§ 2 Система расходных обязательств
Расходные обязательства весьма многочисленны и разнообразны. В то же время все они могут быть сгруппированы в определенные разновидности. Бюджетное законодательство призвано обеспечивать реализацию расходных обязательств. В связи с этим именно в нем содержится их определенная группировка. Наиболее крупными блоками расходных обязательств являются следующие: общегосударственные вопросы; национальная оборона; национальная безопасность и правоохранительная деятельность; национальная экономика; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей среды; образование; культура, кинематография, средства массовой информации; здравоохранение, физическая культура и спорт; социальная политика; межбюджетные трансферты. Названные разновидности обозначены в Бюджетном кодексе РФ как разделы классификации расходов бюджетов (ст. 21 БК РФ). Они отражают направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства и муниципальных образований. В свою очередь указанные блоки расходных обязательств делятся на более мелкие разновидности. Так, расходные обязательства на решение общегосударственных вопросов включают в себя: функционирование Президента Российской Федерации; функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования; функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; функционирование Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, местных администраций; судебная система; обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора; обеспечение проведения выборов и референдумов; международные отношения и международное сотрудничество; государственный материальный резерв; фундаментальные исследования; обслуживание государственного и муниципального долга; резервные фонды; прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов; другие общегосударственные вопросы. Расходные обязательства на национальную оборону подразделяются на следующие разновидности: Вооруженные Силы Российской Федерации; 146 модернизация Вооруженных Сил РФ и воинских формирований; мобилизационная и вневойсковая подготовка; мобилизационная подготовка экономики; подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности; ядерно-оружейный комплекс; реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества; прикладные научные исследования в области национальной обороны; другие вопросы в области национальной обороны. Остальные блоки расходных обязательств также подразделяются на более мелкие разновидности, указанные в п. 3 ст. 21 БК РФ. Эти разновидности расходных обязательств Бюджетный кодекс РФ назвал подразделами классификации расходов. Бюджетный кодекс РФ упоминает и более мелкие группы расходных обязательств. Отдельные (единичные) расходные обязательства группируются бюджетным законодательством в целевые статьи расходов и виды расходов (п. 4 ст. 21 БК РФ). Конкретные их разновидности указаны в актах Министерства финансов РФ131. Особое внимание бюджетное законодательство уделяет публичным нормативным обязательствам, долгосрочным целевым программам, обособленным функциям (сферам, направлениям) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), проектам для осуществления бюджетных инвестиций. Каждому из указанных расходных обязательств присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета. Таким образом, существует большое число различных расходных обязательств. Однако все они могут быть сгруппированы в определенные разновидности, предусмотренные бюджетным законодательством. Основная цель бюджетно-правовых норм заключается в создании условий для реализации положений, закрепленных в других законах, иных нормативных актах, договорах и соглашениях, т.е. для реализации расходных обязательств. Такой вывод следует из ранее приведенной позиции Конституционного Суда РФ о том, что закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства. Кроме того, данное положение подтверждается положениями Бюджетного кодекса РФ. Так, в соответствии со ст. 169 БК РФ проект бюджета составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Бюджетное право обеспечивает реализацию расходных обязательств с нескольких позиций. 1. Важнейшее значение бюджетно-правовые нормы имеют для обеспечения определенной адаптации всего множества расходных обязательств для включения их в закон (решение) о бюджете. В предыдущем параграфе говорилось о том, что расходные обязательства имеют различные разновидности. В то же время ст. 69 БК РФ предусматривает закрытый перечень видов бюджетных ассигнований. Четкий перечень расходов указан и в бюджетной классификации (в классификации расходов). В связи с этим для обеспечения финансирования расходных обязательств в соответствующем финансовом году за счет бюджетных средств необходимо все расходные обязательства привести в соответствие с положениями бюджетного законодательства, адаптировать их к структуре закона (решения) о бюджете. Статья 87 БК РФ предусматривает необходимость ведения всеми публично-правовыми образованиями реестров расходных обязательств. Порядок составления реестров расходных обязательств определен в Методических указаниях по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации132. Из указанного акта видно, что при составлении рее- 148 стров расходные обязательства группируются с учетом классификации расходов бюджетов. Бюджетный кодекс РФ прямо указывает, что целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов (п. 4 ст. 21 БК РФ). Таким образом, Бюджетный кодекс РФ позволяет сгруппировать всю совокупность расходных обязательств и перевести их на язык закона (решения) о бюджете (приложения, закрепляющего распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета). Для разных видов расходных обязательств Бюджетный кодекс РФ предусматривает различные варианты учета в законе (решении) о бюджете, разные механизмы взаимодействия с этим законом (решением). Наиболее яркие особенности (различия) имеет включение в бюджет публичных нормативных обязательств и расходные обязательства, возникающие в результате заключения органами государственной власти (органами местного самоуправления) и бюджетными учреждениями договоров гражданско-правового характера. П Публичные нормативные обязательства — расходные обяза- g тельства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в де нежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющиеустановлен- ный порядок его индексации. Данные расходные обязательства включаются в закон (решение) о бюджете на основе предусматривающих эти обязательства законов (иных нормативных актов). При этом закон (решение) о бюджете не может изменить размер ассигнований на исполнение соответствующих обязательств, ибо они предусмотрены другим законом или иным нормативным актом133. По-иному учитываются расходные обязательства, возникающие в результате заключения органами государственной власти (органами местного самоуправления) и бюджетными учрежде- ниями договоров гражданско-правового характера (трудовых соглашений, государственных (муниципальных) контрактов). Здесь закон (решение) о бюджете устанавливает предельные объемы (лимиты) для принятия и исполнения таких расходных обязательств. Иными словами, закон (решение) о бюджете предопределяет, на какую сумму могут быть заключены договоры (соглашения), из которых возникнут соответствующие расходные обязательства. Таким образом, бюджетное право обеспечивает финансирование расходных обязательств, в отдельных случаях предопределяя их размеры. Однако оно не регулирует отношения между сторонами самого расходного обязательства. 2. При составлении проектов бюджетов возможно несколько способов осуществления бюджетного планирования. Выделяют сметное планирование и программно-целевое бюджетное планирование. Сметное планирование представляет собой планирование на основе индексации сложившихся затрат по отдельным позициям классификации расходов. В этом случае определяются лишь цели использования бюджетных средств, результаты такого использования не учитываются. При программно-целевом методе планирования первоначально определяются цели, которые должны быть достигнуты в результате бюджетных расходов. Соответственно, здесь обеспечивается прямая взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактическими или планируемыми результатами их использования134. В настоящее время осуществляется переход на программно-целевые методы планирования. Одним из важнейших механизмов этого метода является планирование расходов бюджетов с использованием различных целевых программ. Бюджетный кодекс РФ выделяет долгосрочные целевые программы (ст. 179) и ведомственные целевые программы (ст. 179.3). Долгосрочные целевые программы утверждаются Правительством РФ или соответствующими органами субъекта Федерации, муниципального образования. Ведомственные целевые программы разрабатываются главными распорядителями бюджетных 150 средств. В указанных программах определяются цели, направления деятельности, необходимые для их достижения, а также объем бюджетных ассигнований на реализацию программы. Расходные обязательства на реализацию ведомственной целевой программы включаются в реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой (ст. 179.1 БК РФ). В этой программе указывается объект капитального строительства, его характеристики, а также определяется объект бюджетных ассигнований, необходимый для осуществления строительных работ. В целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание Инвестиционного фонда РФ (ст. 179.2 БК РФ). Порядок формирования и использования средств данного фонда определен Правительством РФ135. За счет средств данного фонда финансируются инвестиционные проекты, перечень которых утверждается Правительством РФ. Таким образом, в настоящее время бюджетное законодательство предусматривает значительное количество механизмов, обеспечивающих реализацию программно-целевых методов планирования. 