликта может быть только право и его реализация. Большое значение здесь приобретают и процедурные нормы.

Политика государства в области регулирования отношений в сфере печати характеризуется не только как простая совокупность норм права и их элементов, но и как сложная система, состоящая из определенного ко­личества компонентов. Исследование сложного многоуровневого понятия государственного регулирования, выделение его статических и динамиче­ских сторон, которые выполняют свою специфическую роль в правовом регулировании, тесно связано с выявлением и раскрытием его структуры.

Следовательно, теоретические представления законодателя о форми­ровании системности информационной политики, обусловленные кон­кретными историческими обстоятельствами, выступают как особая об­ласть взаимоотношений людей, СМИ, складывающихся по поводу реали­зации возможностей Российского государства. Отсюда вытекает необхо­димость структурно-функционального анализа системы государственно­правового регулирования системы печати в целом. Структурный принцип изучения этого регулирования дает представление об определенной внут­ренней организации объекта, упорядоченности элементов целого. Отсюда вытекает вывод, что система влияния политики государства на институт СМИ через структуру своих органов, таких как Министерства связи и

1 Федотов М.А. Правовые основы журналистики: Учеб. для вузов. - М, 2002. - С. 10.

21

массовых коммуникаций, Федеральная Служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и т.п., через нормы и институты права, информационного законодательства представ­ляет собой достаточно целостную функционирующую системе.

В структурно-понятийном ряду категория «нормы права» отражает представление о важнейшем элементе конкретности, выражающем сте­пень проявления государственной воли. Это волеизъявление определяет вектор направленности информационной политики через абстракцию пра­вовой нормы. Внутренняя структура объекта исследования требует особо­го рассмотрения ввиду методологического значения понятий система, структура, элемент, связь.

Компоненты в структуре информационной политики государства та­ковы:

1. Информационное право.

2. Правотворчество (правообразование).

3. Правореализация (реализация права).

4. Правосознание.

Вопрос: зачем государству необходим надзор за прессой - при кажу­щейся простоте представляется весьма важным. Поэтому четвертой, наиболее важной задачей изучения государственно-правового регулиро­вания СМИ является определение необходимого объема современного государственного участия в регуляции сферы СМИ, то есть баланса раз­решенного и запрещенного, пределов и возможностей государственного участия в информационных процессах современности.

Россия переживает сложный период, и ей приходится решать социаль­ную дилемму: что предпочтительнее - жесткий контроль и ограничения или неуправляемая разрешенность, «свободное плавание». «Первую крайность мы уже испытали, последствия известны. Теперь важно не впасть во вторую, - говорят Н.И. Матузов, А.В. Малько. - Открыть все шлюзы - значит под­вергнуться непредсказуемому риску, который уже дает о себе знать, закрыть

1

их - снова породить застойные инерционные процессы» .

1 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2007. - С. 129.

Нам представляется, что на современном этапе государственно­правовое регулирование печати призвано упорядочить движение инфор­мационных потоков, создать условия для развития гражданского обще­ства, цивилизованного диалога власти, общества, граждан, обеспечить нормальные условия деятельности журналиста и перевести социальные конфликты в плоскость конструктивных дискуссий.

«Правовое регулирование в сфере массовой информации, прежде всего, должно быть направлено на обеспечение, с одной стороны, благо­приятных условий для функционирования СМИ как института демокра­тии, а с другой - охраны интересов личности, общества и государства», - считает М.А. Федотов[1].

2

С точки зрения цивилизационного подхода особенностью России можно считать гипертрофированную роль государства в общественном развитии, что имеет объективный характер (византийские корни, восточ­но-азиатское общество и т.д.). Сегодня Российское государство пытается создать себе противовес в виде гражданского общества, общественных институтов, в том числе и достаточно свободной прессы. По крайней ме­ре, той ее части, которая смогла действительно завоевать эту свободу: га­зеты «Коммерсант», «Новая газета», некоторые частные и даже государ­ственные локальные газеты, и наконец, Интернет. Чрезмерная зарегули- рованность общественных отношений, в том числе и отношений в системе СМИ, как это было в царской и в советской России, не менее вредоносна, чем существование пробелов в современном праве.

1.2.