<<
>>

Органы исполнительной власти на территории Дагестана

Исполнительная власть - один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами.

Таким образом, исполнительная власть представляет собой

систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия[35]. Ее основное назначение - организация практического исполнения законов в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

Органы исполнительной власти Дагестана в исследуемое время - это органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность на данной конкретной территории.

Первые проекты административного устройства Северо­Восточного Кавказа начали претворять в жизнь в начале XIX века. Управление покоренным горским населением здесь осуществляли военно-полицейскими методами. С самого начала управление населением царское правительство осуществляло военно­полицейскими методами, однако пыталось действовать довольно осторожным путем. Практику административных нововведений царизм рассматривал в качестве одного из сильных методов осуществления политического давления на население края. Он демонстративно различал общества, которые добровольно ему покорились или были завоеваны им силой. В случае добровольного покорения царизм сохранял традиционный образ управления горцев, в другом случае управление горцами переходило к временным русским чиновникам.

Другая важная задача царского правительства на начальном этапе административного переустройства в Дагестане состояла в

образовании достаточной численности русских чиновников, которые обладали необходимой компетенцией, знали горские языки и обычаи, без чего, как считало российское правительство, нельзя было разрешить проблему постепенной политической интеграции местных народов в состав России.

В перспективе контингент русских чиновников на Кавказе предполагалось заменить чиновниками из прорусски настроенного коренного населения [36].

Административное устройство края в первой половине XIX века с апреля 1816 г. входило в функции главнокомандующего в лице А.П. Ермолова[37], который управлял около 11 лет. Ермоловым активно проводилась политика установления на дагестанской территории государственных институтов российского самодержавия. Он являл собой военно-оккупационную власть, не связанную никакими законами. Дагестан становился «обычной колонией, которая должна была утратить все местные формы государственности»[38]. Для дагестанских народов установили режим военного управления. Вся высшая власть в Дагестане сосредоточилась у военного командования. Ермолов делал все для того, чтобы ослабить ханства, лишая отдельных феодальных владетелей ханского достоинства (Адиль-хана, Султан-Ахмед-хана, Хасан-хана, Сурхай-хана и др.).

Имперскими чиновниками, в том числе главнокомандующим, ничего не было сделано для укрепления местного самоуправления.

Они настойчиво выискивали «верных», смещали одних и возводили на престол других, а, если убеждались в их «неверности», возвращали прежних. К тому же, они упрочивали власть владетелей в отношении к подвластному населению. Данный режим был сохранен длительное время.

Главнокомандующие Паскевич (1827 г.) и Розен (1831 г.), сменившие Ермолова, олицетворяли административную, полицейскую, финансовую и судебную власть и командовали всеми войсками в крае. Все, что сделал Паскевич для внутреннего развития страны, «носило на себе печать несомненной административной заботливости». Было решено не только одаривать местных правителей, но и брать их на государственную службу. Например, в 1829 г. Николай I установил указом государственное жалованье для аварских владетелей Сурхая и Абу-Нуцал-хана.

Таким образом, в Дагестане было установлено российское политическое управление. В феврале 1812 года были основаны Дербентская и Кубинская провинции, которые возглавляли русские военные начальники, осуществлявшие высшие административные функции, к примеру, контроль над близлежащими к Дербенту землями, феодальными правителями (Мехтулинского, Казикумухского ханств, шамхальства Тарковского[39]).

В Управление каждой провинции входили комендант, городовой суд и казначейство. Должность коменданта крепости упразднили в 1860 году из-за образования Дагестанской области. Тогда функции коменданта крепости стал исполнять градоначальник г. Дербента[40]. Обязанности коменданта крепости были следующие: управлять

гарнизоном, располагавшимся в крепости, наблюдать за порядком и охранять город от неприятеля. В его ведение также входили финансовые, хозяйственные, административные и полицейские функции.

Для того чтобы осуществлять контроль над действиями местных правителей, военной администрацией использовались помощники владетелей, наблюдавшие за обстановкой на подведомственных территориях, которые доносили об этом в вышестоящие инстанции. К вопросу о введении русского управления администрация подходила с осторожностью, считая эту меру для ханств преждевременной. Однако на соседних территориях, где это было более безопасно, она его вводила. В частности, так был образован Самурский округ[41], а затем Даргинский округ. По такой же схеме в 1858 году из трех владений Засулакской Кумыкии[42] был образован Кумыкский округ. Основной особенностью образуемых округов стало полная бесконтрольность начальства, отсутствие правовой базы управления. Бюрократический произвол в качестве принципа управления происходил с самого верха. В связи с этим Г.И. Филипсон, помощник наместника Воронцова, писал: «... князь не знал законов, да и не хотел знать». Воронцов же сказал: «Если здесь нужно было исполнять только законы, государь прислал бы сюда не меня, а Полный свод законов»[43].

После установления владычества России на Кавказе об устройстве гражданского управления здесь существовали различные мнения и предложения. Например, возражения преемника И.

Паскевича - барона Розена, который полагал, что невозможно перенести русское гражданское управление на кавказскую почву. Хотя на практике была создана Каспийская область, куда вошли Дербентская и Кубинская провинции, преобразованные в уезды.

Причем управление во вновь образованных уездах организовали по такому же принципу, как и в уездах внутренних российских губерний, не учитывая местные и национальные особенности.

