Систематизация законодательства

Стремительная динамика и усложнение социальных процессов современности ней ібежно влекут за собой расширение и совершен­ствование регулятивной функции права. Это, в свою очередь, требует разработки и принятия все большего количества новых норматив­ных актов.

Он позволяет решить ряд важных задач:

• размещение по определенной системе нормативно-правовых актов облегчает их учет и поиск;

• обнаружение пробелов в нормативном материале, устаревших, дублирующих или противоречащих друг друг)' нормативных актов и быстрая их ликвидация в определенной степени влия­ют на обеспечение законности и правопорядка.

В свою очередь, оперативное выявление и устранение указанных недостатков повышают качество законодательства, способствуют его упрощению, ясности, транспорантности (прозрачности), делают по­нимание іаконодатсльства доступным для широких слоев населения и в конечном итоге повышают уровень правового сознания граждан.

Систематизация законодательства — это деятельность по упорядо­чению. совершенствованию законодательства, приведению его в опре­деленную систему путем составления единых нормативно-правовых ак­тов или их сборннкон.

Традиционно различают три ф орм ы систематизации зако­нодательства: инкорпорация, консолидация, кодификация.

Инкорпорация (от лат. incorporatio — включение в свой состав) — форма систематизации, осуществляемая путем объединения норма­тивных актов в сборники, причем в процессе объединения акты об­рабатываются лишь внешне, без кардинального изменения их внут­реннего содержания, каждый акт сохраняет свое юридическое значе­ние. Простейший вид инкорпорации — это внесение в текст норма­тивного акта всех последующих после его принятия официальных изменений с указанием официальных реквизитов тех актов, кото­рыми эти изменения и внесены.

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от того, кто сс произво­дит — государственные органы, общественные организации или гра­ждане, — инкорпорация может быть официальной, официозной (полуофициальной) или неофициальной.

Официальная инкорпорация осуществляется от имени правотвор­ческих органов, которые утверждают либо иным способом официаль­но одобряют подготовленное собрание (свод) инкорпорированных актов. По своей природе акты официальной инкорпорации не явля­ются новыми нормативными актами, а служат лишь способом опуб­ликования и переиздания действующих нормативно-правовых актов в обработанном и упорядоченном виде.

Такое собрание является официальным источником помещен­ных в него нормативно-правовых актов, и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной дея­тельности, в договорах, а также заявлениях іраждан, направляемых в государственные органы.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация выполняется по по­ручению правотворческого органа специально уполномоченными на то органами (например. Министерством юстиции), причем правотвор­ческий орган официально нс утверждает и нс одобряет такое собра­ние и поэтому помещенные в него тексты актов не имеют офици­ального характера. Таковым было, например. Систематическое соб­рание действующего законодательства РСФСР, изданное в 60-годы прошлого века.

Неофицшпьная инкорпорация проводится организациями и част­ными лицами (в основном научными учреждениями, фирмами, из­дательствами или правоприменительными органами в учебных или практических целях) по их собственной инициативе. Нсофициаль-

пая инкорпорация имеет в основном справочно-информационное значение.

По характеру расположения материала нормативно-правовые акты могут объединяться в сборники по хронологическому или сис­тематическому признакам.

Хронологическая инкорпорация предполагает группировку нор­мативно-правовых актов в той последовательности, в которой они принимались, т.е. по времени принятия. Примером могут служить «Собрание законодательства Российской Федерации», «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации», «Бюл­летень нормативных актов министерств и ведомств Российской Фе­дерации» и т.д.

Систематическая (или предметная) инкорпорация более сложная. В сборники сводятся вместе нормативно-правовые акты, регулирую­щие определенную сферу общественных отношений, т.е. акты рас­полагаются по предметному принципу со строго тематической на­правленностью, причем в начале каждого раздела помещаются акты более высокой юридической силы. Например, объединение по отраслям права, сферам государственной деятельности (образова­ние, здравоохранение, культура и т.д.).

При подготовке собраний законодательства хронологический и систематический виды инкорпорации могут сочетаться. Напри- м е р, собрание законодательства состоит из отдельных тематических разделов, но внутри материал располагается в хронологическом по­рядке. Конечно, такое соединение более удобно, так как помогает быстрее найти нужный материал.

Инкорпорация в зависимости от объема охватываемого норма­тивного материала может быть генеральной (полной) или частичной.

Генеральная (полная) — это высшая форма инкорпорации. В этом случае обрабатывается и располагается в определенном порядке все действующее законодательство страны, издаются собрания и своды законов.

Частичная инкорпорация затрагивает лишь определенные сферы государственной деятельности, определенной отрасли законодатель­ства или правового института, в результате которой составляются разного рода сборники актов.

