Становление принципа защиты прав человека в праве Европейского Союза
В настоящее время основополагающий характер данного принципа для права ЕС и функционирования всех его органов, институтов и учреждений четко зафиксирован в уставных документах ЕС.
В соответствии с ним должны строиться их отношения с гражданами ЕС и лицами, находящимися под егоюрисдикцией, а также сотрудничество между государствами- членами.
Пункт 1 ст. 6 Договора о ЕС в его нынешней редакции провозглашает: «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права — принципах, общих для государств-членов». В п. 2 той же статьи разъясняется: «Союз уважает основные права человека, как они гарантированы Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 года в Риме, и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообществ».
После вступления в силу Конституции ЕС редакция несколько изменится, отражая правовую эволюцию интеграционного объединения и государств-членов. Появятся дополнительные нюансы и уточнения. Статья 1-2 Конституции устанавливает: «Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, господства права и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам». Эти ценности являются общими для государств-членов, для общества которых характерны плюрализм, недискриминация, терпимость, справедливость, солидарность и равенство между женщинами и мужчинами. То есть ценности первого порядка являются базовыми для ЕС и государств-членов. Именно на их соблюдении внутри Союза и в его отношениях с внешним миром ЕС настаивает в первую очередь. Но этими ценностями общие характеристики, типичные для общества, сложившегося в государствах-членах, не исчерпываются. Ими являются также недискриминация, терпимость и т.
д. Разница между двумя списками состоит в том, что лишь нарушение базисных ценностей может служить основанием для применения санкций. Правовое содержание положения об уважении прав человека раскрывается в ст. 1-9. В ней зафиксировано: «Основные права, как они гарантированы Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и как они вытекают из конституционных традиций, общих для государств-членов, образуют общие принципы права Союза» (п. 3).Готовность ЕС защищать и отстаивать права человека подкреплена политическим механизмом контроля и возможностью введения санкций против государства-члена, ставящего под со
мнение своими действиями основополагающие ценности интеграционного объединения.
Согласно ст. 7 Договора о ЕС, Совет ЕС, собирающийся в составе глав государств или правительств, в случае констатации «серьезного и неоднократного нарушения» государством-членом принципов свободы, демократии, уважения прав человека и господства права может временно приостановить осуществление в его отношении некоторых прав, вытекающих из применения Договора. Решение о наличии нарушения принимается единогласно. Голос обсуждаемого государства не учитывается. Наличие воздержавшихся не является препятствием для его вынесения. Инициировать решение могут Европейская комиссия или треть государств-членов. Оно выносится по получении положительного совпадающего заключения Европарламента. Предварительно заслушиваются соображения правительства государства, обвиняемого в нарушении.
Для принятия вслед за констатацией решения о введении санкций требуется уже только квалифицированное большинство. Характер и объем эвентуальных санкций не указываются. Отмечается лишь необходимость принимать во внимание их возможные последствия для прав и обязательств физических и юридических лиц. Конкретно в Договоре называется только лишение права участия в голосовании в Совете ЕС представителя правительства государства, допустившего нарушение. При этом оговаривается, что санкции не влияют на «юридическую обязательность» выполнения данным государством обязательств, возлагаемых на него Договором.
Ниццский договор 2001 г. дополнил этот механизм своего рода системой раннего предупреждения. Новым п. 1 ст. 7 Договора о ЕС предусматривается возможность превентивных акций со стороны Совета ЕС, направленных на то, чтобы предотвратить негативное развитие событий в любой из стран региона ЕС. Суть — Союз начинает действовать уже на ранних стадиях кризиса, тогда, когда еще только вызревают условия, чреватые нарушением. Совет «может констатировать очевидную угрозу серьезного нарушения» государством-членом принципов свободы, демократии, уважения прав человека и господства права и направить ему соответствующие рекомендации. Р мнение об этом принимается квалифицированным большинством в 4/5 голосов. Для запуска процедуры необходимы мотивированное предложение 1/3 государств-членов, Европарламента или
Комиссии и совпадающее положительное заключение Европарламента. В преддверии констатации Совет в обязательном порядке заслушивает государство, столкнувшееся с указанными трудностями. Кроме того, он может обращаться к незаинтересованным лицам с просьбой подготовить доклад о ситуации в данном государстве. Такой доклад представляется «в разумные сроки».
С момента констатации государство, в котором возникла очевидная угроза ценностям ЕС, оказывается объектом постоянного мониторинга со стороны Совета (ст. 7 Договора о ЕС).
В последнее время ЕС уделяет правам человека растущее внимание. Активно обсуждаются варианты облегчения доступа граждан ЕС, любых физических и юридических лиц в Суд ЕС в целях защиты индивидуальных и всех иных прав, признаваемых за ними Хартией основных прав ЕС (Конституцией ЕС), учредительными актами и текущим законодательством ЕС (подробнее см. ниже).
Рост активности ЕС в данной сфере объясняется рядом взаимосвязанных причин. Он является объективным и естественным на этапе разработки и принятия Конституции ЕС, углубления интеграции и правовой консолидации ЕС, выражающейся в упразднении его деления на три опоры. Без раздела о правах человека документ, претендующий на то, чтобы называться Конституцией, просто немыслим.
ЕС потребовалось предпринять радикальные шаги именно сейчас также для того, чтобы не допустить возможные негативные последствия расширения для целостности своего правового пространства, подкрепить копенгагенские критерии приема в свои ряды адекватным внутренним правовым развитием, предотвратить снижение планки требований в области защиты прав человека. Тем более ввиду нарастания в регионе националистических настроений и невнятности ответа ЕС на эпизод с участием крайне правых в правительственной коалиции Австрии. Сказалось и стремление политического класса стран ЕС придать европейскому строительству большую легитимность, привлечь к его поддержке широкие слои населения, сделать Союз понятным и привлекательным для простого человека. Наконец, принятие Хартии и затем Конституции явилось реакцией на определенный дефицит позитивных норм о защите прав человека в праве ЕС.Изначально Европейские сообщества создавались как сугубо экономические или специализированные образования. Их
предназначение видели в обеспечении сближения между государствами и преодолении межнациональной розни техническими методами, через интеграцию. Любые сюжеты, чреватые дополнительной политизацией, воспринимались как способные погубить поначалу довольно хрупкую искусственную конструкцию с неопределенным будущим. То, что Сообщества могут вторгнуться в области деятельности, затрагивающие права человека, не предполагалось. К тому же государства-учредители в тот период весьма настороженно относились к идеям целостности системы прав человека и включения экономических и социальных прав в разряд пользующихся судебной защитой. Поэтому упоминание прав человека было намеренно опущено в учредительных документах.
Глобальный процесс становления международных институтов и договорного закрепления прав человека не оказал практически никакого влияния на формирование Европейских сообществ, видимо, и по другой причине. На региональном уровне эта проблематика оказалась полностью в ведении Совета Европы.
Разработанная им Конвенция о защите прав человека и основных свобод по своей действенности и институциональному обеспечению не имела себе равных. Ситуация в этом отношении не изменилась и сейчас. А лидеры и истеблишмент западноевропейских стран всегда выступали против параллелизма, конкуренции и ненужного дублирования в построении международных структур. СЕ и ЕС прекрасно дополняли друг друга. На протяжении многих лет этого было вполне достаточно.И все же право ЕС как объединяющая регулятивная система не могло оставаться в стороне от магистрального направления развития национального права государств-членов, отражающего эволюцию сложившегося там правового сознания и основных характеристик гражданского общества. Интеграция, не учитывающая значение, придаваемое национальными конституциями, парламентами и правоприменительными органами правам человека, могла оказаться ущербной. Первым это почувствовал Суд ЕС. Он правильно оценил, что компетенция ЕС расширяется. Объем законодательной деятельности возрастает. Интересы личности перед лицом махины, в которую превращается ЕС, должны быть ограждены в такой же степени, как и в ее взаимоотношениях с национальным государством и армией чиновничества. Иначе легитимность права ЕС окажется под со
мнением. Будет все сложнее и сложнее доказывать верховенство, преимущественную силу и прямое действие права ЕС, настаивать на том, что в случае коллизии с национальными конституциями все равно должна применяться норма права ЕС, даже если она и не подвергается контролю с точки зрения соответствия требованиям защиты и обеспечения прав человека.
Уже к концу 60-х гг. Суд ЕС отходит от своей первоначальной практики скорее нигилистического плана в отношении прав человека. Практика того времени может быть достаточно наглядно проиллюстрирована решениями по делам Сторк и Гайтлинг[84], в которых Суд ЕС отказался принять во внимание доводы о том, что акты Верховного органа ЕОУС должны были уважать положения Конституции ФРГ.
В решении по делу Штаудер[85] Суд ЕС при рассмотрении вопроса о нарушении системой социального обеспечения права на частную жизнь провозгласил, что будет защищать «основные права человека, как они вытекают из общих принципов права Сообщества».
Защита прав человека уверенно возводится Судом ЕС в разряд общих принципов права ЕС, которым должно соответствовать все вторичное законодательство и действия органов и институтов ЕС. Шаг за шагом он дает принципу защиты прав человека по праву ЕС все более емкое толкование. В частности, он уточняет, что этот принцип вытекает из конституционных традиций государств-членов. Начиная же с решения по делу Нольд, Суд ЕС все чаще ссылается при выяснении его содержания на ЕКПЧ.
Со временем в практике Суда ЕС становятся распространенными отсылки к ЕКПЧ, что дает основание генеральному адвокату Суда Джекобсу заявить при анализе дела Босфорус[86]: «В практических целях Конвенция может рассматриваться как право Сообщества и в качестве такового может быть использовано и в этом Суде, и в национальных судах во всех случаях, когда речь идет о законодательстве Сообщества...»
В немалой степени более широкому применению Судом ЕС принципа защиты прав человека содействовало возникшее в 70-е гг. между ним и Федеральным конституционным судом
ФРГ противостояние. Суд ЕС настаивал на том, что Федеральный конституционный суд не вправе высказываться о недействительности актов ЕС ни при каких обстоятельствах, пусть даже он и считает, что они противоречат конституционному праву ФРГ и, в частности, положениям, гарантирующим уважение основных прав человека. В свою очередь, Федеральный конституционный суд соглашался подчиниться только в случае соблюдения ряда условий, в числе которых фигурировала эффективная защита конкретного кодифицированного перечня прав человека по праву ЕС. Найденную развязку в литературе по праву ЕС связывают, прежде всего, с делом Соланж.
Практика Суда проложила путь к закреплению приверженности ЕС уважению прав человека в его политических документах и первичном законодательстве.
В 1986 г. защита прав человека упоминается в преамбуле к Единому европейскому акту.
В 1989 г. с Декларацией основных прав и свобод выступил Европарламент. Декларация состояла из 25 статей. В ней Европарламент прокламировал широкий набор гражданско-политических и социально-экономических прав. В этот документ рекомендательного характера были включены также гарантии прав и важнейшие принципы демократии (ст. 17) и правового положения личности.
В дальнейшем Европарламент занимает все более активную позицию по вопросам прав человека. Он разрабатывает значительное количество документов. В его недрах рождается множество инициатив. В какой-то степени можно говорить, что разработка Хартии основных прав ЕС стала делом рук парламентариев. Они же настояли на форсированном созыве Конвента о будущем ЕС, занявшегося написанием проекта Конституции ЕС, включающей внушительный раздел по правам человека.
В том же 1989 г. страны ЕС приняли Хартию Сообщества об основных социальных правах трудящихся. Ее подписали все тогдашние государства-члены, кроме Великобритании. Хартия имеет рекомендательный или даже, скорее, программный характер. В ней прокламируются право на занятость и вознаграждение за труд, на улучшение условий жизни и труда, социальную защиту и ряд других социально-экономических прав трудящихся. Ее основная часть включает 30 пунктов.
Оба документа имели большое политическое значение. В дальнейшем они были использованы в качестве авторитетных источников при составлении Хартии основных прав ЕС. Но юридически институты и органы ЕС они не связывали.
Тем весомее стало включение концепции основных прав человека в ст. 6 и 7 Маастрихтского договора 1992 г.
Подведем итог. Согласно доктрине права ЕС, вытекающей из учредительных актов и устоявшейся практики Суда ЕС, ЕКПЧ является частью права ЕС, а общим ориентиром для толкования принципа защиты прав человека по праву ЕС должны служить конституционные традиции государств-членов. Современные представления о правах и свободах наиболее последовательно отражены в Хартии основных прав и Конституции ЕС.
Пока писаное право ЕС закрепляет лишь приверженность ЕС уважению прав человека в самом общем виде. О степени и характере защиты прав человека по праву ЕС можно говорить только в свете того толкования, которое дается им в практике Суда ЕС.
19.2.