Низовым звеном в уезде являлся участковый заседатель, который обладал всей полнотой власти. Во главе городской полиции стояли городничий и частные приставы. В обязанности уездного казначейства входило ведение учета и сбор податей[44]. К обязанностям главных и частных приставов относились: 1) приведение в исполнение всех требований и распоряжений начальства; 2) донос по команде обо всех замыслах неблагонадежных лиц; 3) охрана общественного спокойствия; 4) проведение уравнительной раскладки повинностей по аулам; ведение переписи по аулам, саклям горцев; 5) взыскание за маловажные (незначительные) проступки по народным обычаям; 6) арест и представление начальству уличенных в важнейших преступлениях лиц для того, чтобы побудить горцев исполнять приказания[45]. Вместе с тем Дербентский и Кубинский уезды Каспийской области по политическим причинам и в связи с неспокойным положением в Дагестане были вверены военно - окружному начальнику Дербента, не зависевшему от областного начальства и осуществлявшего высшую полицейскую власть. Как

представляется, местные правители являлись послушными исполнителями требований военно-окружного начальника.

Гражданское управление, которое было введено на Кавказе по проекту сенатора Гана, с самого начала вызывало всеобщее недовольство. Полная несостоятельность реформы 1840 г. поставила царское правительство перед необходимостью вновь разработать основы управления кавказскими народами. Согласно Указу Николая I от 27.11.1844 г. пост главноуправляющего был заменен на должность наместника Кавказа, которым назначили новороссийского генерал-губернатора М.С. Воронцова. В сущности, он стал единоличным правителем во вверенном ему крае и в то же время являлся в военном отношении — главнокомандующим Отдельным Кавказским корпусом, а в гражданском - ему были предоставлены права и власть министра.

Все распоряжения общероссийских министров относительно Кавказа проходили через наместника и с его согласия получали законную силу. Исключением было только министерство финансов[46]. Образование наместничества, согласно воле императора, расширяло власть и полномочия главы края, о чем было сказано в рескрипте Николая I на имя М.С. Воронцова[47].

В 1846 году (декабрь) в Дагестане была создана Дербентская губерния. В нее были включены: Кубинский и Дербентский уезды, Кюринское и Казикумухское ханства, Самурский и Даргинский округа, табасаранские и кайтагские феодальные владения. Для ее управления была учреждена должность военного губернатора, резиденция которого находилась в г. Дербенте и который управлял

также гражданской частью. В ведении губернатора были административно-полицейские, хозяйственные, финансовые и судебные вопросы. Основная задача военного губернатора состояла в наблюдении за политическим состоянием и внутренним порядком в губернии. Следом, в 1847 г., по проекту М.С. Воронцова была образована новая административно-территориальная единица - Прикаспийский край. В него были включены все дагестанские владения, но основу составляли Дербентская губерния, Тарковское шамхальство и Мехтулинское ханство. Образование Прикаспийского края способствовало объединению покорных России земель в один административный отдел, который существовал до создания Дагестанской области в 1860 году[48].

Таким образом, в исследуемое время в Дагестане не было государственного политического единства. Царизмом с осторожностью проводилась административно-цивилизационная политика, без глубокого вмешательства во внутреннее управление. Но не все местные владетели хотели делить свою власть с военно - административным аппаратом царизма.

Что касается вопроса о характере, формах и особенностях организации управления, следует отметить существование на территории Дагестана сложившейся государственности (феодальные владения) и раннефеодальной государственности (вольные общества).

В Дагестане в 1 -й пол. XIX в. имелось более 10 феодальных владений: Тарковское шамхальство, Кайтагское уцмийство,

Аварское, Мехтулинское, Казикумухское ханства, Табасаранское майсумство, владения табасаранского кадия, Эндреевское,

Аксаевское и Костековское владения. Помимо этих крупных владений, существовали и мелкие княжества — бекства и множество союзов сельских обществ, «вольных обществ» (джамаатов), управлявшихся выборными лицами или наследственными кадиями. Все эти владения — формы феодальной государственности — являлись политическими образованиями, феодальными по сути, с аналогичным образом правления с кое-какими непринципиальными различиями. Возглавляли эти государственные образования феодалы, носившие титулы шамхалов, уцмиев, нуцалов, ханов, майсумов, кадиев и князей. Управление отдельными участками осуществляли беки. Характер и национальный состав аппарата регионального управления зависели от традиций местной государственности, уровня развития правовых и других норм общественной жизни[49].

Местными исполнительными органами власти на территории Дагестана в XIX в. были правители и старшины, которых каждый год избирало народное собрание или назначал совет старейшин. Совет старейшин назначал на год судей (диванчи) и казначея.

До того, как были образованы округа, дагестанцы находились в составе союзов сельских общин, где низовой административно­политической единицей была сельская община (джамаат), имевшая свое самоуправление. В его состав входили общинный сход, совет старейшин (аксакалов) и сельский священнослужитель — фекья. «Джамаатскую власть горец признавал как институт народоправства, если она не роняла его достоинства и чести. Ему было чуждо любое давление, унижающее его как личность»[50].

Высшим органом власти в общине являлся общесельский сход. Чтобы означить сход употреблялся термин «джамаат», означавший и сельское общество, и общину. Правом участия в сходе обладал каждый совершеннолетний мужчина - с 15-ти лет[51]. Дагестанский джамаат выделял тухум как структурный элемент управления, который в целом исполнял исполнительно-принудительную функцию касательно решений джамаата.

Систему исполнительной власти нельзя было бы назвать полной без таких должностных лиц, как глашатаи - чоуши (мангуши - «глашатай, вестник»). Чоушем созывались люди на джамаат, объявлялись его решения, выполнялись решения сельского суда. Горцы сообщали чоушу, прежде всего, свое отношение к какому - либо решению. Он лучше всех знал общественное мнение и информировал о нем правителей и старейшин. Такая посредническая функция, а также тесная связь с народом делали чоуша весьма значимой фигурой. Чоуши получали вознаграждение или заблаговременно установленное общественным приговором или по усмотрению каждого хозяина дома. Содержание чоуши получали натурой — зерном, мукой, сыром и т. д.[52] Как видно из полевых данных, им выплачивалось от каждого дома по 1-2 киле зерна (1 киля - около 3 кг), у них имелась определенная доля от штрафных

3 денег[53].

Такое управление сохранилось и после вхождения дагестанских обществ в состав России. В качестве помощи

начальникам округов были назначены главный духовный кадий и диванные члены, по одному от каждого магала [54]. Главное лицо в сельской общине был старшина - кевха (юзбаши). Он избирался на сельском сходе с ведома начальника округа, могущего и не утвердить его кандидатуру. Голосование проводили поднятием рук, или же сход делили на части - по количеству кандидатур: их обычно было две, и каждый вставал на ту сторону, за которую голосовал. Та сторона, где было больше людей, побеждала[55]. В крупных селениях старшина имел помощников. Для помощи старшине обществом назначались десяцкие (нукеры) - по одному нукера на каждые 50 дворов. Общество назначало старшинам и их помощникам за службу определенную плату. Инструкция для окружных начальников Левого крыла Кавказской линии от 23 марта 1860 года определяла, что каждый старшина должен получать от жителей селения ежегодное вознаграждение хлебом, скотом либо деньгами в количестве, установленном начальником округа и утвержденном командующим войсками[56]. В остальных ханствах при ханском правлении всеми селами управляли старшины, которых назначал хан.

В нач. XIX века дагестанскими селениями управляли, главным образом, старшины, которых избирало общество в основном из какого-нибудь одного рода. На должность старшины или правителя не могли быть назначены родственники: «Запрещается назначать на одно место правителем отца или сына или двух родных братьев»[57]. Старшину наделяли множеством прав, ему была обеспечена неприкосновенность. Так, если кто-то ударит сельского старшину, с

него взыскивался штраф — 3 овцы, а если кто-то подерется с сельскими исполнителями, — штраф в размере одного быка, стоившего 6 голов овец[58]. В обязанности старшины входило наблюдать за порядком и разбирать споры и жалобы в своем селении. При разборе жалоб старшиной для разбирательства созывались несколько почетнейших старцев — аксакалов. Как отмечал М.М. Ковалевский, сельские старшины с административными функциями совмещали и судебные функции. Однако их юрисдикция была ограничена разбором только мелких тяжб, в важных же уголовных или гражданских делах стороны обращались к избираемым ими посредникам[59].

Старшин выбирали по преимуществу из влиятельных сельских тухумов (Тухум - род, родня). Ряд тухумов, как приобретшие общее уважение или по праву сильных, наследственно преставляли своих членов на должность старшины. К примеру, в селении Курах: тухумы Мирчиар, Манчарар, Тахэр (здесь было несколько старшин); в селении Гёльхан: тухум Кабуляр; в селении Ашар - тухум Чирахляр, в селении Цнал - тухум Бурган-тухум. Последний пользовался почетом и благосклонностью со стороны ханов. Один из членов тухума Бурган-тухум Халиф (в сел. Курах) пользовался таким уважением и почетом у окрестных жителей благодаря своему уму и честности, что его регулярно приглашали, чтобы решить важные споры и тяжбы. С того времени из этого тухума избирали цнальского старшину, который даже во времена ханов имел влияние в окрестных селениях. В селении Хутарг - тухум Бейбут-тухум[60]; в

селении Кабир - тухум Куруджнар; в селении Хпик - тухум Цахар; в Магарамкенте - тухум Манатар; в Верхнем и Среднем Стале - тухум Пирляр; в селении Гильяр - тухум Перер; в селении Цмур - тухум Мелишар. Интересно, что родоначальник тухума Мелишар в молодости был знаменитым вором; говорили, будто бы из-за этого обстоятельства Сурхай-хан назначал из этого тухума судей по воровским делам[61].

В каждом селении были эфендии или муллы, которые занимались рассмотрением судебных дел по шариату и сельским делопроизводством. В ряде аулов эта обязанность была возложена на мечетских мулл, которых избирало общество из грамотных людей. Отдельные муллы получали закат, другие имели право пользоваться лишь известной частью при разделе имущества между наследниками[62]. Мулл и эфендиев избирало общество, и их обязательно утверждал казий.

Следует отметить, что имам Шамиль, как лидер дагестанских и нахских народов, свои усилия направлял, преимущественно, на разрешение следующих проблем: объединить Дагестан и Чечню и, возможно, весь Северный Кавказ в единое сильное государство; создать боеспособную армию для ведения антифеодальной и антиколониальной войн; создать государственные структуры, действующие на основании шариата; выполнить свою религиозную миссию в качестве имама мусульман Дагестана, Чечни и Черкесии[63].

Объединение горцев в рамках Имамата было четкой организацией с административно-территориальным управлением от

высших государственных звеньев к низшим. Верховная власть в Имамате принадлежала имаму и советам при нем (Тройной совет, Диван-хана). В понедельник и во вторник на Диван-хане разбирали дела, относившиеся к территориям, близлежащим к столице; в среду и в четверг обсуждали проблемы отдаленных районов, заслушивали устные доклады и письменные донесения наибов; в субботу и в воскресение принимали горцев с их жалобами и претензиями. О принятых решениях горцы узнавали посредством «летучей почты», своеобразной службы оповестителей, созданной Шамилем. Гонцы Шамиля пользовались большим уважением и получали поддержку со стороны горцев как в имамате, так и за его пределами.

При Диван-хане имелись своеобразные министерства - отделы по делам налоговым, военным, общественного порядка, по надзору за исполнением Шариата, судебным делам, по покровительству науке и ученым, по делам христиан, веротерпимости и т.п. Было создано административно-территориальное деление на мудирства и наибства.

В принципе имам управлял государством при помощи наибов (в исторической литературе называется цифра 50 наибств, образованных за период существования имамата), назначаемых имамом и утверждаемых на Диван-хане. В главе первой «Положения о наибах» (специальный раздел одного из низамов Шамиля) говорится: «Должно быть исполняемо приказание имама, все равно - будет ли оно выражено словесно, или письменно, или другими какими-либо знаками; будет ли оно согласно с мыслями получившего приказание, или несогласно, или даже в том случае, если бы исполнитель считал себя умнее, воздержаннее и религиознее имама».