Примеров издания разного рода инкорпоративных сборников в мировой и российской истории довольно много. Свод законов Юс­

тиниана представлял собой инкорпорацию действовавших в Риме норм. Обычаи раннефеодальной Руси были зафиксированы в раз­личных изданиях «Русской Правды». Судебник Ивана III часто на­зывают общерусским кодексом. Созданное в середине XVII в. Со­борное уложение царя Алексея Михайловича было основным сбор­ником законодательных норм в России вплоть до XIX в., когда пол руководством М.М. Сперанского было подготовлено Полное собра­ние, и особенно Свод законов Российской империи, просущество­вавшее до октября 1917 г. Одной из причин создания Полного соб­рания явилась необходимость привести в систему огромный правовой материал (общее количество законодательных актов и правительст­венных распоряжений превышало 53 тыс.), накопившийся почти за два столетия. Полное собрание законов представляло собой хроно­логическое собрание русских законов и подзаконных актов начиная с Соборного уложения 1649 г. и до манифеста о вступлении на пре­стол Николая I и состояло из 40 томов, содержащих 30 910 актов и 6 томов приложений. По окончании работы по его составлению М.М. Сперанский приступил к Своду законов Российской импе­рии, предложив при его составлении руководствоваться правилами, сформулированными английским философом Ф. Бэконом, которые сводились к следующему: в Свод законов целесообразно включать только действующее законодательство; отбросить законы, которые по тем или иным причинам утратили юридическую силу; помешать в Свод законов прежде всего правовые установления конституцион­ного значения, затем остальные по отдельным отраслям права: при формировании Свода исключать нормативные повторения и оставлять лишь те предписания, которые наиболее полно выражают мысль законодателя; законодательные акты помещать в Свод без каких- либо произвольных текстуальных изменений, сохраняя в точности выражения и формулы; поскольку самым важным в законе является его нормативная часть, не обязательно включать в Свод преамбулы, которыми открываются тс или иные законодательные акты.

В отличие от Полного собрания Свод включал только действую­щие законы, систематизированные не по хронологическому, а по предметному принципу. Он был издан в 1832 г. и состоял из 15 то­мов (позднее вышел еще один том). В него вошли около 36 тыс. нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извле­чений из них, а также действующие нормативные акты, исходящие от императора, нормативные акты, принятые Сенатом, министерст­вами, Святейшим Синодом. Свод подразделялся на восемь разделов, расположенных по предметному принципу.

В советское время работы по систематизации законодательства также осуществлялись. Правда, работу над Сводом законов СССР в

копие 20-х годов так и не довели до конца — ее, как выразился Сталин, отложили в сторону.

С 60-х годов собрания законодательства неоднократно издавались как в союзном масштабе, так и в союзных республиках. В 1977 г. за­вершилось издание 50-томного Собрания действующего законода­тельства, которое содержало действующие начиная с образования СССР законодательные акты и решения Правительства СССР. На его базе был подготовлен и издан в 80-х годах Свод законов СССР (11 томов).

Конечно, инкорпорация хотя и не вносит изменений в правовое регулирование, но приносит несомненную пользу: очищает норма­тивный массив от устаревших правил и противоречащих друг другу требований, облегчает пользование законодательством, подготавли­вает базу для обновления нормативно-правового массива. В процессе подготовительной работы добавляются новые законы и подзаконные акты, устраняющие лакуны или, наоборот, множественность норма­тивных актов по одному и тому же вопросу путем принятия единого укрупненного акта.

Более глубокой обработке нормативный материал подвергается в процессе консолидации.

Консолидация (от лат. concolido — укрепляю) — объединение в новый акт ряда законодательных актов, посвященных одному предме­ту регулирования общественных отношений, где каждый акт теряет свое самостоятельное значение. При этом нормативно-правовые акты дорабатываются, дополняются и объединяются в новый акт.

Она проводится с целью унификации нормативных актов, не­нужных повторов или противоречий, сокращения количества нор­мативных актов. Это нечто среднее между инкорпорацией и коди­фикацией. Результат консолидации, как и при кодификации, — один нормативный акт, однако сам нормативный материал не перераба­тывается, возможна лишь редакторская правка, исключение отдель­ных правовых норм для устранения противоречий. Можно привести ставший классическим пример: Указ Президиума Верховного Совета СССР от I октября 1980 г. «О праздничных и памятных датах» за­менил собой 48 нормативных актов. Каждым из этих документов в свое время вводился определенный праздничный или памятный день,

а новый Указ, не изменяя по сути нормативного регулирования, упо­рядочил нормативный материал, объединив его в один документ.

Термин «консолидация» преимущественно применяется в анг­лийском праве. В Великобритании, например, в конце XIX в. был принят специальный закон о консолидации статутного права, изданы десятки актов такого рода, объединяющих акты парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования за все вре­мя его существования.

В процессе подготовки консолидированного акта осуществляется редактирование, предписания излагаются единым стилем, использует­ся унифицированная терминология, устраняются противоречия и по­вторы, отменяются устаревшие акты и нормы. Консолидация способ­ствует объединению многих родственных актов в один укрупненный акт, при этом уменьшается физический объем нормативного массива, что позволяет быстрее находить необходимый правовой материал.

Наиболее сложной и совершенной формой систематизации яв­ляется кодификация.

Кодификация (от лат. codex — свод + facere — делать) — такая форма систематизации, при которой происходит коренная перера­ботка нормативного материала, объединение его в качественно новые, единые, внутренне систематизированные нормативно-правовые акты.

При кодификации изменяется содержание нормативных актов: отменяются устаревшие, вводятся новые, некоторые нормы перефор­мулируются; устраняются повторы, противоречия, ликвидируются лакуны и т.д., т.е. в содержание кодификации входит в качестве не­обходимого элемента правотворчество.

Кодификация обладает рядом характерных черт, отличающих ее от инкорпорации и консолидации:

• кодифицированный акт отличается качественной новизной со­держащихся в нем нормативно-правовых положений;

• кодификацией имеют право заниматься только специальные компетентные органы, она обязательно носит официальный характер;

• в итоге кодификации появляется новый нормативный акт как по форме, так и по своему нормативно-правовому содержанию;

• кодифицированный акт носит обшеотраслевой характер, регу­лирует значительную и обширную сферу правовых отношений;

• акт кодификации отличается значительным объемом, имеет дос­таточно сложную структуру (части, разделы, главы).

Кодификация может быть всеобщей, отраслевой и специальной. При всеобщей кодификации переработке подвергается значитель­ная часть законодательства, в результате образуются сводные коди­

фицированные акты по основным отраслям законодательства.

В процессе отраслевой кодификации объединяются и перераба­тываются нормы определенной отрасли или подотрасли законода­тельства (Гражданский, Уголовный, Трудовой кодексы и т.д.).

Специальная кодификация объединяет нормы того или иного от­дельного правового института (Водный, Лесной, Налоговый кодексы И Т.Д.).

Результатом кодификации является издание нового норматив­но-правового акта, который заменяет ранее действовавшие по дан­ному вопросу установления и называется кодифицированным актом.

Кодифицированный (или кодификационный) нормативно-пра­вовой акт может именоваться по-разному: положением, уставом, ос­новами законодательства и т.д., но для его обозначения применяется, как правило, специальный термин «кодекс».

Основы законодательства — кодифицированные нормативно­правовые акты, содержащие основные принципы правового регулиро­вания определенной сферы общественных отношений. К п ри­ме р у, в СССР действовало 16 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик: о браке и семье, о здравоохранении, о судоус­тройстве и др.

Устав — кодифицированный акт, содержащий систематизиро­ванное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид дея­тельности или правовое положение определенных органов и орга­низаций. Например, дисциплинарные уставы, устав железных дорог и т.п.

Положение — кодифицированный нормативно-правовой акт, ре­гулирующий определенную сферу общественных отношений, поря­док деятельности, полномочия, организацию работы, структуру орга­нов. Например, положение о Верховном Суде РФ.

Правила — кодифицированный акт, содержащий нормы, опре­деляющие порядок организации какого-либо рода деятельности. Например, правила противопожарной безопасности.

Чаще всего кодифицированный акт — это кодекс (от лат. codex — собрание законов) — значительный по объему сводный акт, в котором нормы права, регулирующие определенную четко ограниченную сферу общественных отношений приведены к внутреннему единст­ву. Кодекс является актом, материал в котором строго упорядочен, представлен в определенной логической системе, отражает внут­реннюю структуру данной отрасли права и в максимальной степени охватывает ее нормативно-правовой массив. Характерной чертой кодекса является построение его по определенной достаточно усто­явшейся системе (общая часть, содержащая положения общенорма­тивного значения, и особенная часть, содержащая конкретные нор­мативные предписания, части).

Кодекс — это оптимальный вариант систематизации законода­тельства определенной отрасли. Сегодня в Российской Федерации большинство отраслей законодательства систематизированы в виде кодексов — Гражданский, Уголовный, Трудовой и др.

Итак, систематизация нормативно-правовых актов может быть направлена либо на совершенствование содержания правовых норм, либо на совершенствование формы нормативного материала. Инкор­порация представляет собой внешнюю систематизацию, кодификация охватывает внешнюю и внутреннюю, а консолидация — это прежде всего внешняя систематизация и в небольшой степени — внутренняя.

16.7.