Организационно-правовая основа становления гражданского общества

Исследование процесса становления гражданского общества в Россий­ской Федерации наряду с иными обнажает и проблему местного самоуправле­ния. Когда всерьез заговорили о необходимости формирования и развития гра­жданского общества в новой современной России, встал вопрос о выборе наи­более эффективной для нашей страны формы самоорганизации и самоуправ­ляемое™ населения на местах.

Идея местного самоуправления не нова для России. В 1990-е гг. этот ин­ститут обрел свое новое рождение. Его традиции, забытые в годы Советской власти, возрождались в новых исторических условиях, преодолевая проблемы

68 организационного, правового и экономического характера. Как справедливо замечает В.Глазычев: «после семидесяти с лишним лет перерыва начался дол­гий и непростой процесс реализации принципа повсеместного утверждения ме­стного самоуправления в России»¹.

По мнению ряда исследователей, «история появления нового местного самоуправления в постсоветской России парадоксальна»². И эта мысль имеет право на существование, ведь местные Советы Советской России, несмотря на то что назывались местными, выступали как местные органы государственной власти и управления, являлись структурными частями единого централизован­ного государственного аппарата управления. Первым практическим шагом ре­формирования государственного местного управления, внедрения нового для современной России подхода к нему как местному самоуправлению стали при­нятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»³, который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления и самоорганизации граждан. Авторы Закона определили местное самоуправление как часть социалистического са­моуправления народа, призванного обеспечить реализацию прав и свобод гра­ждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономическо­го развития территории, охраны окружающей среды, устанавливали систему местного самоуправления. Вместе с тем они обозначили местное самоуправле­ние только как территориальное самоуправление. Общественное самоуправле­ние, самоуправление трудовых коллективов - это другие виды самоуправле­ния, взаимодействующие с территориальным, но не входящим в его систему.

¹ Гинесаренский О., Глазычев В. Становление местного самоуправления и гражданского общества в России И Городское управление. 1997. № 5. С. 2.

² Тишков В. Местное самоуправление в сложном обществе: российский опыт // Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ / Под ред. В.Тишкова, Е.Филипповой. M., 2001. С. 8.

³ Ведомости Съезда нар.депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 6. Ст.267.

69

Большинство авторов проекта Закона высказалось за то, что местное террито­риальное самоуправление в общем плане - это самореализация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей админист­ративно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей мате­риально-финансовой базы.

По мнению ряда исследователей, при всём несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в перестройке, то, по крайней мере, в обосновании воз­можных путей преобразования структур местной власти^[101]. Этот нормативный правовой акт открыл путь децентрализации местных органов на демократиче­ской основе.

Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соответствии C этим Законом, и не меняли природы местных Советов как органов государственной власти и управления (ст. 145), однако этим Законом в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления. Так, в Конституции СССР в редакции 26 декабря 1990 г. было записано: «В системе местного самоуправле­ния, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соот­ветствии с законодательством республик органы территориального обществен­ного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демо­кратии»^[102]. Как справедливо отмечает В.И. Васильев: «нетрудно заметить, что

70 здесь заложены основные, исходные, существенные стороны определения ме­стного самоуправления, как мы его понимаем сейчас»^[103].

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательном масси­ве происходило постепенно.

Следующим шагом на пути демократизации института местного само­управления был принятый 6 июля 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР»^[104]. На его основе начался процесс реформирования местных органов власти, создания системы местного самоуправления. Именно этим Законом в российское законодательство был введен термин «местное самоуправление» без связки с понятием «государственный». Закон определял местное само­управление как систему организации деятельности граждан для самостоятель­ного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения с уче­том интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

Позитивным моментом этого Закона было, в частности, то, что он уста­новил принцип собственной компетенции органов местного самоуправления и определил довольно широкий круг полномочий, которые по сути могли и должны были реализоваться как отдельные государственные полномочия.

Другим позитивным моментом Закона РСФСР «О местном самоуправле­нии в РСФСР» явилось введение такого важного признака самоуправления, как

71

собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятель­ного решения вопросов местного значения. Иными словами, несмотря на не­достаточную развитость гражданского общества, в этот период начинается процесс становления самоуправляемости на местах.

Справедливо отметить, что в Законе впервые получили отражение неко­торые общемировые стандарты местного самоуправления, закрепленные, в ча­стности, в Европейской хартии местного самоуправления. К ним в первую оче­редь относятся закрепление основных прав местного самоуправления за вы­борными представительными органами местного самоуправления; наличие му­ниципальной собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уров­ней, построение отношений между ними на договорных основах; широкое со­четание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; активная судебная защита прав самоуправления.

Как отмечает А. Широков, «почти все формальные атрибуты местного самоуправления присутствовали - существовала законодательная основа, име­лись выборные органы, была установлена их собственная компетенция, опре­делены находящиеся в их распоряжении ресурсы. Не был реализован только один принцип - принцип самостоятельности местного самоуправления в пре­делах его компетенции»^[105]. Все местные органы власти несли ответственность не перед населением, а перед вышестоящими органами, хотя следует отметить, что в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» было заложено много прогрессивных идей, укреплявших и развивавших демократические ос­новы нового политического института.

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на конституционном уровне было оформлено при кон­ституционной реформе, при внесении изменений и дополнений в Конституцию

'll

РФ 21 апреля 1992 г¹. Согласно ст. 85 Конституции РСФСР² государственная власть в Российской Федерации существует только на двух уровнях - феде­ральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депута­тов, то они согласно ч. 2 ст. 85 входят в систему местного самоуправления.

Как справедливо отмечают исследователи, «местные Советы как органы местного самоуправления мало сумели себя проявить»³. Во-первых, необходи­мо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большой инерции по-прежнему стремились много брать на себя исполнитель­ные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятельность местно­го самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складыва­лись лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль власти. И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами мест­ного самоуправления, так как в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 24 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»⁴

¹ О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Российской Феде­рации - России: Закон Российской Федерации от 21.04.1992 № 2708-1 // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 20. Ст. 1084.

² Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России от 12.04.1978 с изм. и доп., внесенными законами РСФСР от 27.10.1989, от 31.05.1990 № 14-1, от 16.06.1990 № 38-1, от 15.12.1990 № 423-1, от 24.05.1991 № 1326-1, от 24.05.1991 № 1329-1, от 03.07.1991 № 1540- 1, от 01.11.1991 № 1827-1 и Законом РФ от 21.04.1992 № 2708-1 // Ведомости Верховного Совета РСФСР.

³ Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). Ростов н/Д, 1998. С. 49.

⁴ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3924.

73

и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»¹ была прекращена деятельность районных и городских, поселко­вых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответ­ствующим администрациям. Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Ме­стное самоуправление было продекларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отноше­ниях.

Таким образом, в начале 1990-х гг. были предприняты первые шаги на пути утверждения в России принципиально новых начал организации управле­ния на местном уровне, существенно отличавшихся от тех, что были свойст­венны советской организации власти. Полагаем, что это явилось достижением именно гражданского общества, воспринимавшего институт местного само­управления как свою организационную основу. Примечательная особенность состояния важнейшего института народовластия в 1990-е гг. - местное само­управление выступало как самоуправление его органов, а не населения, как это должно быть по определению. Члены местных сообществ были слабо вовлече­ны в решение самоуправленческих дел. Мы полагаем, что формированию де­мократической системы местного самоуправления мешала низкая значимость ценностей самоуправления в массовом сознании. И хотя некоторые авторы от­мечают, что в этот период не наблюдается какого-либо позитивного движения в сторону развития гражданской активности и общественного контроля, мы считаем, что гражданское общество уже начинает осознавать необходимость повышения самоуправляемости и развития местного самоуправления.

Мы полагаем, что неизбежность преобразования всей системы управле­ния российским обществом с переносом центра тяжести на региональный и ме­стный уровни стала очевидна еще в конце 1980-х гг. Думается, что действо-

¹Там же. 1993. №44. Ст. 4188.

74

вавшая тогда в стране централизованная система управления была далека от совершенства. Она сковывала политическую и духовную свободу, инициативу и предприимчивость граждан. Необходимость ее перестройки приобрела жиз­ненно важное значение. Однако недостаточная развитость гражданского обще­ства в тот период не позволяла идее самоуправляемости выдвинуться на пер­вый план, хотя уже принимались во внимание опыт зарубежных стран и исто­рия России, свидетельствующие, что большое количество вопросов социально- экономического развития, имеющих прямое отношение к повседневной жизни людей, не теряя своего общегосударственного значения, могут и должны ре­шаться в местах конкретного проживания граждан с их непосредственным уча­стием^[106]. На современном этапе решение этих вопросов - одна из функций граж­данского общества, ведь именно оно является действительным выразителем народной воли. В конечном счете решение этих вопросов - критерий эффек­тивности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах. Можно предположить, что основной целью местного самоуправления является повышение эффективности управления в государстве. Не случайно практически все исследователи, указывая на необходимость учреждения мест­ного самоуправления, подчеркивали в первую очередь низкую эффективность централизованного управления без участия общественных сил и, как следст­вие, целесообразность поиска иных, новых форм, основанных на привлечении к данной деятельности самого населения^[107]. Важнейшим путём преодоления ис­торически сложившейся превалирующей роли государства при решении мест­ных вопросов является развитие гражданского самоуправления. Именно само­управляющиеся социальные институты могут послужить действительным ме­ханизмом резкого сокращения функций государства, ограничения круга его за-

75

дач, сужения осуществляемых полномочий. Взамен громоздкой, неэффектив­ной, негибкой иерархической системы государственного управления всем и вся должно прийти гражданское самоуправление*. Достижение этого - не само­цель, а средство для решения вопросов, связанных с созданием на местном уровне нормальной среды для жизни и развития человека. Поэтому, как спра­ведливо отмечает Н.С. Бондарь, «явно недостаточными являются представле­ния о местном самоуправлении лишь как организационном звене в системе по­литического властвования, в качестве одной из форм осуществления власти в стране, даже если она (власть) реализуется через механизм народовластия»^[108][109]. Несомненно, местное самоуправление представляет собой важнейшую форму народовластия, это непосредственное выражение власти народа. Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство повседневных проблем. Именно такое понима­ние цели местного самоуправления соответствует международным документам по местному самоуправлению. Так, в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.^[110] декларируются и формулируются цели местного самоуправления: обеспечение органами местного самоуправления одновременно эффективного и приближенного к гражданам управления. Бли­зость органов местного самоуправления к населению: индивидуальный подход к людям дает им (органам местного самоуправления) возможность более гибко реагировать на возникающие повседневные проблемы, а открытый характер деятельности позволяет оказывать эффективное давление на государственные структуры, когда становится очевидной их недостаточная готовность служить потребностям самоуправляющегося гражданского общества. Развитие институ-

76

та местного самоуправления зависит от понимания объективной важности пер­воочередного решения проблем местного значения. Как писал А.Солженицын: «повседневная реальная жизнь зависит — на четыре пятых или больше — не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому - от местно­го самоуправления, направляющего ход жизни в округе»¹. Тем самым стано­вится очевидным, что через эффективное местное самоуправление (самоуправ- ляемость), где каждый имеет возможность участвовать в решениях, опреде­ляющих его существование, регулируется жизнь. И, возможно, такой порядок и есть гражданское общество. При этом становление и укрепление системы ме­стного самоуправления являет собой необходимую предпосылку становления гражданского общества в целом.

Осмысление и воплощение в жизнь идеи самоуправляемости, присущей гражданскому обществу, нашло свое отражение и в концепции местного само­управления, и в нормативно-правовых актах. И хотя в современной науке нет однозначного мнения относительно природы местного самоуправления, можно предположить, что отечественная концепция в этой области основана не только и не столько на теории, сколько на историческом опыте.

Общественная теория местного самоуправления, выдвинутая представи­телями французской юридической науки и развитая бельгийскими правоведа­ми, несмотря на свое европейское происхождение, близка российскому созна­нию. Возможно, фактическому закреплению в современном российском праве концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к «общественной» теории самоуправления, способствовало стремление как можно скорее преодолеть излишнее «огосударствление» мест­ного управления в России. Можно предположить, что обращение к данной концепции стало возможным вследствие того, что общество предприняло по­пытку разграничить сферу гражданского общества и государства и, следова­тельно, интересы общественные и государственные. Иными словами, по мне- ¹Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию? И Литературная газета. 1990. 18 сент. С. 12.

77

нию гражданского общества, общественная теория местного самоуправления явилась наиболее точной научной концепцией, отвечавшей его интересам.

Дореволюционный государствовед Н. Коркунов так определил содержа­ние этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные ин­тересы и сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следователь­но, из противоположения местного общества государству, общественных инте­ресов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведало только свои собственные интересы... Согласно общественной теории, самоуправление есть самостоятельное осуществление местным обществом своих собственных общественных интересов»¹.

На практике, однако, едва ли возможно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного самоуправления, по­скольку местные органы обычно не только осуществляют сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, сформулированные центральной властью. Несмотря на то что разграничить местные дела и государственные достаточно сложно, именно эта теория, на наш взгляд, адекватна формирую­щемуся гражданскому обществу. Последнее, выстраивая новую связь: «лич­ность - общество - государство», должно не просто учитывать интересы насе­ления на местах, но и способствовать развитию его самоорганизации. Придавая этому первостепенное значение, необходимо основываться на традиционных для России установках. Мы полагаем, что любая информация о мировом опыте региональных преобразований должна быть переосмыслена с учетом локаль­ных условий жизнедеятельности людей и использована лишь в том случае, ес­ли она поможет сохранить данную социальную реальность с ее самобытными качествами как часть целостного российского пространства и вместе с тем спо­собствовать реконструкции ее некоторых практических и духовных областей в

¹ Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.

78

соответствии с требованиями времени¹. И поскольку российское общество ис- покон веков построено на коллективистских началах и принципах общности интересов, то самоуправляемость близка по общему смыслу и внутреннему со­держанию. Представляется, что именно российская историческая традиция по­будила гражданское общество обратиться к Европейской хартии местного са­моуправления, которая понимает местное самоуправление как право и реаль­ную способность органов местного самоуправления регламентировать значи­тельную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения². Это определение весьма прагматично, поскольку не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать решения, но подчеркивает реаль­ную способность это делать. Это чрезвычайно важная черта в характеристике местного самоуправления, предполагающая, что о существовании местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда его правовая модель во­площается в жизнь³. И хотя Хартия, рассматривая природу местного само­управления через интересы личности как члена гражданского общества, рас­крывает суть первого, данное определение не прижилось в российском законо­дательстве. Полагаем, что это имеет место в силу недостаточной активности гражданского общества.

Конституция Российской Федерации 1993 г.,⁴ а позднее и Закон Россий­ской Федерации «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»⁵ закрепили понятие местного самоуправления с точки зрения его места в системе органов власти (т. е. учитывая интересы государства), а не с позиции интересов гражданского общества.

¹ Аванесова Г.А. Астафьева О.Н. Социокультурное развитие российских регионов: механиз­мы самоорганизации и региональная политика. M., 2001. С. 245.

² СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

³ Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб, и науч.-практ. пособие. M., 1999. С. 13.

⁴ Российская газета. 1993. 25 дек.

⁵C3 РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

79

Так, Конституция Российской Федерации в ст. 130 определяет местное самоуправление как «Самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственно­стью»^[111]. Здесь, как свойственно Основному закону, формулируется основное и сжатое направление. Более развернутое определение данного института дается в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ^[112]. Статья 2 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исхо­дя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Из данного определения логически вытекает следующее:

- во-первых, местное самоуправление - это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

- во-вторых, местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения;

- в-третьих, местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

- в-четвертых, местное самоуправление предполагает использование раз­нообразных форм прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания, муниципальные выборы и т. д.;

- в-пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образования выборных органов местной власти^[113].

80

Таким образом, местное самоуправление - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов мест­ного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправле­ние в качестве самостоятельного и независимого уровня осуществления наро­дом принадлежащей ему власти. Подобную мысль высказывал еще Н. Милю­тин: земским учреждениям «должна быть предоставлена действительная и са­мостоятельная власть в заведовании делами местного интереса, местного хо­зяйствования губерний и уездов. Доколе действия земских учреждений каса­ются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в ее прямом вмешательстве и влиянии на ход дел»^[114]. Определяя взаимо­отношения местного самоуправления и государственной власти, обратимся к еще одному дореволюционному государственному деятелю П. Валуеву: «если, с одной стороны, необходимо предоставить местным учреждениям ту степень самостоятельности и такой простор для их действий, без которого не может быть достигнута самая цель их установления, то с другой стороны, надлежит сохранить целостность и ненарушимость начал государственного единства»^[115]. Справедливости ради отметим, что и в конце XIX, и в конце XX в. в основе концепций местного самоуправления лежит децентрализованная мысль, «но эта мысль не направляется к ослаблению связи между частями и общим цен­тром»^[116]. Местное самоуправление является «как раз той точкой пересечения всей совокупности интересов местных жителей и интересов государства»^[117]. Это как раз то место в правовом пространстве, где присутствует стремление граж­данского общества самостоятельно решать свои дела, минуя государственную организацию, и стремление государства все же сохранить за собой определяю-

81

щую роль в решении местных задач, ведь государственная власть не отделяет от себя местное сообщество, а привлекает его к общему делу. Она видит в нем не соперника, а союзника. Государственная власть и местное самоуправление находятся не только в тесном взаимодействии, но и в органическом единстве. Еще А. Васильчиков замечал «отыскивать черту, отделяющую государствен­ные интересы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противо­поставляются»^[118]. Объяснение этому следует искать в самой природе соответст­вующих явлений, в том, что государственная власть и местное самоуправление есть, как справедливо отмечает С. Авакьян, «лишь разные организационные формы самоуправления»^[119]. Поэтому, с одной стороны, государственные начала неизбежно проникают на уровень местного самоуправления, с другой - госу­дарственная власть может и должна заключать в себе самоуправленческие на­чала. Ведь «природа местной власти в единстве со свободой решения вопросов местного значения может проявлять себя не только в альтернативном варианте — как государственная власть или (и) власть местного самоуправления, но и на основе различных форм сочетания и взаимопроникновения государственных и муниципальных институтов демократии»^[120]. Обе власти должны действовать со­обща. При этом местное самоуправление осуществляет свою деятельность в рамках законов и под контролем гражданского общества.

Существует мнение, что местная власть - «это уже не государственная, но еще и не общественная. Это, что-то такое связующее. Она более зависима и более инспирируется населением... Но в то же время есть вертикальная встро- енность: бюджет и самостоятельный аппарат и так далее, это говорит о том,

82

что есть все-таки моменты государства. Надо... чтобы местная власть как эле­мент проявления местного сообщества была привязана к системе государства и выступала своего рода мостиком, связывающим государство и людей»¹. Ведь местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Местное самоуправление - это не «го­сударство в государстве». Но вместе с тем оно не может быть отнесено исклю­чительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление это не просто форма организации населения на местах. Это форма осуществле­ния публичной власти народа². Подобной мысли придерживается ряд россий­ских исследователей³, которые рассматривают местное самоуправление не просто как форму самоорганизации населения для решения местных вопросов, но прежде всего как форму осуществления публичной власти, власти народа. Мы полагаем, что такая позиция имеет под собой некоторую основу, однако она не должна быть столь категоричной, поскольку именно местное само­управление - институт, наиболее приближенный к гражданскому обществу, и, следовательно, наиболее точно выражает его интересы, а не государственные. Аналогичную мысль еще в XIX в. высказал М. Свешников: «государственное значение самоуправления должно раз и навсегда пониматься не в том смысле, что земство должно сделаться подчиненным органом администрации, а в том, что выборное, самостоятельное и ответственное самоуправление по отноше­нию к населению является действительной властью со всеми правами и пре­имуществами»⁴. Органы местного самоуправления суть учреждения именно

¹ Конституционное совещание: Стенограмма, материалы, документы. M., 1995. Т. 7. С. 207, 208.

² Катрин М.А. Правовое государство и гражданское общество как неотъемлемые атрибуты взаимодействия власти и населения И Государственное и муниципальное управление: Уче­ные записки Северо-Кавказской академии государственной службы. 2003. № 2. С. 103.

³ См., например: Дементьев А. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Муниципальная политика. 2000. № 10 -11 (26). С. 33, 35.

⁴ Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892. Ч. 1. С. 202.

83

общества, поскольку изначально предназначены служить не интересам госу­дарства, а частным «интересам известного разряда лиц или местности»^[121]. Ис­тинный дух земских учреждений есть дух самоуправления, т. е. «заведования своими собственными делами на основании своих собственных решений» и за свой собственный счет^[122]. Однако «чисто местные интересы являются вместе и интересом общим», поэтому органы самоуправления должны находиться под контролем правительственной власти, которая, впрочем, не имеет права вме­шиваться в частную деятельность, пока та не влияет «на общее благосостоя­ние»^[123]. При этом органам местного самоуправления должна быть предоставлена широкая финансовая самостоятельность и возможности для решения местных вопросов. Насколько это важно, весьма мудро и образно сказал известный ис­торик права конца XIX в. А. Градовский. Основываясь на опыте государства Российского, он писал: «Местность остается без путей сообщения, если прове­дение и даже исправление всякой дороги будет зависеть от отдаленной цен­тральной власти. Она останется без средств борьбы с разными бедствиями»^[124]. Другими словами, местное самоуправление, выражая волю и интересы местно­го сообщества, выступает истинной и реальной властью на местах. Граждан­ское общество, расширяя участие населения в управлении, используя его опыт и знание местных особенностей, способствует разнообразию жизненных усло­вий, уклада жизни на разных территориях и в конечном итоге - свободе и пол­ноте реализации жизненных устремлений. Заметим, что данная позиция дейст­вует лишь в условиях повышения активности гражданского общества на со­временном этапе, ведь именно оно способно вывести институт местного само­управления на такой уровень развития, что оно из декларации трансформиро­валось в объективную реальность.

84

Возвращаясь к событиям августа 1993 г., заметим, что в рамках консти­туционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завер­шение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющей организа­ционную обособленность (ст. 12 Конституции России). Иными словами, закре­пление в Конституции положения о местном самоуправлении как одной из форм осуществления власти народа стало одним из этапов реформы. Одновре­менно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

- выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

- финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов ме­стного значения, на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий;

- широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления (с правом создания системы управления развитием муници­пального образования).

Конституционные основы местного самоуправления обозначают таковое как «специфический уровень власти, разноаспектное социально-политическое явление, выступающее в качестве института гражданского общества и соответ­ствующего набора прав граждан»^[125].

К определению специфики местного самоуправления законодатель по­дошел с той позиции, которая, по-видимому, была необходима на определен­ном этапе развития российской государственности^[126]. Однако, как справедливо замечают исследователи, каких-либо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции Poc-

85

сии не произошло¹. В соответствии с Конституцией до принятия закона об об­щих принципах организации местного самоуправления было избрано только девять глав местного самоуправления, в основном в крупных городах.

Мы полагаем, что вступивший в 1995 г. в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде- 2

рации» внес новый импульс в развитие как теории, так и практики местного самоуправления. Справедливость требует признать, что между Законом 1995 г. и предшествовавшим ему Законом 1991 г. просматривается существенная эво­люция. Как точно заметил В. Глазычев, «значительное число реликтов совет­ской эпохи, сдерживавшихся в первой редакции закона, оказалось устранено. Однако это еще только начало сложного и долгого пути становления правовой базы местного самоуправления»³. Здесь важно, чтобы система нормативно­правовых актов была тщательно подготовлена, логически взаимоувязана, от­ражала все важнейшие аспекты и учитывала все особенности объекта правово­го регулирования⁴. Создать качественную и эффективную систему законода­тельства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом, поскольку кроме определения законодательных основ местного само­управления требовалась и постоянная его поддержка со стороны органов госу­дарственной власти⁵.

Принятые в середине 1990-х гг. федеральные законы, несмотря на оче­видную эволюцию, в полном объеме не отражали сложившейся ситуации. Юридическое несовершенство и нецелесообразность многих норм законов до- ¹См., например: Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития //Журнал российского права. 2002. № 4. С. 6.

²C3 РФ. 1995. №35. Ст. 3506.

³ Генисаренских О., Глазычев В. Становление местного самоуправления и гражданского общества в России // Городское управление. 1997. № 5. С. 10.

⁴ Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления И Журнал российского права. 2002. № 4. С. 36.

⁵ Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб, и науч.-практ. пособие. M., 1999. С. 25.

86

поднялись практикой их реализации по принципу «от общего к частному». На федеральном уровне принимались различные программы государственной поддержки местного самоуправления, начиная с 1993 г. Так, в октябре 1993 г. Совет министров — Правительство РФ утвердил и перечень первоочередных мер государственной поддержки местного самоуправления, направленных на выполнение задач становления и развития местного самоуправления в России во исполнение указов Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местно­го самоуправления» и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного са­моуправления в Российской Федерации».

Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1281 была принята Федеральная программа государственной поддержки местного само­управления, в которой была поставлена цель — обеспечить становление и раз­витие местного самоуправления населения Российской Федерации, а в качестве задач определены: обеспечить разработки правовой основы для деятельности местного самоуправления, создающей условия для выполнения функций; соз­дание необходимых условий для формирования развитой системы местного самоуправления...^{[127][128][129]}

Другие примеры тому - Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г. № 568 и Постановление Совета министров РФ «О мерах по реализации Ука­за Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 августа 1997 г. № 1045? Помимо обычной политической риторики «считать активное содействие становлению и развитию местного самоуправления в Рос­сийской Федерации приоритетным направлением деятельности», Указ и По-

87

становление признают, что в России нет достаточной финансово- экономической основы для реализации идеи местного самоуправления, и усло­вия для этого только предстоит создать^[130][131]. Обозначенные выше нормативно­правовые акты устанавливают, что основными направлениями государствен­ной политики в области местного самоуправления на 1997 - 1998 гг. являются:

- завершение формирования правовой базы;

создание необходимых условий для формирования финансово- экономической основы местного самоуправления;

- осуществление мер государственной поддержки местного самоуправле­ния.

Данные положения так и остались декларацией, поскольку силой госу­дарства нельзя установить самоуправляемость. Общество должно осознать действительную необходимость в этом. Государство, наряду с гражданским обществом, заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Поэтому в 1999 г. вопрос о необходимости совершенствования правового ре­гулирования в сфере местного самоуправления определялся как один из акту­альных направлений государственной политики в Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области мест­ного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370.² В данном документе сказано, что в процессе становления местного самоуправ­ления выявился ряд общих проблем, среди которых особо необходимо выде­лить следующие:

1) несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд принятых до вступле­ния в силу Конституции РФ законов, содержат положения, не соответствую­щие конституционному статусу местного самоуправления. Кроме того, нормы,

88

регулирующие вопросы местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативно-правовых актов;

2) неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Кон­ституции РФ и принятых нормативно-правовых актов не исчерпывают необхо­димого правового обеспечения осуществления местного самоуправления.

Представляется, что деятельность гражданского общества и государства по решению указанных проблем должна осуществляться в рамках единой го­сударственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации. Поскольку местное самоуправление является промежуточным зве­ном между государством и гражданским обществом, при утверждении основ­ных положений государственной политики в указанной области необходимо активное участие гражданского общества. Более того, именно под воздействи­ем последнего должна продолжиться реформа законодательства в области ме­стного самоуправления.

Влияние гражданского общества уже заметно в формулировках Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[132], а позднее в концепции реформы местного само­управления.

Федеральным законом 1995 г. были созданы предпосылки приведения основ местного самоуправления в России в соответствие европейским нормам^[133]. Понятие, данное Законом, по своему содержанию приближалось к понятию, зафиксированному в Европейской хартии местного самоуправления. После ра­тификации Европейской хартии в 1998 г. в России формально (в соответствии со ст. 15 Конституции РФ) признано местное самоуправление в понимании Ев-

89

ропейской хартии^[134], ведь местное самоуправление представляет собой ту спе­цифическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, уча­ствует в осуществлении воли государства, с другой - наиболее полно учитыва­ет интересы членов гражданского общества. И поскольку местное самоуправ­ление по своей сути является организационной основой гражданского общест­ва, на него и возлагается основная нагрузка по решению как «общих», так и «частных дел». При этом «общие дела» - это интересы государства и общества в целом, а «частные» - отражение потребностей конкретных членов граждан­ского общества. Заметим, что в современной концепции гражданского общест­ва прослеживается явная тенденция разграничения интересов государства и от­дельного лица. В основе такого подхода лежит понимание сущности местного самоуправления как выражения единства власти и свободы самоуправления, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании инсти­тутов публичной власти (властных возможностей решать вопросы местного значения) с институтами индивидуальных и коллективных прав граждан на ме­стное самоуправление. И, как следствие, возникает необходимость определе­ния границ деятельности государства и поиска формы, позволяющей гармо­нично совместить свободу лица и интересы государства. В этом контексте очень своевременна мысль Н. Коркунова, высказанная более века назад и не теряющая своей актуальности и сегодня: «самоуправление обеспечивает более живое и внимательное отношение к непосредственному осуществлению задач государственного управления... Местные общения, как и отдельные поддан­ные государства, хотя и подчинены государству, не поглощаются им, не теря­ют своей особенности... Они имеют свои особые интересы, противополагае­мые общим интересам государства»^[135].

V

90

Следуя не только букве, но и духу Европейской хартии, государство под влиянием гражданского общества должно сформировать новую государствен­ную политику в области местного самоуправления, в которой речь должна ид­ти не столько об учете исторических, этнокультурных или религиозных осо­бенностей жизни местного самоуправления (как о том говорится в правовых документах сейчас), сколько о превращении местных сообществ в полноцен­ных дееспособных субъектов местного гражданского процесса. Иными слова­ми, используя процесс становления местного самоуправления в качестве инст­румента формирования гражданского общества, следует исходить как из уста­новки на реализацию конституционно-гарантированных прав и свобод челове­ка в личной форме, так и из установки на государственную поддержку процес­са гражданско-правового структурирования местных сообществ, формирова­ния разного типа субъектов местного самоуправления. По мнению В. Глазыче­ва, критерии эффективности государственной политики в области развития муниципального управления и местного самоуправления должны:

- рассматриваться в долгосрочной перспективе;

- определять предметность ведения местного самоуправления не только в отношении текущих, повседневных интересов местного сообщества, но и в от­ношении роста его человеческого потенциала, а также в отношении всесторон­него развития гражданского измерения жизни местных сообществ¹.

Нельзя не согласиться с подобными формулировками, поскольку мы рас­сматриваем процесс формирования и развития гражданского общества в долго­срочной перспективе, а развитие практики местного самоуправления - инстру­мент формирования гражданского общества. В свете сказанного к основным направлениям участия местного самоуправления в развитии гражданского об­щества можно отнести вовлечение граждан через взаимодействие с органами местного самоуправления в процессы принятия управленческих решений орга-

Генисаренских О., Глазычев В. Становление местного самоуправления и гражданского общества в России И Городское управление. 1997. № 5. С. 10.

91

нов власти, создание реальных механизмов контроля населения за деятельно­стью органов местного самоуправления, инициативную самоорганизацию гра­ждан для решения вопросов местного значения.

На современном этапе развития гражданского общества самоуправляе- мость малых пространств особенно актуальна. Этот вывод можно сделать, по­скольку на уровне местных сообществ наиболее ярко и одновременно более зримо, результативно обнаруживаются личностные моменты развития соци­альных процессов. Именно местное самоуправление, обеспечивающее разви­тие, говоря словами А. Солженицына, «демократии малых пространств»¹, спо­собно создать в конечном счете органическое сочетание власти и свободы, внешнего управления и внутренней самоорганизации населения². Нельзя не со­гласиться с той мыслью, что «под влиянием окружающей среды проявляется такое свойство системы местного самоуправления, как самоорганизация»³. По словам Б. Юдина, «самоорганизующиеся системы — это системы, способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру. Сохраняя в то же время целостность и действуя в рамках закономерностей, присущих ок­ружению, выбирать одну из возможных линий поведения»⁴.

Подчеркнем, что в современных российских условиях укрепление систе­мы местного самоуправления являет собой необходимую предпосылку станов­ления гражданского общества. Представляется, что развитие местного само­управления - это всего лишь первый шаг к реальной самоуправляемости и са­моорганизации гражданского общества. Право на самоуправляемость как пра­во на вполне естественную самоорганизацию населения должно воспринимать-

¹ Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию? И Литературная газета. 1990. 18 сект. С. 12.

² Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998. С. 39.

³ Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное пра­во. 2002. № 2. С. 32.

Юдин Б.Г. Методологические проблемы исследования самоорганизующихся систем И Проблемы методологии системного исследования. M., 1970. С. 360 - 361.

92

ся и пониматься не как дар власти, а как определенная политическая привиле­гия, тест на самостоятельность¹. Особенностью проявления самоорганизации системы местного самоуправления является осуществление ее в рамках право­вых норм. Однако это не может свидетельствовать о какой-то неполноценной самоорганизации, поскольку право само представляет собой «...динамическую, в известной степени самоорганизующуюся, самонастраивающуюся систему»². Обратим внимание на то, что некоторые исследователи отмечают: «практика осуществления местного самоуправления показала, что размытость его поли­тической роли в ряду других демократических институтов сводит к минимуму эффективность процесса демократизации российского общества»³. Полагаем, что обозначенная позиция с одной стороны не лишена смысла, а с другой - имеет место излишнее преувеличение. Мы считает, что в современных услови­ях местное самоуправление нужно рассматривать с точки зрения единства пуб­лично-властных характеристик с обеспечением индивидуальных и коллектив­ных возможностей граждан решать вопросы местного значения, тогда его роль будет просматриваться чётче. Справедливо отмечает Е.Колюшин: «Местное самоуправление есть проявление свободы человека как существа общественно­го»⁴. Другими словами, воплощая идею местного самоуправления в жизнь, че­ловек проявляет себя, прежде всего, как член гражданского общества. При этом природа самоуправления (свободы местного сообщества) неразрывно свя­зана со свободой личности, реальным положением личности как члена граж­данского общества. Поскольку именно в самоуправляемое™ воплощается воля сообщества, свобода гражданского общества в сочетании со свободой каждой

¹ Аксененко Ю.Н. Городское самоуправление в контексте современной реформы государст­венной власти // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 34.

² Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994. С. 182.

³ См., например: Светлова И.А. Местное самоуправление как политико-правовой институт в системе управления обществом и государством // Власть и управление. 2001. № 6. С. 27.

⁴ Колюшин Е.И. Проблема компетенции местного самоуправления И Местное самоуправле­ние в России: состояние, проблемы и перспективы. M., 1994. С. 7.

93

отдельной личности. Существование свободной личности - необходимое усло­вие формирования и развития гражданского общества, которое характеризует высокий уровень индивидуальной автономии по отношению к обществу вооб­ще и к государственной власти в особенности. Свободная личность выступает как самоценная и самодостаточная сила. C другой стороны, ей присущи спо­собность взаимодействовать с другими личностями во имя общих целей, инте­ресов, ценностей, а также способность подчинять свои частные интересы и способы их достижения общему благу, выраженному в правовых нормах^[136]. В этом случае местное сообщество в одинаковой мере является субъектом власти и субъектом свободы, а личность - главным компонентом системы самоуправ­ления. Здесь важно отметить, что «если право есть разграничение интересов, если в своем прогрессивном развитии оно все более приближается к такому их разграничению, чтобы все интересы были поставлены в гармоничное соотно­шение друг к другу, чтобы деятельность различных лиц, осуществляющих все возможные интересы, была вполне координирована, то, понятно само собой, что развитие юридического порядка должно по необходимости привести к то­му, что и тот интерес, содержание которого составляет право, интересы под­держания юридического порядка, сам также будет координировать с другими. И действительно, наблюдение над исторической жизнью государства показы­вает нам, что с развитием общественного порядка право признается обязатель­ным и для органов государственной власти, ограничивает и проявление госу­дарственной власти в видах обеспечения осуществимости других интересов культурного общества»^[137].

Мы считаем, самоуправление граждан - не дар свыше. Оно начинается с нравственного самосовершенствования, с умения человека управлять самим собой, понимать других и общаться с ними. Оно приобретается, творится, раз-

94

вивается самими людьми. Тем самым в системе реальных отношений само­управления воплощается воля местного сообщества, его общинная свобода в сочетании со свободой каждой отдельной личности. Ведь местное сообщество является в этом случае в одинаковой мере субъектом власти и субъектом сво­боды, а личность - главным компонентом субъекта и объекта системы само­управления^[138]. При этом активность самоуправления граждан в первую очередь зависит от их чувства собственного достоинства и чести, ответственности за себя и всё окружающее, уровня культуры, правосознания, образования и нрав­ственности^[139].

Местное самоуправление, выступая формой самоорганизации граждан, является мощным катализатором формирования гражданского общества. Как справедливо замечает В. Мокрый, «сознательное участие граждан в процессе создания достойных условий жизни на определенной территории способствует формированию у них ответственности за решение местных проблем, тем са­мым повышает их общую социальную и гражданскую активность»^[140]. Для пред­ставителей гражданского общества местные условия и местные интересы стоят во всем на первом месте. «Всякая небрежность в заведовании местным управ­лением сказывается весьма ощутимо на них самих. Уже поэтому передача осуществления задач местного самоуправления представителям местного об­щества дает существенные выгоды. Только при этом условии получится обес­печение того, что местное управление будет вестись действительно как живое дело», - писал Н. Коркунов^[141].

95

Достаточно точно и четко обобщил мнения современных исследователей профессор А. Аринин, отметив, что «для обеспечения активного местного са­моуправления необходимо сегодня решить ряд серьезных правовых, финансо­вых, организационных и экономических задач»^[142].

Анализируя законодательный массив и сложившуюся социально- политическую ситуацию в стране, мы предлагаем следующие основные на­правления реформ:

1. Законодательно укрепить конституционные гарантии местного са­моуправления, четко разграничить предметы ведения и полномочия между го­сударственными органами и местным самоуправлением. Привести в соответст­вие с Конституцией России и федеральным законодательством законы субъек­тов Российской Федерации, которые нарушают права граждан, связанные с ме­стным самоуправлением.

Все это требует принятия в Государственной Думе нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», а затем новых по­правок к законам об общих принципах организации органов власти в субъектах Российской Федерации, о принципах разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти и т. д.

2. Добиться справедливого распределения доходов между бюджетами федерального, регионального и местного уровней.

3. Построить четкую систему гражданского контроля над деятельно­стью органов местного самоуправления, используя все возможные правовые процедуры и механизмы.

4. Создать институт муниципальной недвижимости, который должен стать фундаментом для формирования местных бюджетов, финансово- экономической самостоятельности местного самоуправления.

96

5. Государство и местные органы власти должны не мешать, а помо­гать гражданам объединяться по месту жительства в соседские сообщества са­моуправления и самопомощи, группы гражданского действия и инициатив. Только самоуправляющееся гражданское общество способно ограничивать произвол и безответственность власти. Самоуправление граждан - движущая сила формирования правового и демократического государства.

Ещё П. Валуев более века назад, ставя вопрос об отношении земства к государственному организму, заявлял, что «земское самоуправление может и должно быть только особым элементом этого организма, органом местным, имеющим свое отдельное существование, свою самостоятельность, но все-таки составляющим часть одного целого и достаточно связанным с прочими частя­ми этого целого»^[143]. Как справедливо отмечает В. Мокрый «местное самоуправ­ление нельзя рассматривать только как государственный институт или как ин­ститут гражданского общества»^[144]. Оно (местное самоуправление) заключает в себе и государственную, и общественную составляющую. В отношениях с го­сударством институт местного самоуправления выражает интересы территори­альных сообществ. В отношениях с сообществом он по существу является про­водником интересов государства, так как отстаивает целостность социально­территориального пространства и его развитие.

Таким образом, в исследуемый период гражданское общество начинает осознавать: только поставив государство под общественный контроль, развив гражданское самоуправление, можно заставить государство быть эффектив­ным, не декларативно, а фактически соблюдать и защищать права и свободы человека. Начальный период реформирования общественных отношений в России определен необходимостью выбора эффективной системы самооргани­зации. Дальнейшее развитие института местного самоуправления находится в

97

тесной взаимозависимости с повышением уровня правовой культуры граждан­ского общества, члены которого начали осознавать прогрессивность идеи са- моуправляемости. C этим связаны и основные направления преобразования за­конодательства, касающегося организационно-правовой основы гражданского общества, определяющей правовой статус органов местного самоуправления в России и порядок их взаимоотношений с государством и социальными струк­турами. Если законодательство первой половины 1990-х гг. характеризует пре­имущественно выделение местного самоуправления из системы органов госу­дарственной власти, то последующий период связан с регламентацией разви­тия самоуправляемое™ как организационно-правовой основы гражданского общества и повышением эффективности этого института.