Наибами в разное время было свыше 150 человек, представителей разных национальностей и разной социальной среды. Быть наибом в имамате означало обладать незаурядными качествами без каких-либо ссылок на национальность или на заслуженность тухума. Их функции состояли в управлении наибством, мобилизации войск, организации военных походов, в строительстве и содержании оборонительных сооружений и дорог, наборе рекрутов, сборе налогов, наблюдении за строгим соблюдением шариата, в судебном разбирательстве важных дел (однако смертные приговоры наибов подлежали утверждению самим имамом). При каждом наибе находился муфтий. Дела, связанные с шариатом, разбирали муфтии и подчиненные им кадии. Муфтии были подчинены главному кадию, являвшемуся первым после имама религиозным авторитетом.

При наибах находились и тадтели - специальные лица, которые должны были приводить в исполнение решения наибов и строго следить за выполнением мусульманами своих религиозных обязанностей[64].

Наибства имели широкую автономию, а сами наибы — огромную власть, но она не являлась безграничной: если население было недовольно назначенным наибом, либо если наиб потерпел поражение в битве, имам, как правило, смещал его с поста. Под началом наибов находились пятисотенные, сотенные и десятские - командиры в военный период и низовые администраторы в мирное время.

Все наибы были равны между собой независимо от значения управляемой ими территории. Наиболее авторитетные наибы имели

звание мудир и управляли другими наибами (мудиры - наместники имама, управлявшие несколькими наибствами). Мудирами были такие известные наибы как Хаджи-Мурат, Ташу-Хаджи, Кибит- Мухаммед и др. (институт мудирства был упразднен в 1852 г.).

Каждый наиб так же, как и имам, имел своих муртазикатов (личная гвардия особо преданных воинов). В зависимости от величины наибства численность отрядов наибских муртазикатов варьировалась от 100 до 300 человек. Муртазикаты использовались в качестве командиров горского ополчения.

Наибства делились на участки во главе с мазунами. Всю эту иерархию государственных людей контролировали мухтасибы, лично информировавшие Шамиля о том, что происходило на местах. Это было довольно оригинальное решение, говоря современным языком, контролировать бюрократов самими бюрократами. В письме от 1853 года Шамиль выдвинул требование своим людям — распределять закят не по количеству душ, а по степени нуждаемости горцев. В частности, тот, кто был беднее, должен был получить больше. Помимо этого, Шамиль систематически сам ездил с инспекцией на места, и в поездках его сопровождали горцы, которые не были родом из проверяемого аула. Это было сделано для того, чтобы повысить объективность. Ни одно должностное лицо не было застраховано от наказания и снятия с должности, более того, никто не мог считать свое положение как пожизненное[65].

Имам Шамиль ввел эффективную финансово-налоговую систему, систему оплаты чиновников и контроля над их

деятельностью. Казна здесь имела название «байтулмал». Казенные средства расходовались отнюдь не стихийно: были четко определены статьи приходов и расходов. Дела велись казначеем, которого назначал Шамиль. Казначей периодически давал отчет Диван-хане о приходно-расходных операциях. Среди статей расходов надо назвать, к примеру, расходы на военные нужды, на ученых-арабистов, расходы на бедных, сирот, инвалидов, на мухаджиров, на семьи погибших, на поощрения отличившихся воинов и т.п.

Приход в казну осуществлялся главным образом через налоги, как и положено в государстве. Принцип налогообложения был прост: с зажиточных - больше, с бедных - меньше. Основными налогами были: закят, харадж - плата за пользование горными пастбищами, отобранными у ханов и беков (обычно 1 рубль серебром со двора), хомус - пятая часть военной добычи, различные штрафы за правонарушения, конфискация движимого и недвижимого имущества казненных, шпионов, изменников и изгнанников, вакуф - пожертвования мечетям, выморочное имущество и хозяйство, выкупные деньги с состоятельных и знатных людей, специально похищенных для этого в ходе военных действий[66].

После покорения Дагестана в 1858-1859 годах государство- имамат было упразднено. Военно-народное управление заменило его и было распространено почти на всю кавказскую территорию.

В 1859 г. после пленения Шамиля политическая ситуация сложилась так, что на дагестанской территории появились разные формы административного деления и управления. Одни формы, в частности ханства и сельские союзы, имелись с давних пор, другие - округа, губернии, уезды - появились во время военных действий по указанию начальства как временные явления. Такая разнотипность некоторых частей Дагестана приводила к совмещению функций различных начальников. Российские военные власти занимались поиском оптимальных форм и методов управления для покоренных народов. В новых условиях начальству нужна была унифицированная организация административного деления и управления, соответствовавшая интересам правительства в сложившейся обстановке. С ее помощью должно было прочно утвердиться русское господство на Кавказе. Это были достаточно веские причины для проведения реформы управления.

Направление новой исполнительной власти в Дагестане определялось в «Положении об управлении Дагестанской областью и Закатальским округом» от 05.04.1860 г., утвержденном Кавказским наместником князем А.И. Барятинским и одобренном императором Александром II 18.07.1860 г. В нем формулировались основополагающие принципы управления краем, заключавшиеся в: сохранении власти царского военного командования, поддержании и укреплении высшего сословия горцев, ликвидации действия шариата, являвшегося одним из устоев мюридистского движения, и восстановлении действия адатов[67]. В Положении определялись пути создания в Дагестане однотипной системы административного деления и управления, компетенция всех административных органов

вновь созданной области. Дагестанская область была образована в составе Кавказского наместничества. Руководство областью осуществлял начальник, который являлся в то же время командующим русской армией в Дагестане. Центром администрации Дагестанской области стал г. Темир-Хан-Шура. В Дагестанскую область включили Прикаспийский край, кроме Кубинского уезда, который отошел к Бакинской губернии, и Горный Дагестан, а территория Засулакской Кумыкии была включена в Терскую область.

В результате в Дагестанской области была введена оригинальная система власти под названием военно-народного управления, уже действовавшая в Чечне с 1852 года. Российские власти уделяли, особенно на переходных этапах становления региональной системы управления, большое внимание обеспечению военной безопасности, сбору налогов и выполнению прочих административных функций[68]. Весь накопленный российской военной администрацией опыт касательно Дагестана вылился в военно-народную систему управления с незначительными изменениями, просуществовавшую до 1917 года.

Надо отметить, что Дагестанскую область разделили на 4 военных отдела: Северный, Средний, Южный и Верхний Дагестан. Северный Дагестан делился на 4 управления: Тарковское шамхальство, Мехтулинское ханство, Присулакское наибство, которое состояло из присулакских и иных селений, не входивших в состав округов и ханских управлений, Даргинский округ в прежних границах с присоединенным к нему Сюргинским обществом. Средний Дагестан делился на 3 управления: Гунибский округ, куда

вошли общества Андалал, Карах, Корода-Куяда, Койсубули, Ратлу- Ахвах, Салта, Согратль, Тилитль, Тлейсерух; Казикумухский округ и Аварское ханство. Южный Дагестан разделялся на 3 управления: Кайтаго-Табасаранский округ, куда входили Верхний и Нижний Кайтаг, Северный и Южный Табасаран; Кюринское ханство; Самурский округ в прежних границах с присоединенными бывшими горными магалами, расположенными в верховьях Самура. В Верхний Дагестан входили общества Анцух, Бохнода, Дидо, Джурмут, Иланхеви, Канада, Кель-Анцросо, Косдода, Тебель, Ухнада, Таш, Томс, Тиндал, Хварши, т. е. общества, которые были причислены в 1859 году к Лезгинской кордонной линии и из которых был образован Бежтинский округ[69].

Помимо военных отделов, в область были включены два гражданских управления: Дербентское градоначальство, в состав которого входили город Дербент со всеми ему принадлежавшими землями и управление портовым городом Петровск с принадлежавшими ему землями, где вводили общероссийские законы, учитывая особенности края (§ 9, 10, 27 Положения от 05.04.1860 года).

Следовательно, управление в Дагестанской области было разделено на военное и гражданское. В военное управление входили: 1) собственно военное управление (т. е. войсками), 2) управление местными народами на особых правах, 3) ханское управление. И военные, и гражданские управления были подчинены начальнику Дагестанской области, которого назначали из числа военных генералов и увольняли по «Высочайшему указу» правительства[70]. В

1883 г. из-за изменений в системе военно-народного управления должность начальника области преобразовали в должность военного губернатора. На уровне области «вся главная» местная власть (административная, финансовая, хозяйственная, судебная, военная) сосредоточилась у начальника Дагестанской области до тех пор, пока край находился на военном положении (§ 29). В соответствии с Положением при начальнике Дагестанской области находились штаб командующего войсками и канцелярия. Управление штабом командующего войсками Дагестанской области осуществлял начальник штаба на правах, присваиваемых этой должности. Правитель канцелярии занимался управленческими функциями. Канцелярия состояла из двух отделений. В одном были сосредоточены дела по гражданскому управлению края, в другом - дела по управлению местным населением (§ 17).

Из сказанного следует вывод о том, что главный упор в деятельности областного начальника был сделан на сохранение установленного порядка и военное подавление народного недовольства. Князь Меликов, первый начальник области, своей главной задачей в Дагестане вначале считал то, чтобы «ослабляя средства горцев к серьезному восстанию, стать здесь твердою ногою - проложением удобных дорог, возведением на стратегических пунктах укреплений, устройством и упрочением администрации, приноравливать к быту и понятиям горцев, и другими мерами, клонившимися к утверждению покорности народа»[71]. Это заявление содержит полный перечень действий, которые хотел совершить первый глава области. Программу эту, во многом схожую с образом

действий, принятым Ермоловым в ранние годы, мы видим более гибкой.

Областному начальнику были подчинены главы военных отделов. В Положении от 05.04.1860 г. было сказано, что у военных начальников Северного, Южного, Среднего и Верхнего Дагестана не только имеются в подчинении войска, находившиеся в их отделах, но и они осуществляют по «внутреннему управлению» «начальство по всем отраслям» (§ 30). Начальникам отделов были предоставлены довольно широкие права: контроль над умонастроением населения и сохранением нужной политической обстановки; наблюдение за раскладкой натуральных повинностей, чтобы никто из тех, кто обязан был отбывать повинности, не мог этого избежать[72]. Военные начальники по внутреннему управлению осуществляли начальство по всем отраслям гражданского управления, являясь надзирательными инстанциями. Начальники отделов имели право издавать распоряжения о сборе и выводе, куда нужно, милиции от жителей подведомственных им шамхальства и ханств, в количестве, которое понадобится; собирать население шамхальства на разработку дорог, которые будут нужны в связи с военными обстоятельствами; требовать усилить военные меры средствами жителей владений[73]. Им также были предоставлены судебные полномочия.

У окружного управления был свой штат управления, состоявший из помощника, военного управляющего, окружного суда, куда входили депутаты от народа, письмоводителя и медика. Округа делились на участки (наибства), кроме Кайтаго-

Табасаранского округа, части которого (Кайтаг, Северный и Южный Табасаран) остались в ведении полномочных правителей. Должность наиба должна была олицетворять взаимосвязь власти и народа. Включение наибства в структуру административного деления официальные власти подавали как уступку горцам, создавая видимость учета местных условий. Согласно планам правительства это должно было вызвать доверие у жителей[74].

В управление автономными владениями входили Тарковское шамхальство, Мехтулинское, Кюринское и Аварское ханства, владетели Даргинского и Кайтаго-Табасаранского округов. Согласно Положению военно-народное управление было совмещено с властью хана. В тот период считалось необходимым поддерживать ханскую власть везде, где она была, потому что ее уничтожение сразу не было выгодно администрации.

Процесс образования многонационального Российского государства сопровождался постепенным формированием нового кадрового чиновничества. Разумеется, господствующее положение в региональном управлении занимала русская военная и гражданская администрация. Но потребность в тесных повседневных контактах с коренными жителями обусловливала необходимость привлечения к управлению местной знати[75]. У чиновников, занятых в структурах военно-народного управления, имелись заметные преимущества: сокращенный срок службы, право быстрее получать награды и повышения, сокращенный срок выслуги на пенсию (5 лет за 7), дополнительное жалованье из расчета и пр.

Следовательно, можно сказать, что «Положение об управлении Дагестанской областью и Закатальским округом» от 05.04.1860 года положило начало образованию новой единой системы административно-территориального управления в Дагестане. Управление Дагестанской областью в начале 60-х годов XIX в. делилось на военное, гражданское и феодально-владетельное (ханское). Всей полнотой государственной власти при такой системе управления обладали назначаемые царским правительством военнослужащие и лояльные в отношении царских властей лица, принадлежащие к привилегированным слоям местного населения.

А.И. Барятинский в 1862 г. оставил пост наместника Кавказа. Его заменил великий князь, брат царя Михаил Николаевич, в корне изменивший политику в отношении феодальных владений и поставивший на повестку дня вопрос об упразднении всех ханств и унификации имперского управления в Дагестане. Позиции самодержавия на Кавказе, и особенно в Дагестане, заметно укрепились, ханства стали чужеродными элементами в системе военного управления краем. Они сыграли свою роль, были больше не нужны, и их можно было ликвидировать. Со временем все дела, подлежащие раньше компетенции правителей, перешли к их помощникам, которые решали вопросы управления, составляли отчеты о положении в подведомственных владениях, чтобы представить их начальству.

У местной феодальной знати, у которой недавно военное командование отмечало много служебных и личных достоинств, теперь было обнаружено множество отрицательных черт, а также непригодность к управлению. В связи с этим был составлен перечень хорошо продуманных причин, позволявших стать основанием к этому, в частности: острое недовольство жителей поведением ханов,

плохое здоровье правителя, его неспособность исполнять свои обязанности, снижение умственных способностей, его смерть, умышленное противодействие начальству и значительное превышение власти, покидание отечества. А затем последовало добровольно-принудительное заявление «правителя» о сложении полномочий «по управлению народом». Стало быть, кавказское командование, упрочив вертикальную власть военно-народного управления по Положению 1860 года, взяло курс на постепенное введение во всем Дагестане единообразия органов управления, т. е. на ликвидацию феодально-политических владений.

Отдельные аспекты предмета данного исследования рассмотрены Г.Ш. Гамзаевой, Д.П. Геворкьяном, Р.А. Губахановой, Б.Б. Сулеймановым, А.К. Халифаевой, Х.-М.О. Хашаевым и др.[76]

Как результат административных реформ и ликвидации ханств в Дагестане было образовано девять округов: Темирханшуринский, Даргинский (Северный Дагестан), Кайтаго-Табасаранский, Кюринский, Самурский (Южный Дагестан), Гунибский, Казикумухский (Средний Дагестан), Аварский и Андийский (Западный Дагестан). Кумыкский округ, который был переименован в 1871 г. в Хасавюртовский округ, вошел в состав Терской области.

Следовательно, с 1858 по 1867 год все ханства и феодально - политические владения Дагестана были упразднены, после чего к концу 1867 года Дагестанская область была окончательно

сформирована. В ее состав вошли девять округов, где существовала единая система административного деления и управления. Вследствие этого было образовано четырехзвенное административное деление: область, военные отделы, округа, наибства. В том же году было исполнено решение от 25.12.1860 года о создании дагестанской милиции и других иррегулярных сил[77].

Надо отметить, что у отмены ханств были свои плюсы и минусы. Немалую пользу из этого мероприятия смогло извлечь правительство, потому что этим оно, в первую очередь, разрешало задачу полного политического подчинения Дагестана и образования однотипной системы управления под уровень общих административных учреждений империи. Помимо этого, были увеличены казенные подати, что способствовало обогащению доходов государства. К очевидным плюсам также следует относить ликвидацию деспотической власти ханов, рабства, повинностей в пользу ханов. Минусом упразднения ханств можно назвать то, что этим были разрушены все виды и формы национальной государственности, существование которой, тем не менее, оставляло место для объединения в будущем в единое государственное образование. Однако такая перспектива была уничтожена, как и остатки самобытного местного управления, действовавшего с давних времен. Это вызвало распространение на всей дагестанской территории военно-оккупационного режима, способствовавшего самоуправству военных властей и колониальному гнету. От ликвидации ханств население владений выиграло немного. Безусловно, они были избавлены от власти феодальных правителей и

повинностей, которые несли в их пользу. Однако взамен этого жители ханств были обложены казенными податями, нередко в большем размере. На них лежало бремя по содержанию нового управления. Помимо этого, за их счет осуществлялись все денежные выплаты ханам и их семьям[78].

В следующем XX столетии исполнительные органы на территории Дагестана эволюционировали в рамках российской системы исполнительной власти, и в целом дублировали их. Система органов государственной власти в советское время стала единой, включающей представительные органы государственной власти, органы государственного управления и органы правосудия.

Февральская буржуазно-демократическая революция, безусловно, оказала влияние на политическую обстановку в Дагестане. 11 марта 1917 г. в Порт-Петровске был создан Совет рабочих депутатов (Д. Атаев, С. Лагода и др.). Одновременно создавались Советы военных, крестьянских депутатов.

Наряду с Советами рабочих и солдатских депутатов были созданы органы Временного правительства - гражданские исполнительные комитеты, мусульманские комитеты. 9 марта 1917 г. в Темир-Хан-Шуре был образован Дагестанский временный облисполком, состоящий преимущественно из представителей буржуазии (князь Н. Тарковский, помещик Н. Гоцинский, капитан Д. Апашев и др.). Облисполком в принципе был солидарен с позицией Временного правительства. По целям и средствам борьбы в комитете определились четыре основные группировки: 1) сторонники Временного правительства, поддерживаемые большей частью

русской буржуазии и интеллигенции; 2) миллитисты - часть клерикалов и местная буржуазия, главным образом торговая, идеалом которой была национальная независимость; 3) клерикальная группа во главе с Гоцинским, идеалом которой была шариатская монархия под протекторатом Турции; 4) социалистическая группа во главе с М. Дахадаевым и Д. Коркмасовым с большевистским и революционно-демократическим направлением в работе. В основном борьба шла между последними двумя группами, т.е. между клерикалами и социалистами[79]. Первоначально у власти оставался губернатор (генерал Ермолов), который утверждал постановления областного исполкома. Только за его подписью распоряжения получали силу.

В апреле постановлением Особого закавказского комитета Временного правительства (ОЗаком), который находился в Тифлисе, для управления Дагестанской областью был создан особый комиссариат. В результате должности начальников округов были заменены комиссарами. Вместо городских общественных управлений были образованы на основании постановления Временного правительства от 17.04.1917 г. городские думы.

В Дагестане Советская власть впервые была провозглашена в Порт-Петровске. Первым органом ее стал Порт-Петровский военно­революционный комитет, созданный в конце ноябре 1917 г. (председатель комитета - У. Буйнакский). Начали проводиться такие установления Советской власти, как 8-часовой рабочий день, рабочий контроль над производством и т.д.

2 мая 1918 г. в Темир-Хан-Шуре был образован Областной военно-революционный комитет (Д. Коркмасов - председатель) и в

Дагестане была провозглашена Советская власть. Созданный ВРК являлся местным исполнительным органом власти СНК РСФСР. Приставка «военно-» объяснялась тем, что вся его деятельность была подчинена борьбе с контрреволюцией. ВРК образовал отделы: военный, финансовый, внутренних дел, продовольственный, печати и агитации, просвещения и др. ВРК существовали в городах и некоторых округах области.

Для обеспечения общественного порядка и подавления сопротивления контрреволюционных элементов были созданы военно-революционный трибунал, следственная комиссия, комиссия по обыскам, арестам и реквизициям[80].

Постепенно военно-революционные комитеты были заменены Советами депутатов. Летом 1918 г. появились условия для проведения выборов в Советы как орган власти. Старый административный аппарат был сломан, ликвидированы областной исполком и его отделы, милликомитеты и городские думы разогнаны. 20 июля 1918 г. в Темир-Хан-Шуре открылся I съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов городов и 4-х освобожденных округов (Темирханшуринский, Казикумухский, Даргинский, Кайтаго-Табасаранский) Дагестанской области. 25 июля съезд завершил свою работу избранием областного исполкома Советов в составе Д. Коркмасова (председатель), М. Дахадаева, С. Габиева, У. Буйнакского, М. Хизроева и др. При исполкоме были организованы отделы: военный, народного хозяйства, земельный, внутренних дел, продовольственный, судебный, иногородний и др. Для борьбы с контрреволюционными

элементами были созданы областная ЧК и Военно-революционный трибунал со следственной комиссией.

По всему Дагестану были созданы и работали большевистские комитеты. К январю 1920 г. во всех частях фронта существовали партийные ячейки. 11 апреля 1920 г. Совет обороны был преобразован в Революционный комитет Дагестана (председатель Д. Коркмасов), которому вручалась вся полнота власти. Это был полувоенный, полуадминистративный орган власти. В задачу ревкома входило: борьба с контрреволюцией, обеспечение революционного порядка, удовлетворение нужд армии и населения, пострадавшего от гражданской войны и т.д. Постановлением от 26 апреля 1920 г. были созданы отделы ревкома: военный; внутреннего управления; просвещения; продовольственный; юстиции; финансовый; народного хозяйства; земельный; здравоохранения; социального обеспечения; путей сообщения, почты и телеграфа; Чрезвычайная следственная комиссия; печати; рабоче-крестьянской инспекции[81].

Дагревком и обком РКП (б) проводили мероприятия по советскому строительству: издавали декреты о национализации крупных промышленных предприятий, рыбных промыслов, конфискации помещичьих земель и т.д.[82]

Таким образом, характерными особенностями государственного аппарата рассматриваемого периода были отсутствие системности, плана работы, голое администрирование.

Вслед за созданием на местах органов революционной власти перед партией встала задача обеспечить переход от ревкомов к Советам.

13 ноября 1920 г. в здании Темирханшуринского городского театра открылся Чрезвычайный съезд народов Дагестана, на котором присутствовало 300 делегатов. На съезде по поручению ЦК партии и Советского правительства народным комиссаром по делам национальностей РСФСР Сталиным И.В. была провозглашена Декларация о Советской Автономии Дагестана. Дагестан становился автономной республикой, пользующейся внутренним самоуправлением.

20 января 1921 года декретом ВЦИК РСФСР было провозглашено образование Дагестанской Автономной Советской Социалистической Республики в составе РСФСР. По декрету ВЦИК РСФСР об образовании Дагестанской АССР в ее состав вошли 10 округов: Аварский, Андийский, Гунибский, Даргинский,

Казикумухский, Кайтагско-Табасаранский, Кюринский, Самурский, Темирханшуринский, Хасавюртовский округа и территория Каспийского побережья. Автономия Дагестана обеспечила окончательную победу Советской власти. Органами власти и управления Дагестана становились Центральный исполнительный комитет, Совет народных комиссаров ДАССР и местные Советы. До созыва Учредительного съезда Советов вся полнота власти принадлежала Революционному комитету. Для управления делами учреждалось 11 народных комиссариатов.