3. Большое значение для осуществления расходных обязательств имеют бюджетно-правовые нормы, обеспечивающие их фактическую реализацию. Для характеристики расходных обязательств, подлежащих исполнению в конкретном финансовом году, БК РФ использует понятие бюджетного обязательства. П Бюджетное обязательство — это расходное обязательство, под- V лежащее исполнению в соответствующем финансовом году (ст. 6 БК РФ). Возможность исполнения обеспечивается включением в закон (решение) о бюджете бюджетных ассигнований на финансирование соответствующего расходного обязательства. При этом важно учитывать, что расходное обязательство существует не в 151 силу того, что в бюджете предусмотрены средства на его финансирование, а в силу соответствующего закона, иного нормативного акта, договора или соглашения, которым оно предусмотрено. Бюджетное же обязательство служит лишь целям бюджетного планирования, учета бюджетных ассигнований на финансирование расходных обязательств в законе (решении) о бюджете. В старой редакции Бюджетного кодекса РФ была норма, которая предусматривала, что в случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете (п. 5 ст. 83 БК РФ в старой редакции). Иными словами, приоритет отдавался закону (решению) о бюджете. Кроме того, п. 4 ст. 83 БК РФ предусматривал возможность приостановления законом (решением) о бюджете действия законов, на реализацию которых отсутствовали бюджетные средства. Указанная статья несколько раз была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В результате Конституционный Суд РФ указал, что отказ государства от выполнения принятых на себя публично-правовых обязательств подрывает доверие к закону и действиям государства. В связи с этим подобное приостановление должно предусматривать определенный компенсаторный механизм136. В дальнейшем Конституционный Суд РФ постановил, что закон (решение) о бюджете вообще не может приостанавливать или отменять действие актов, предусматривающих расходные обязательства137. В настоящее время ст. 83 БК РФ изложена в новой редакции. Теперь отсутствие средств в бюджете не может являться основанием отказа в предоставлении бюджетных средств, т.е. расходные обязательства в любом случае подлежат финансированию138. Возможность приостановления в законе (решении) о бюджете действия актов, предусматривающих расходные обязательства, также ис- 152 ключена из ст. 83 БК РФ. Такое приостановление возможно теперь лишь на основании специальных законов (п. 6 ст. 192 БК РФ). Таким образом, практика идет по пути придания приоритета расходным обязательствам. Закон (решение) о бюджете должен лишь обеспечить исполнение последних, но не оказывать на них непосредственное влияние. Для фактического исполнения бюджетного обязательства необходимо создать определенные условия. Дело в том, что реально выделение бюджетных средств в рамках бюджетных обязательств обеспечивается получателями бюджетных средств. Соответственно бюджетное законодательство регулирует процесс выделения средств получателям бюджетных средств для их дальнейшего использования в целях исполнения бюджетных обязательств. По сути, это отношения между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств (подробнее эти отношения будут рассмотрены в разд. IV настоящего пособия). В рамках указанных отношений образуются денежные обязательства. П Денежные обязательства — обязанности получателя бюджетных “ средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому ли цу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения. Именно денежные обязательства лежат в основе реального выделения средств из бюджетов их конечным получателям (субъектам соответствующих расходных обязательств). По замыслу авторов изменений в БК РФ понятия «бюджетные обязательства» и «денежные обязательства» характеризуют разные этапы исполнения расходных обязательств. Бюджетные обязательства — объем расходных обязательств в соответствующем финансовом году, денежные обязательства — «подтвержденные» (подлежащие оплате) обязательства, являющиеся основанием для осуществления расходов бюджета139. Таким образом, бюджетное право всесторонне и комплексно обеспечивает реализацию расходных обязательств. Оно создает условия для учета расходных обязательств при составлении закона (решения) о бюджете. Кроме того, именно в рамках бюджетного права обеспечивается создание условия для реального предоставления бюджетных средств их конечным адресатам (кредиторам в расходном обязательстве).
Еще по теме § 2 Система расходных обязательств: