§ 2 Структура бюджетного процесса
Бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ). Очевидно, что понятие бюджетного процесса сформулировано путем указания составляющих его элементов (групп отношений). Однако их сплошное перечисление в Бюджетном кодексе РФ не позволяет четко определить структуру этого процесса. Бюджетный процесс включает в себя четыре основных производства153, т.е. характеризующиеся определенной предметной (качественной) спецификой группы процессуальных отношений: 1) производство по составлению проекта бюджета и проекта акта о бюджете. В рамках этого производства бюджет формиру- 194 ется как единый сбалансированный финансовый план, комплексный финансовый документ, имеющий правовую форму; 2) производство по рассмотрению и утверждению проекта бюджета и акта о бюджете. Здесь составленный финансовый план приобретает общеобязательную силу и обретает правовую форму; 3) производство по исполнению бюджета и акта о бюджете. Цель данного производства — реализация бюджета и акта о бюджете в реальных экономических (финансовых) отношениях; 4) производство по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению годовой бюджетной отчетности и акта об исполнении бюджета. В процессе данного производства бюджет получает официальный статус исполненного или неисполненного. Указанные выше основные производства возникают и развиваются последовательно, одно за другим. В связи с этим традиционно в финансово-правовой науке они также именуются стадиями бюджетного процесса. Из перечисленных основных производств (стадий) видно, что бюджетный процесс обслуживает создание бюджета на очередной финансовый год и плановый период, обеспечивает его реализацию, а затем определяет порядок сопоставления результатов такой реализации с запланированными показателями. Указанные четыре производства (стадии) образуют в совокупности так называемый бюджетный цикл. Перечисленные производства (стадии) составляют сердцевину бюджетного процесса. Однако кроме них могут быть выделены отдельные специальные производства, которые также обслуживают реализацию материальных бюджетно-правовых норм. В настоящее время следует выделять следующие производства: 1) контрольное производство. Оно представляет собой последующий государственный и муниципальный финансовый контроль, осуществляемый исполнительными, а также контрольно-счетными органами. Эта деятельность в той или иной мере регулируется ст. 266, 268 — 270.1 БК РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами; 2) производство по изменению бюджетных показателей. Это производство по времени совпадает со стадией исполнения бюджета. Однако по характеру оно ближе к стадиям составления, рассмотрения и утверждения бюджета, ибо здесь соответствую- 195 щие органы разрабатывают и утверждают изменения в те или иные бюджетные показатели. Нормы этого производства сгруппированы в гл. 23, а также в ст. 217, 231, 232 и др. БК РФ; 3) производство по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Выделение этого производства стало возможным в связи с закреплением в части четвертой Бюджетного кодекса РФ составов бюджетных правонарушений и мер принуждения за их совершение. Очевидно, что применяться они должны в соответствующем процессуальном порядке. Так, в п. 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» применительно к нецелевому использованию бюджетных средств прямо указывается, что данная мера не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, вследствие чего при ее применении нормы этого Кодекса не применяются. Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством. Отдельные нормы производства по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства закреплены в ст. 284, 284.1 БК РФ. Более детально эти отношения регулируются подзаконными актами154. Таким образом, бюджетный процесс представляет собой сложную систему отношений, которая всесторонне обслуживает акты о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Еще по теме § 2 Структура бюджетного процесса: