§3. Контрольный потенциал гражданского общества в России

В начале XXI в. Россия только находится у истоков формирования на ее территории гражданского общества. До его полноценного создания пред­стоит еще провести огромную работу. Сегодня мы можем видеть деклара­тивность и формальность, на которых основаны демократические начала дея­тельности государственных органов власти, что приводит к постоянному ро­сту коррупции, работе бюрократического механизма, имеет место правовой нигилизм со стороны власти к гражданам.

Контролирующая функция гражданского общества заключается в про­цессе надзора его институтов за органами государственной власти, их дея­тельностью, принятием ими управленческих решений, как на уровне федера­ции, так и ее субъектов. Необходимость наличия в правовом государстве данной функции у гражданского общества обусловлена существующими проблемами, возникающими при реализации гражданами своих субъектив­ных прав и свобод, существующей политико-правовой практикой, нарушени­ем права и злоупотребление им органами государственной власти.

В.О. Лучин и Н.А. Боброва отмечают: «Способность общества к кон­тролю над властью - признак гражданского общества. Только контроль, при­обретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается «под правом», становится «правовым»^[178].

В литературе отмечается, что смысл общественного контроля охваты­вается разносторонностью существующих контрольных отношений. Кон­

троль за деятельностью государственных органов власти - это лишь одна из функций контроля гражданского общества. Кроме того, существуют также общественный контроль за качеством образования в образовательных учре­ждениях, за соблюдением прав работников и другие^[179].

Прежде чем приступить к анализу указанной проблематики, следует дать определение ключевой для данного параграфа дефиниции. Так, на наш взгляд, представляется, что контрольная функция гражданского общества в отношении государственных властных структур - это нормативно опреде­ленная совокупность средств, форм и способов, с помощью которых элемен­ты гражданского общества влияют на государственные властные структуры с целью корреляции их деятельности в соответствии с ориентирами аксиоло­гических предпочтений, ответственности государства перед народом, а также построения единого гражданского общества. На основании данного опреде­ления контроль означает наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений^[180] или же, в широком смысле - это «практическое овладение объективными законами развития, сущностными силами природы и общества, их использование в интересах людей. Не овла­дев ими, не поставив их под свой сознательный контроль, человек не может быть свободным»^[181]. По мнению В.В. Гриба, общественный контроль осу­ществляется от имени общественности (общественных формирований) и граждан, не обладает властно-правовым характером; не является обязатель­ным. Субъектами не могут являться органы государственной власти, госу­дарственные учреждения и органы местного самоуправления^[182]. Учитывая данную ситуацию, следует подчеркнуть, что контролирующая функция гражданского общества за деятельностью государственных органов власти реализуется исключительно на основании правовых норм.

По мнению зарубежных исследователей, повсеместная демократизация является приоритетной, а у государства, как такового, нет направляющей ро­ли. При этом Н. Макиавелли негативно относится к стихийному возникнове­нию понимания гражданской ответственности в сознании массы, считает, что в основании гражданского общества должна находиться авторитарная лич­ность, способная воспитывать (т. е. целенаправленно формировать) граждан.

Контролирующая функция гражданского общества в России только начинает формироваться.

Как четко сформулировал В.В. Гриб, к основным формам воздействия институтов гражданского общества на органы государственной власти отно­сятся: законотворческая (правотворческая) инициатива субъектов граждан­ского общества, участие граждан в референдуме, участие субъектов граждан­ского общества в правоприменительном процессе, обращение граждан в ор­ганы государственной власти и местного самоуправления, общественный контроль, публичные слушания, публикация заявлений и обращений в СМИ, участие институтов гражданского общества в процессе формирования госу­дарственных органов^[186].

Так, основы данного контроля заложены в Конституции, а именно в ст. 3, в которой указывается, что носителем суверенитета и единственным ис­точником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Фактически же данное положение имеет формальный характер, так как механизм работы контролирующей функции за органами государствен­ной власти затруднен. Вместе с тем, необходимо выделить следующие осо­бенности данного механизма:

- его функционирование возможно лишь посредством использования норм права;

- лишь посредством использования норм права в указанном механизме отражается государственная воля в удовлетворении общественных интересов и отдельной личности в частности;

- заинтересованность государства как обязательный принцип работы контролирующей функции за органами государственной власти.

Следует особо выделить такую форму контроля гражданского общества за органами государственной власти, как референдум, являющийся важнейшим институтом прямой демократии. Его основы закреплены ст. 3 Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Однако

на практике влияние граждан на принимаемые органами государственной вла­сти решения затруднительно. После принятия Конституции 1993 г. общегосу­дарственный референдум не проводился ни разу. Федеральный конституцион­ный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»^[187], сме­нившийодноименный акт от 10 октября 1995 г.^[188], существенно ограничил воз­можность инициирования и проведения референдума, что было справедливо оценено в научной литературе как сужение реальной демократии^[189]. Новеллы за­кона от 24 апреля 2008 г. «О внесении изменений в Федеральный конституци­онный закон «О референдуме Российской Федерации» также не предполагают либерализации условий использования института референдума.

Использование гражданами всего массива законодательно предостав­ленных им прав и свобод является немаловажным условием реализации ра­ботающей функции гражданского контроля над деятельностью государ­ственных органов власти, формирования самоуправленческих основ, разви­вающихся внутри государственности.

участвовать в референдуме; равный доступ к государственной службе; право участвовать в отправлении правосудия. Перечисленные права являются ос­новой для реализации функции контроля гражданского общества. Однако в данном списке прав и свобод отсутствует право на осуществление контроля за деятельностью органов государственной власти. Ввиду того, что Глава 2 Конституции России не подлежит изменениям и не может быть дополнена субъективным правом по осуществлению контроля за государственными властными структурами, тем не менее шаг в данном направлении сделаны и, как нами указывалось ранее, в 2008 г. и 2009 г. приняты федеральные законы, которые регламентируют порядок доступа к информации о деятельности ор­ганов государственной власти, судебной власти и местного самоуправления.

Помимо этого способствовать развитию отношение в заявленной сфере будут следующие, реализуемые тезисы:

- нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы граж­дан, должны иметь только открытый характер;

- неправительственные организации, имеющие целью своей деятельно­сти обеспечение прав человека и гражданина, должны получать всесторон­нюю поддержку государства;

- общественные организации, в свою очередь, должны регулярно про­водить мониторинг социальных проблем населения с представлением в орга­ны государственной власти информации о потребностях граждан;

- отдельно необходимо создание системы общественного гражданского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере дея­тельности силовых структур;

- необходимо проведение комплексного анализа действующего законо­дательства, затрагивающего права и свободы человека и гражданина на пред­мет их соответствия конституционным и международно-правовым нормам.

Одной из форм проявления прямой демократии является и институт публичных слушаний. К основополагающим нормативным правовым актам, регулирующим данный общественный институт, относится Федеральный за­

кон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­скойФедерации»^[191], а также законы субъектов Российской Федерации, муни­ципальные нормативно-правовые акты, закрепляющие порядок организации и проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях.

Следующая основа формы контролирующей функции гражданского общества закреплена в ст. 31 Конституции России, провозглашающей, что граждане государства имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Более по­дробно данное право регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетирова- ниях»^[192], который и направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией права. Проанализировав текст данного нормативного правово­го акта, становится понятно, что его нормы носят разрешительный характер на проведение указанных мероприятий. Вместе с тем, на практике, зачастую, соответствующие органы отказывают в согласовании на проведение публич­ных мероприятий, что фактически означает его запрет. Таким образом, реа­лизация данного права затрудняется или вовсе невозможна. Считаем, что в данный закон необходимо внести изменения, которые бы ясно разъясняли уведомительный порядок органов исполнительной власти о готовящихся публичных мероприятиях и которые бы не требовали его согласования с ор­ганами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа­ми местного самоуправления. В этом случае право граждан на проведение публичных мероприятий станет более доступным, однако это не означает, что будет невозможным их запрет. Основания к запрету должны вытекать из действующего законодательства, как например, в соответствии с п. 6 ст. 3 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»: воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и свободу вероисповедания, в том числе сопряженное с

насилием над личностью, с умышленным оскорблением чувств граждан в связи с их отношением к религии, с пропагандой религиозного превосход­ства, с уничтожением или с повреждением имущества либо с угрозой совер­шения таких действий, запрещается и преследуется в соответствии с феде­ральным законом. Проведение публичных мероприятий, размещение текстов и изображений, оскорбляющих религиозные чувства граждан, вблизи объек­тов религиозного почитания запрещаются^[193].

Сегодня важную роль в формировании обратной связи между обще­ством и государством занимают гражданские форумы, ассамблеи, возлагают­ся значительные надежды на Общественную палату Российской Федерации и общественные палаты субъектов. Основные проблемы формирования регио­нальных общественных палат - опасение местных властей, видящих в обще­ственных палатах дополнительные контролирующие структуры, недостаток бюджетных средств, пассивность некоммерческого сектора, в ряде регионов - малочисленность населения, а также то, что данные о социально­экономической ситуации и состоянии гражданского общества в регионах, со­бираемые в результате проведенных мониторингов, не используются властью в надлежащей степени^[194].

Некоторые шаги в этом направлении уже предприняты. Так, Законода­тельным Собранием Ростовской области был принят областной закон Ро­стовской области от 6 июля 2011 г. № 619-ЗС «Об Общественной палате Ро­стовской области», который закрепил, что Общественная палата Ростовской области призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных неком­мерческих организаций, их региональных отделений, осуществляющих дея­тельность и зарегистрированных в установленном порядке на территории Ро­стовской области для решения наиболее важных вопросов социально­экономического и культурного развития Ростовской области и муниципаль­

ных образований в Ростовской области, защиты прав и свобод граждан, кон­ституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Ростовской области. Пункт 4 ст. 1 уста­навливает, что Общественная палата Ростовской области призвана обеспе­чить данное согласование путем осуществления в соответствии с настоящим Областным законом общественного контроля за деятельностью областных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации; также в полномочия палаты входит проведение общественной экспертизы областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области, муници­пальных нормативных правовых актов и их проектов. Анализ указанного за­кона показал, что он целиком направлен на развитие гражданского общества в Ростовской области, призван всесторонне способствовать данному процес­су во всех сферах жизни общества. Создание общественных палат субъектов - очень важный шаг на пути формирования гражданского общества.

Как следует из ежегодных докладов Общественной палаты Российской Федерации, в настоящее время в нашей стране сложилась разветвленная, мно­гофункциональная структура институтов общественного контроля. В ее рамках Общественная палата Российской Федерации выполняет целый ряд функций:

- в соответствии с полномочиями Общественной палаты Российской Фе­дерации межкомиссионными рабочими группами и комиссиями на системати­ческой основе осуществляется экспертиза проектов законодательных актов;

- по проблемам, вызывающим большой общественный интерес и име­ющим определенную социально-экономическую значимость, проводит слу­шания и принимает соответствующие рекомендации;

- в соответствии с Федеральным законом № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержа­ния и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержа­ния», формирует региональные общественные наблюдательные комиссии;

- в рамках осуществления функций общественного контроля взаимо­действует с общественными палатами субъектов Федерации, готовит экспер­тов по отдельным направлениям общественного контроля;

- участвует в процедуре формирования общественных советов при ор­ганах федеральной исполнительной власти, организует взаимодействие с этими институтами гражданского общества;

- в организации общественного контроля взаимодействует с организа­циями, представляющими интересы муниципальных образований, - институ­тов, непосредственно взаимодействующих с населением в решении их насущных социальных проблем;

- стимулирует и поддерживает активность общественных движений, направленную на соблюдение действующего, прежде всего экологического, законодательства.

Из указанного перечня функций Общественной палаты России, связан­ных с осуществлением общественного контроля, видно, что эта деятельность составляет значительную часть ее работы^[195].

Установление общественного контроля над законодательной деятель­ностью возможно с помощью общественной экспертизы, обсуждений зако­нопроектов. Так, например, положительной тенденцией политико-правового участия гражданского общества, его контроля над органами государственной власти является Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституцион­ных законов и федеральных законов»^[196]. В рамках данного Указа, на обще­ственное обсуждение был представлен проект Федерального закона «О по­лиции», который публиковался в Интернете. К проекту закона поступило бо­лее 20 тысяч комментариев, часть из них была учтена при подготовке окон­чательного текста документа^[197]. Из содержания названного Указа следует так­

же, что могут быть вынесены на общественное обсуждение и иные проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагива­ющих основные направления государственной политики в области социаль­но-экономического развития Российской Федерации. Все более актуальными становятся различные интернет-сообщества, и в целом интернет-площадка для поддержки эффективного народного контроля весьма перспективна, так как в настоящее время сетевые отношения практически не урегулированы, надлежащая законодательная база, позволяющая их контролировать, отсут­ствует, общественное мнение все больше перемещается в интернет- пространство, которое остается неподцензурным.

Следует отметить, что становится популярной видеофиксация различ­ных правонарушений, совершаемых как обычными гражданами, так и со­трудниками государственных органов. Это позволяет обратить на них вни­мание общественности и, прежде всего, правоохранительных органов. Имен­но на основании видеозаписи было возбуждено уголовное дело по факту превышения служебных полномочий в отношении прапорщика милиции, ко­торый 31 июля 2010 г. во время несанкционированных публичных мероприя­тий нанес удары одному из демонстрантов^[198]. Президент Российской Федера­ции признал правильной и эффективной мерой размещение в Интернете раз­личных видео с демонстрацией правонарушений для борьбы с ними^[199]. Пола­гаем, это может обеспечить подлинный гражданский контроль на современ­ном уровне. Таким образом, государству следует продолжать привлекать со­временное общество для участия в управлении делами государства.

Также немаловажным является парламентский контроль, как одна из форм государственного контроля над деятельностью Правительства. В основе данного контроля должен быть заложен принцип прямого взаимодействия с

гражданами и общественными объединениями, так как после принятия закона необходим механизм его работы и исполнения предписанных им норм^[200].

Отдельно необходимо отметить гражданский контроль за деятельно­стью судебной системы. Процесс развития судебной системы и развитие ин­ститутов гражданского общества в правовом демократическом государстве зависит от социального поведения людей, уровня их политической и право­вой культуры. Участие общественности в реформировании правосудия явля­ется частью новой практики решения социальных проблем. Гражданское об­щество обладает определенными средствами воздействия на процесс рефор­мирования судебной системы. Треть членов квалификационных коллегий су­дей принадлежат к представителям общественности^[201]. Основные начала гражданского контроля заложены в ст. 47 Конституции Российской Федера­ции, гласящей, что обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Институт присяжных заседателей необходимо обозначить как один из важнейших в рамках данной темы и подчеркнуть, что он является примером вовлечения общественности в отправление правосудия. По сути, участие присяжных заседателей в судопроизводстве, возможность влиять на ход су­дебного разбирательства и решать исход дела является подлинным проявле­нием участия общества в контроле органов власти. Как отмечает В.В. Конин, именно посредством института присяжных заседателей реализуются закреп­ленные в Конституции России принципы, выступающие одновременно как гарантия дополнительной защиты лица от незаконного обвинения и осужде­ния, так и предоставляющие право гражданам, как членам общества, участ­вовать в осуществлении правосудия. Тем самым, посредством реализации права граждан участвовать в осуществлении правосудия, в судебную власть

вносится активный элемент народовластия. Граждане Российской Федера­ции, участвуя в уголовном судопроизводстве посредством исполнения обя­занности присяжного заседателя, признавая подсудимого виновным в совер­шении преступления, тем самым от имени общества, членами которого они являются, осуждают преступление как противоправное поведение, не прини­маемое обществом, и, соответственно, запрещенное законом. Вместе с тем, оправдывая подсудимого, присяжные заседатели от имени общества дают соответствующую оценку деятельности правоохранительных органов по производству предварительного расследования, собиранию доказательств и предоставлению их суду^[202].

А.А. Демичев прямо рассматривает суд присяжных как один из институ­тов гражданского общества^[203]. По мнению О. Бибика «суд присяжных имеет не­оспоримые преимущества по сравнению с традиционным: только он дает воз­можность забыть об обвинительной ориентации российского правосудия»^[204].

Вместе с тем, полагаем, что в Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ)^[205] необходимо внести изменения, касающиеся критериев отбора при­сяжных заседателей. Так, п.п. 2, 3 ст. 3 указанного закона устанавливается, что присяжными заседателями и кандидатами в присяжные заседатели не могут быть лица: не достигшие к моменту составления списков кандидатов в присяж­ные заседатели возраста 25 лет; имеющие непогашенную или неснятую суди­мость; признанные судом недееспособными или ограниченные судом в дееспо­собности; состоящие на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств. К участию в рассмотрении

судом конкретного уголовного дела в порядке, установленном Уголовно­процессуальным кодексом Российской Федерации^[206], в качестве присяжных засе­дателей не допускаются также лица: подозреваемые или обвиняемые в совер­шении преступлений; не владеющие языком, на котором ведется судопроизвод­ство; имеющие физические или психические недостатки, препятствующие пол­ноценному участию в рассмотрении судом уголовного дела. Считаем, что дан­ный перечень требований не достаточен для лиц, на которых возлагается обя­занность по рассмотрению уголовного дела и вынесению вердикта. Таким обра­зом, ст. 3 указанного закона необходимо дополнить информацией об обязатель­ном наличии у претендента в присяжные заседатели высшего образования, а также увеличить минимальный возраст претендента до 30 лет.

Представляется, что учет данных критериев в целом положительно по­влияет на законность выносимых вердиктов, так как для исполнения долга присяжного заседателя от него необходим жизненный опыт, а знания такого претендента более систематизированы и глубоки, он в большей степени мо­жет приходить к верным умозаключениям и, в конечном счете, определять виновность или не виновность подсудимого.

В соответствие с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ, участие в осуществлении правосудия в качестве присяжных заседа­телей граждан, включенных в списки кандидатов в присяжные заседатели, яв­ляется их гражданским долгом. То есть ответственность за неисполнение ука­занного долга не устанавливается. Следует отметить, что активность претен­дентов в присяжные не увеличилась, в состав присяжных заседателей неохотно идут сами граждане. Данный факт говорит о недостаточной правовой и граж­данской зрелости, низкой гражданской активности в целом. Чтобы отобрать 20 человек присяжных, необходимо разослать несколько тысяч приглашений. Важно убедить граждан, что у них есть права и надо научить их отстаивать.

Как указывает И.Я. Фойницкий, в дореволюционной России присяж­ные заседатели относились к своим обязанностям «с религиозным чув­

ством»^[207], так как наверняка осознавали значимость своего участия в отправ­лении правосудия.

В «Концепции судебной реформы в Российской Федерации» говорится о суде присяжных. По тексту концепции именно «отношение к суду присяж­ных есть индикатор правосознания и готовности к глубоким реформам»^[208].

В условиях современного политико-правового развития, считаем необ­ходимым увеличить оплату присяжным заседателем соразмерно потраченно­го ими времени и проделанной работы. Кроме того, Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ нужно дополнить указанием о необходимости обя­зательного психологического исследования, на результате которого будет со­ставляться заключение о возможности того или иного кандидата в присяж­ные заседатели исполнения возложенных на него обязанностей по отправле­нию правосудия. Введение психологического исследования обусловливается тем, что присяжные заседатели участвуют в рассмотрении дел по первой ин­станции судами республик, краевых, областных судов, судов городов феде­рального значения, судов автономных округов. Дела, рассматриваемые дан­ными судами, как правило, отнесены к категории, требующей от участвую­щих лиц эмоциональной и психологической подготовки.

Гражданский контроль за отправлением правосудия - немаловажный фактор справедливого судебного разбирательства. «Открытое судебное разби­рательство - наиболее зримое событие процесса, самая впечатляющая демон­страция отношения к закону, правам и свободам человека и гражданина»^[209].

По мнению Т.Г. Морщаковой, «другой контроль противоречит прин­ципам независимого суда, а социальный необходим»^[210]. Общественный кон­троль позволяет противостоять произволу власти, различного рода злоупо-

треблениям^[211], возможности действовать по усмотрению^[212]. Открывая судебную систему для общественного контроля, государство не только делает реши­тельный шаг к искоренению правосудия «по звонку» или за деньги, но и дает мощный стимул для развития гражданского общества. В свою очередь, раз­вивающееся гражданское общество подталкивает государство к формирова­нию нового качества демократии - демократии прямого действия^[213].

В рамках гражданского контроля к судебной системе можно подойти и с другой стороны. Так, сами по себе, суды являются инструментом, с помо­щью которого представители контролирующей функции гражданского обще­ства могут обжаловать неправомерные, по их мнению действия (бездействие) органов государственной власти и должностных лиц. Судебные решения ока­зывают огромное влияние на политико-правовой порядок, так как судебные решения о законности или незаконности действия (бездействия) органов гос­ударственной власти и должностных лиц обусловливают пределы их полно­мочий в общественной жизни. Таким образом, обращение в суд за защитой своих прав и свобод является эффективным способом гражданского контроля органов государственной власти.

В России институт обращений граждан в органы государственной вла­сти закреплен в ст. 33 Конституции Российской Федерации, а также в Феде­ральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^[214]. В субъектах федерации организация работы, связанная с обра­щениями граждан, также получила нормативное закрепление.

В настоящее время в России не развита система ее неправительственных и негосударственных институтов, что отрицательно влияет на демократические начала в обществе. Одной из причин данного обстоятельства является чрезмер­

но низкий уровень гражданской активности. Ее отсутствие порождает невоз­можность результативного осуществления гражданского контроля. Необходи­мо, чтобы существующий механизм официального контроля, идущий снизу вверх, проходящий через всю политико-правовую систему, представлял воз­можности разрешать государственно-гражданские проблемы через законода­тельно установленные правовые методы. Эффективность применения данных методов даст возможность обществу выражать собственные суждения и крити­ку всех органов государственной власти, обращая внимание власти на приори­тет вопросов, имеющих социальный характер, что окажет значительную под­держку по недопущению процесса разрушения общества. Официально суще­ствующая контролирующая функция гражданского общества наладит цивили­зованную обратную связь между государством и гражданским обществом и в данных условиях с учетом приведенных необходимых законодательных преоб­разований позволит более эффективно решать проблемы между ними.