Предметная юрисдикция интеграционного права
Европейские сообщества и Европейский Союз учреждены на основе и в результате передачи в их ведение определенных суверенных прав и правомочий государствами-участниками объединения.
«Создав на неограниченный срок Сообщества, — записано в решении Люксембургского Суда от 15 июля 1964 г., — имеющие свои собственные институты, статус юридического лица, собственную правоспособность и международную правосубъектность и, в частности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения компетенции или передачи полномочий Сообществу, государства-члены ограничили в строго определенных областях свои суверенные права и тем самым создали совокупность правовых норм, обязывающих как их граждан, так и их самих»[15].Сфера ведения Европейских сообществ и Европейского Союза носит строго лимитированный характер. Два основополагающих принципа положены в основу распределения компетенции между ЕС и государствами-членами и осуществления компетенции Союзом. Во-первых, это принцип передачи полномочий. В соответствии с ним Союз обладает только той компетенцией, которая ему передана государствами-членами. Все иные полномочия^ прямо не переданные учредительными актами Сообществ и Союза (Конституцией), сохраняются за государствами-членами.
Во-вторых, это принцип субсидиарности и пропорциональности, определяющий условия и порядок осуществления компетенции ЕС. Субсидиарность означает, что за пределами исключительной компетенции все предусмотренные полномочия осуществляются Союзом, если они не могут быть должным образом осуществлены государствами-членами. Пропорциональность предполагает, что при осуществлении деятельности ЕС его акции ни по содержанию, ни по форме не должны выходить за пределы, требуемые для достижения целей ЕС.
Для того чтобы детально разобраться в предметной юрисдикции права ЕС, необходимо, следовательно, в первую очередь выяснить, что именно отнесено к ведению Сообществ и Союза, какие задачи они призваны решать в ходе осуществления интеграционного процесса.
В самом общем виде они были определены в преамбулах к учредительным договорам и в ст. 2, 3 и отчасти 4 Договора о Сообществе и ст. 2 Договора о ЕС. В этой последней, в частности, говорится: «Цели Союза достигаются таким образом, как это предусмотрено настоящим Договором и в соответствии с установленными им условиями и сроками, при соблюдении принципа субсидиарности, как он определен в статье 5 Договора, учреждающего Европейское сообщество». Опираясь на положения названных статей, можно установить, что именно отнесено к ведению Сообществ и Союза, и на этом основании сделать вывод о предметной юрисдикции права ЕС. Задачу облегчает Конституция ЕС, которая синтезирует соответствующие постановления Договора о Сообществе и Договора о ЕС.Раскрывая предметную юрисдикцию ЕС, следует иметь в виду, что сфера ведения Сообществ и Союза непрерывно расширялась. В первые десятилетия существования Сообществ в этих целях был использован механизм ст. 235 (ныне ст. 308). Она предусматривала возможность создания Советом новых полномочий, если они необходимы для осуществления действий, обеспечивающих построение общего рынка. В определенной мере тем же целям служит и разработанная Судом ЕС концепция внешнего сопровождения, позволявшая Сообществу участвовать в международных переговорах и заключать международные соглашения, если они являются как бы продолжением внутренних полномочий Сообщества. В последующем практически все новые учредительные акты неуклонно расширяли круг ведения Сообществ, а с образованием Союза и его полномочия. Важно также учесть, что сложная внутренняя структура Европейского Союза и различия в правовом режиме Сообществ, а равно второй и третьей опор Союза также оказывали определенное влияние на предметную юрисдикцию как самих интеграционных образований, так и действующей в их рамках системы права.
Учредительные акты Сообщества и Союза, давая в целом суммарное описание целей и задач, которые ставили перед собой Сообщества и Союз, не давали четкого определения то
го, что именно относится к исключительному ведению интеграционных образований, а что является предметом совместной или конкурирующей компетенции.
Между тем сфера применения права ЕС, объем регулируемых отношений и методы регулирования в решающей степени зависят от компетенции ЕС.В значительной мере восполняет этот пробел Договор, учреждающий Конституцию для Европы. В ст. 1-12 он предусматривает исключительную (п. 1) и смешанную (п. 2) компетенцию ЕС, а равно устанавливает некоторые специальные виды компетенции — компетенция по координации и поддержке экономической политики и политики занятости государств- членов (п. 3), определение и осуществление ОВПБ (п. 4), компетенция, осуществляемая в определенных областях по координации и дополнению деятельности государств-членов (п. 5). Применительно к определенным областям объем и методы осуществления компетенции Союза уточняются в положениях, относящихся к осуществлению полномочий в этих конкретных сферах деятельности.
К исключительной компетенции ЕС отнесены: право конкуренции; валютная политика зоны евро; общая торговая политика; таможенный союз; охрана биологических ресурсов моря, а равно заключение международных договоров, если оно предусмотрено законодательством ЕС, необходимо для осуществления внутренних полномочий или изменяет действующие внутри Союза акты. Значительно более широка сфера совместного ведения ЕС и государств-членов. Она включает: общий рынок; пространство свободы, демократии и законности; сельское хозяйство и рыболовство; транспорт и транспортные сети; энергетику; социальную политику; экономическую, социальную и территориальную сплоченность; охрану окружающей среды; защиту прав потребителя; общие положения по охране здоровья. С некоторыми оговорками к этой сфере отнесены также проведение научных исследований, новейшие технологии, исследование космического пространства, сотрудничество в целях развития и оказания гуманитарной помощи.
Сфера исключительной компетенции регулируется актами ЕС. В рамках совместной компетенции подлежит применению принцип субсидиарности. Однако правовое регулирование, осуществляемое на национальном уровне, должно иметь место, если отсутствует регулирование на европейском уровне.
Характеризуя предметную юрисдикцию ЕС, следует обратить внимание на особый механизм расширения сферы действия права ЕС. Учредительные договоры, включая Конституцию, устанавливают, что в определенных случаях, если для достижения целей ЕС необходимо принятие акта или осуществление действий, которые прямо не предусмотрены учредительным актом, соответствующее решение может быть принято при условии единогласия Советом, действующим по рекомендации Комиссии и по одобрении Европейским парламентом. Применение этого механизма носит, однако, предметно ограниченный характер.
Следует обратить внимание на еще один важный момент. Решения, принятые в рамках концепции продвинутого сотрудничества, обязательны только для его участников и не являются составной частью acquis communautaire.
3.3.