1. Правотворчество: понятие, принципы, виды, функции

Ведущее место среди источников современного российского права занимают нормативные правовые акты — акты государст­венных органов, содержащие юридические нормы. Они являют­ся результатом правотворчества.

Правообразование — относительно длительный по времени процесс формирования юридической нормы. Он начинается с ана­лиза социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписа­нии, которое следует издать, и заканчивается разработкой и при­нятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество.

Правотворчество — это деятельность государственных ор­ганов (в случае референдума — всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов.

К правотворческой деятельности, наряду с принятием новых юридических норм, относятся также отмена и изменение устарев­ших нормативных правовых предписаний. Правотворчество пред­ставляет собой деятельность активную, государственную по свое­му характеру. Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом госу­дарства, его формой, механизмом и функциями.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и ка­чество принимаемых нормативных правовых актов — это пока­затель цивилизованности и демократизма общества. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму

1. Правотворчество: понятие, принципы, виды, функции 321

нормативных правовых актов и становятся положительным пра­вом, т.е. правом, существующим в виде законодательства.

Процедура возведения норм и принципов естественного права, социальных потребностей и интересов граждан в закон составляет содержание правотворчества.

А. Народный характер правотворчества

Государство, стремящееся стать правовым, в своей законода­тельной деятельности должно быть тесно связано со своим наро­дом, с самыми широкими слоями населения. «К основным зако­нам демократии принадлежит и тот, в силу которого власть изда­вать законы должна принадлежать народу», — заметил еще в се­редине XVIII в. французский просветитель, правовед, философ и писатель Ш.Л. Монтескье¹.

Народный характер правотворчества проявляется в том, что, во-первых, законодательные органы состоят из народных депута­тов, представляющих население; во-вторых, все субъекты право­творческой деятельности в своих нормативных правовых актах выражают интересы граждан.

Является ли народным по своему характеру правотворчест­во в современном российском государстве? Вряд ли. Этому пока препятствует отсутствие четкой перспективной концепции раз­вития российского законодательства; громадный по численнос­ти и не всегда грамотный депутатский корпус Государственной Думы²; наличие многочисленных фракций в Государственной Думе, что нередко процедуру обсуждения законопроекта превра­щает в политические баталии между фракциями; лоббирова­ние законопроектов в интересах отдельных финансовых, пред­принимательских и иных групп, а не государства и народа в целом; слабость государственной власти, призванной в силу своей природы выражать общенациональные и общенародные интере­сы, и т.д. Нельзя упускать из виду и особенности переходного к новому состоянию общества периода, когда для достижения долгосрочных целей издаются нормативные правовые акты, не улучшающие, а ухудшающие нынешнее социальное положе­ние людей.

1 Монтескье ШЛ. О духе законов. СПб., 1900. С. 17.

² Как не вспомнить в этой связи один из законов Паркинсона: «... Количе­ ство служащих и объем работы совершенно не связаны между собой» (Паркин- сон С.Н. Законы Паркинсона. М., 1989. С. 12).

11 - 7769

322 Глава 18. Правотворчество в современном Российском государстве

Б. Демократизм правотворчества

Он проявляется в демократической процедуре разработки и принятия акта самим представительным органом, а также в ши­роком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Парламент Российской Федерации, в отличие от высшего пред­ставительного органа бывшего Союза, стал постоянно действую­щим законодательным органом. Иной стала также процедура раз­работки и принятия законопроектов: она стала более обстоятель­ной и гласной.

Получает распространение практика всенародного обсужде­ния законопроектов. Они обсуждаются в трудовых коллективах, на конференциях, семинарах, к этому широко привлекаются пе­чать, телевидение, радио. Многие граждане, в том числе юрис­ты—ученые и практики, высказывают свои личные суждения по законопроектам и адресуют их правотворческим органам. Публи­куются законопроекты в центральных и местных периодических изданиях. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения анализируются правотворческим органом, и в под­готавливаемый акт вносятся необходимые изменения. Исправлен­ный и дополненный законопроект выносится на рассмотрение пра­вотворческого органа.

Наиболее важные федеральные законопроекты могут выно­ситься на всенародное голосование (референдум), что является наиболее ярким проявлением демократизма правотворчества.

В. Научный характер правотворчества и его связь с право­применительной практикой

Правотворческие органы при разработке и издании юридичес­ ких норм изучают социально-экономическую и иную ситуацию, объективные потребности развития, необходимость и целесообраз­ ность юридического урегулирования общественных отношений.

Требование научности к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, националь­ных, государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь. В этих условиях исключительно большую пользу могли бы принести социально-правовой эксперимент и планирование законотворческой деятельности.

Социально-правовой эксперимент — это создание определен­ной социальной ситуации локального масштаба, в которой анали­зируется действие специально разработанного для нее норматив­ного правового акта (или их совокупности). Его цель — опреде-

1. Правотворчество: понятие, принципы, виды, функции 323

лить, какие юридические нормы необходимы для новых условий и как они будут действовать.

Социально-правовой эксперимент позволяет своевременно вы­явить недостатки юридических норм, скорректировать их и тем самым избежать просчетов в процессе дальнейшего правового ре­гулирования общественных отношений. Нынешний законода­тель, к сожалению, редко пользуется социально-правовым экспе­риментом. Однако примеры таких экспериментов появляются¹.

Значительно повысило бы научный характер правотворчест­ва и планирование законодательной работы. Не может быть на­учно обоснованным и продуманным законодательный акт, реше­ние о принятии которого созрело скоропалительно, например при утверждении повестки работы представительного органа.

Правотворчество должно быть тесно связано с правопримени­тельной практикой. Именно она дает возможность судить о каче­стве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, ин­формирует о необходимости их изменения или отмены. Тем самым корректируется и совершенствуется работа правотворческих ор­ганов.

Г. Законность правотворчества

Она выражается в том, что все действия субъектов правотвор­чества по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должны основываться на законах и прежде всего на Конституции.

Законность правотворчества проявляется также в строгой ие­рархии принимаемых нормативных правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего право­творческого органа не должен противоречить акту вышестоящего правотворческого органа. В условиях весьма широкой законода­тельной деятельности субъектов Российской Федерации и допус­каемых при этом немалых нарушениях последнее требование ста­новится весьма актуальным.

¹ Такой эксперимент предусмотрен Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г. «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по ор­ганизации охраны общественного порядка органами местного самоуправления». Этим же Указом утверждено Положение о порядке проведения эксперимента и Перечень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на территории которых проводится эксперимент (СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4783).

11-

324 Глава 18. Правотворчество в современном Российском государстве

Субъектами правотворчества выступают: народ, государствен­ные органы (органы власти и управления), должностные лица. В зависимости от этого следует различать следующие виды пра­вотворчества.

1. Непосредственное правотворчество народа

Наиболее ярким его проявлением является референдум — го­лосование граждан Российской Федерации по важным (наиболее важным) вопросам государственного или местного значения. Как вид правотворчества референдум представляет собой непосредст­венное волеизъявление граждан по установлению правовых норм. Именно поэтому решение, принятое на референдуме в Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в допол­нительном утверждении..

Референдум Российской Федерации представляет собой всена­родное голосование российских граждан по законопроектам, дей­ствующим законам и другим вопросам государственного значения и является непосредственным выражением власти народа (ст. 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Россий­ской Федерации» от 10 октября 1995 г.)².

Референдум может быть эффективной разновидностью право­творчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежу­точных инстанций и возможных искажений, выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового урегули­рования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма до­рогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может. К тому же ему присущи и определенные недостатки (манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.).

2. Правотворчество государственных органов

Это основной вид правотворчества. Им занимаются практичес­ки все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень

¹ Российская газета. 1997. 25 сент. Изменения и дополнения внесены Феде­ ральным законом от 30 марта 1999 г. (Российская газета. 1999. 6 апр.)

² СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

2. Нормативные правовые акты и их виды 325

и объем полномочий государственного органа определяют соответ­ственно и юридическую силу принимаемого им нормативного пра­вового акта.

3. Правотворчество должностных лиц

В современном российском законодательстве нет универсаль­ного определения должностного лица, которое бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государствен­ных и негосударственных организаций. Определение же долж­ностного лица в ныне действующем уголовном законодательстве (примечание 1 к ст. 285 УК Российской Федерации) имеет строго целевое назначение — определить круг лиц, подлежащих уголов­ной ответственности за совершение преступлений против госу­дарственной власти, интересов государственной службы и служ­бы в органах местного самоуправления. В более широком плане должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность в органах государственной власти, управления либо в иной государственной организации, наделенный правом прини­мать для осуществления возложенных на него функций правовые акты и обеспечивать их реализацию.

Правотворчеством является лишь деятельность должностных лиц по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, от­ношения не имеют.

Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, командный со­став Вооруженных Сил, депутаты и т.д.

В процессе правотворчества реализуются следующие функции: обновление законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законо­дательства.