Нормативная и индивидуальная формы способов правового регулирования
Юридические запреты, дозволения, позитивные обязывания находят в праве нормативное выражение. В том-то и состоит важное достоинство юридической формы опосредования общественных отношений, что указанные способы регулирования возводятся, воплощаются при помощи юридических норм в единый, устойчивый, постоянно действующий нормативный порядок, призванный обеспечивать высокую организованность в жизни социалистического общества.
Но ведь запреты, дозволения, обязывания могут носить и разовый, индивидуальный характер. Когда В.И. Ленин говорил, что администрация в дореволюционной России может запретить все, что ей угодно, то здесь слово «запретить» означает, что должностные лица не только издают нормативные запрещения, но и в разовом, индивидуальном порядке запрещают неугодное ей поведение рабочих.
Если в условиях дореволюционной России подобная деятельность администрации была, в сущности, неограниченной и свидетельствовала об отсутствии законности в общественной жизни, то после революции, в условиях строжайшей законности, индивидуальные запреты должны получить ограниченный характер; они должны строго основываться на законе, других действующих нормативных актах. Но индивидуальные запреты все же есть, а в условиях административно-командного управления приобрели неоправданно большое значение. Поэтому когда рассматриваются способы правового регулирования, то следует учитывать, что на основе закона, в его рамках и в законных процедурах запреты, дозволения и позитивные обязывания могут иметь и индивидуальный характер. Так, действующим законодательством об охране атмосферного воздуха предусмотрено, что компетентные государственные органы
277
Общие дозволения и общие запреты в советском праве
в случаях нарушения установленных нормативов, а также при возникновении угрозы для населения могут вводить для тех или иных предприятий и организаций запрещения вплоть до прекращения деятельности отдельных промышленных установок, цехов или даже предприятий и организаций в целом (ст.
19 Закона РСФСР об охране атмосферного воздуха). По ряду вопросов этим же законодательством установлен порядок, когда соответствующие действия предприятия и организации могут осуществлять только с разрешения, т.е. индивидуального дозволения, исходящего от компетентного органа (ст. 14, 24 и др.). Наиболее распространенным в условиях социалистического хозяйства индивидуальным позитивным предписанием является конкретный государственный заказ на производство точно определенной продукции или выполнение работы к определенному сроку.При рассмотрении индивидуальных запретов, дозволений, позитивных связываний возникает немало существенных вопросов, относящихся главным образом к обеспечению их поднормативного характера, строгого осуществления начал законности. На двух из них, имеющих ближайшее отношение к теме книги, хотелось бы вкратце остановиться.
Первый вопрос – о правовом основании индивидуального поднормативного регулирования. Главным из таких оснований является существующее в соответствии с законом императивное дозволение, которым обладает соответствующий компетентный государственный орган (или
по его поручению орган общественности). Индивидуальные запреты, дозволения, позитивные обязывания совершаются не на «чистом месте», а в рамках очерченных законом властных полномочий компетентного государственного органа. Автономное индивидуальное регулирование, осуществляемое на диспозитивных началах в основном в области стоимостных имущественных отношений путем договоров и односторонних гражданско-правовых сделок, тоже основывается на дозволениях, но на дозволениях иного типа – автономных. Следовательно, и там и здесь исходное юридическое начало для поднормативного индивидуального регулирования – юридическое дозволение. Это обстоятельство представляется интересным с сугубо теоретической стороны (оно выражает явление, с которым потом мы встретимся не раз, – своего рода многослойность регулирования). Кроме того, оно вновь оттеняет значение дозволений для права и вместе с тем важно со стороны практических задач, решаемых в связи с обеспечением строжайшей законности.
Ибо главное, что позволяет строго и неукоснительно проводить начала ленинской законности в данной области, и прежде всего в области императивных дозволений, – определение границ и содержания дозволений, в первую оче-278
Глава 3. Дозволения и запреты в советском праве
редь властных полномочий государственных органов и должностных лиц. Принципиальный момент, который как раз во многом игнорировался в условиях административно-командного управления.
И второй вопрос, прямо связанный с темой книги. Следует полагать, что социальное и юридическое значение индивидуальных запретов, дозволений, позитивных обязываний, их соответствие началам законности зависят в немалой степени также от юридического фона, от атмосферы, от общего порядка (режима), в рамках которого они совершаются. Почему, например, в соответствии со ст. 24 Закона РСФСР об охране атмосферного воздуха предоставление прав на хозяйственную деятельность с отступлением от принятых норм воздействия на воздух в случаях, предусмотренных законодательством СССР, может допускаться лишь на основании разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами? Не правда ли, строгий порядок предоставления прав разрешительного характера, да такой, который действует только как исключение, и разрешение дается только органами, которые специально уполномочены на то (хотя, увы, этот порядок оставляет немало возможностей для его нарушения)? А вот пребывание граждан в лесах подчинено иному порядку: тут, напротив, права, которые имеют граждане, согласно нормам лесного законодательства, лишь «могут быть ограничены» уполномоченными на это государственными органами. Значит, здесь в качестве исключения выступает уже не дозволение, а запрет.
Читатель, можно надеяться, увидел в приведенных примерах значительное сходство со случаями, которые были описаны в первой главе. Да, такое сходство есть. И здесь перед нами – общий запрет (в первом примере) и общее дозволение (во втором примере), создающие тот юридический фон, ту правовую атмосферу (режим), которые во многом «связывают» индивидуальные дозволения, запреты, позитивные обязывания, определяя и саму возможность их совершения, и в немалой мере их содержание.