Ближайшей задачей областной парторганизации и Дагревкома являлся созыв Учредительного съезда Советов. Назрела необходимость перейти от системы назначаемых органов власти

(ревкомов) к выборным органам власти - Советам, являющимся политической основой Советского государства.

5 декабря 1921 г. первый Вседагестанский съезд Советов утвердил Конституцию ДАССР, в соответствии с которой Дагестан по форме правления объявлялся республикой. В Конституции (ст. 4) подчеркивалось, что в республике устанавливается «диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства в виде сильной Вседагестанской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и построения социализма». В ст. 5 подчеркивалось, что государственная власть в республике принадлежит только трудящимся.

Конституция 1921 года утвердила принципиальные основы общественного и государственного устройства ДАССР. Высшим органом государственной власти республики согласно Конституции являлся Вседагестанский съезд Советов, компетенция которого охватывала широкий круг вопросов общереспубликанского значения. Вседагестанский съезд Советов созывался Центральным исполнительным комитетом 1 раз в год (ст. 20). В период между съездами Советов высшим органом государственной власти республики считался Центральный исполнительный комитет (ЦИК) ДАССР, который отчитывался о своей деятельности перед Вседагестанским съездом Советов (ст. 22, 24). Конституция ДАССР определила ЦИК как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Советов Дагестана. Для текущей работы ЦИК избрал из своего состава Президиум во главе с председателем ЦИКа Н. Самурским.

Общее управление делами республики осуществляло правительство - Совет Народных Комиссаров (СНК) в составе

председателя и народных комиссаров. Правительство формировалось на сессии ЦИК и было ему подчинено. Первое Правительство Дагестанской АССР было сформировано в декабре 1921 года во главе с Д. Коркмасовым. При СНК для объединения и согласования хозяйственной деятельности местных органов был создан Экономический совет.

Первоначально по Конституции (ст. 42) были образованы следующие наркоматы: внутренних дел; юстиции; просвещения; здравоохранения; социального обеспечения; земледелия; продовольствия; финансов; труда; рабоче-крестьянской инспекции (РКИ); Совет народного хозяйства (СНХ); военный комиссариат, непосредственно подчиненный Северо-кавказскому военному комиссариату. Наркоматы делились на объединенные (продовольствия, финансов, труда, РКИ, СНХ) и автономные (внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и земледелия). Объединенными являлись те наркоматы, которые в целях сохранения единства финансовой и хозяйственной политики РСФСР находились в подчинении соответствующих наркоматов федерации. Так, например, СНХ подчинялся СНК республики, ВСНХ и Промбюро Юго-востока России (до выхода из Юго-Восточного объединения). В обязанности СНХ входило: организация, общее управление, руководство государственной промышленностью и контроль за нею; содействие развитию кустарной промышленности.

В систему местных органов власти и управления ДАССР по Конституции 1921 г. входили следующие звенья: сельские и городские Советы, участковые и окружные (районные) съезды Советов, исполнительные комитеты и их отделы. В период между

съездами Советов высшей властью на местах были исполнительные комитеты[83].

Таким образом, система исполнительной власти на территории Дагестана в XIX - XX вв. развивалась под влиянием российской администрации. Общей тенденцией правительственной политики на местах было привлечение элиты коренного населения окраин к административному управлению. Самодержавие старалось проявлять определенную гибкость в своей административной политике в национальных регионах страны. Вопреки довольно распространенному мнению, ставка делалась не только и не столько на военную силу, а прежде всего на правовое регулирование местной системы управления. Вместе с тем исполнительная власть не заботилась, как правило, о совпадении административно­территориального устройства окраин с реальной картиной расселения коренных народов. Иногда части одного и того же этноса оказывались в разных административных единицах; отсутствие фактического соответствия между национальным и территориальным строем объективно укрепляло государственное единство, но создавало и определенную почву для недовольства местного населения[84].

Февральская революция не внесла радикальных изменений в социально-политическое положение горцев. Однако в результате победы Октябрьской революции создавался советский государственный аппарат, действовавший в интересах народных масс.

1.3.

<< | >>
Источник: Джалилов Шамиль Надирович. РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ОБЫЧНОЕ ПРАВО ДАГЕСТАНА (XIX - НАЧ. XX ВВ.): ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Махачкала - 2018. 2018

Еще по теме Органы исполнительной власти на территории Дагестана:

  1. Вопросы обеспечения верховенства федеральной Конституции и федерального законодательства
  2. 4. Преступления, нарушающие общие правила безопасности. Характеристика отдельных видов преступлений против общественной безопасности
  3. 3 Судебно-административная реформа 1860-х годов
  4. 1 Преступления против личности
  5. 3 Некоторые абхазские параллели
  6. Глава 13. Развитие судебно-правовой системы
  7. Незаконные вооруженные формирования как проявление экстремизма, этносепаратизма и фактор дестабилизации современной российской государственности: политико–правовой анализ
  8. 1. НЕЗАКОННЫЕ ВООРУЖЕННЫЕ ФОРМИРОВАНИЯ КАК ПРОЯВЛЕНИЕ ЭКСТРЕМИЗМА, ЭТНОСЕПАРАТИЗМА И ФАКТОР ДЕСТАБИЛИЗАЦИИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
  9. 2.2. Некоторые меры по предупреждению организации незаконного вооруженного формирования или участия в нем
  10. Албания в раннем средневековье
  11. § 3. Правовое регулирование на уровне субъекта федеративного государства с учетом региональных особенностей
  12. § 3. Соотношение обычного права с шариатом и правом Российской империи
  13. ОГЛАВЛЕНИЕ
  14. ВВЕДЕНИЕ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -