УТВОРЕННЯ УКРАЇНСЬКОЇ НАРОДНОЇ РЕСПУБЛІКИ. ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
У ніч з 24 на 25 жовтня 1917 року в Петрограді перемогло збройне повстання, очолюване більшовиками.
Події у Петрограді вітала про більшовицька настроєна частина трудящих України, однак переважна більшість народних мас підтримувала політику партій, які входили до складу Центральної Ради, - партій соціальних реформ і національного відродження.
Тому перехід в Україні влади до Рад більшовикам вдалось здійснити лише в пролетарському Донбасі. В більшості ж районів України події розвивалися інакше. Особливо напружене становище складалося у Києві.Одержавши повідомлення про повалення Тимчасового уряду, керівництво Центральної Ради прийняло резолюцію, в якій засуджувалось збройне повстання в Петрограді. Не маючи підстав захищати Тимчасовий уряд, українські партії все ж таки висловилися проти переходу влади до Рад робітничих і солдатських депутатів, бо вони не представляли всієї революційної демократії.
Центральна Рада вважала, що в такій ситуації можливий єдиний вихід, щоб вона стала дійсною, фактичною, крайовою владою, - утворення Української Народної Республіки, 7 листопада 1917 р. був оголошений текст Ш Універсалу Центральної Ради. “Віднині Україна стає Української Народною Республікою...” говорилося в Універсалі. - Ми твердо станемо на нашій землі, щоби силами нашими помогти всій Росії, щоб вся республіка Російська стала федерацією рівних і вільних народів”.
М. Грушевський наголошував: на тому, що подібна “широка автономія об’єктивно дає початок її перетворенню у “повну державу” і вже через два місяці після проголошення УНР на весь голос заявила, що вона є “повною державою”. 22 січня 1918 р. !V Універсал Центральної Ради сповістив, що “віднині Українська Народна Республіка” стає самостійною, не від кого незалежною державою”. Зрозуміло, були й інші чинники, що зумовили рішучий поворот до повної незалежності, однак, з точки зору еволюції “чистих” державних форм, цей шлях є закономірним.
Особливе місце в структурі вищих органів в УНР займала Центральна Рада.
У деклараціях Генерального Секретаріату вживаються правові означення Центральної Ради: “законодавчий орган”, “представницький орган” і нарешті “революційний, демократичний парламент”.
Прагнучи у питаннях державного будівництва спиратися на всі соціальні верстви населення України, Центральна Рада намагалася розширити свою соціальну базу. Саме з цією метою на початок грудня 1917 р. був спланований ! Всеукраїнський з’їзд Рад робітничих, селянських та солдатських депутатів. За нормами представництва депутати з’їзду мали представляти усі українські землі.
Свої наміри щодо цього з’їзду мали і більшовики України. Вони намагалися шляхом переобрання складу Центральної Ради перетворити її на зразок російського ЦВК.
Функції українського уряду виконував генеральний Секретаріат. Після оголошення !V Універсалу Генеральний Секретаріат перетворився на Раду Народних Міністрів.
Перед українським урядом постали ті ж самі проблеми, що й перед Центральною Радою. Це були соціально-економічні проблеми, проблеми державотворення.
В галузі державотворення після проголошення УНР на перший план постає проблема, яка полягала в прагненні розділити “сфери впливу” між Генеральним Секретаріатом і самою Центральною Радою, хоча вона так і не дістала свого розв’язання. В результаті сталося так, що Центральна Рада як законодавчий орган і Генеральний Секретаріат як орган виконавчий займалися одними й тими ж самими питаннями, по яких приймались то постанови, то закони.
Наприклад, протягом грудня 1917 р. і Центральна Рада, і Генеральний Секретаріат звернулися до проблеми ціноутворення. На жаль навіть конституція УНР не вирішили цієї проблеми.
Однак за тих умов українській справі значно більшої шкоди завдало не протистояння “гілок влади”, а партійні чвари й суперечки між політичними силами, які реально впливали на державне будівництво.
Центральна Рада все ж таки зробила важливий крок у напрямі формування державного механізму, ухваливши 25 листопада 1917 р.
’’Закон про порядок видання нових законів”, відповідно до якого залишалися в силі до прийдучих змін законодавчим порядком усі державні уряди і установи, які зоставалися на території Української Народної республіки по день 7 листопада 1917 р. Цей факт фактично заклав правові основи державного будівництва. Видані ще до жовтневого перевороту універсали й декларації мали здебільшого політичний і пропагандистський характер та були розраховані на тривалий переговорний процес з російським центром щодо кожного генерального секретаря, кожного конкретного повноваження. Проте жовтневі події в Петрограді докорінно змінили ситуацію і поставили Центральну Раду перед необхідністю терміново будувати державу в повному обсязі. В цій ситуації більшовики ламали стару державну машину, лідери Центральної Ради, навпаки, прагнули пристосувати її до потреб національного самовизначення.Варто звернути увагу й на те, що одні інституції починали діяти ще до того, як відповідним чином “легалізувалися”. Так, посада Генерального контролера існувала ще в першому складі Генерального Секретаріату, однак 23 березня 1918 р. його канцелярія подає на розгляд Центральної Ради проект закону “Про тимчасову організацію державного контролю”. Створення ж деяких інших, навпаки, декларувалося значно раніше, ніж до них доходили руки. Ще в жовтні 1917 р. Декларація Центрального Секретаріату передбачила організацію економічного комітету. Однак ця ідея стала реалізуватися лише в останній місяць існування Центральної Ради, коли 31 березня 1918 р. до неї надійшов проект закону “Про вищу економічну раду УНР”.
Загальні принципи організації місцевої влади вперше окреслив ще до утворення УНР М.Грушевський, який розробив таку схему: “Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки вибори з народного”.
Правова невизначеність зберігалася до останнього дня існування Центральної Ради, коли, нарешті, Конституція УНР, прийнята 29 квітня 1918 р., не ввела все до спільного знаменника.
У ст. 5 говорилося: “Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципову децентралізацію”.Крім, цієї загальної норми, до конституції увійшло ще дві статті, які відзначали відносини суб’єктів самоврядування з державною адміністрацією. Так, Радам і Управам громад, волостей і земель належить єдина безпосередня місцева влада. Міністри УРН тільки контролюють їх діяльність, безпосередньо і через визначених урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки”. Що ж до самої Ради Народних Міністрів, то до її компетенції входили лише ті питання, які “зістаються поза межами установ місцевої самоуправи або дотикають цілої УНР”, причому Рада Народних Міністрів не може порушувати законом установлених компетенцій органів місцевого самоврядування.
27 листопада 1917 р. Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом законопроект, відповідно до якого “суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки”. 12 грудня 1917 р. Секретарство судових справ внесло на розгляд Центрально Ради законопроект про утворення до скликання Установчих зборів тимчасового Генерального Суду, і через три дні він був ухвалений Центральною Радою.
“Генеральний суд, - йшлося в ст.1, - складається з трьох департаментів цивільного, карного і адміністративного і виконує по цілій території України всі Функції, належні досі Правительствующему Сенатові в справах судових і в справах нагляду над судовими установами і особами судового відомства”. Члени Генерального Суду мали звання генеральних судів, а їх повноваження - до затвердження Генерального Суду мали звання генеральних суддів, а їх повноваження до затвердження Генерального Суду на основі Конституції - визначалися дореволюційним російським законодавством, зокрема, «Учреждением судебных установлений». Цим законодавством керувалися й суди першої інстанції.
У подвійному підпорядкуванні опинилася так звана “прокуратурія”.
З одного боку, вона діяла при Генеральному Суді і називалася - Прокураторія Генерального Суду, а з другого - її регламент затверджувався секретарством судових справ, і воно ж надавало одному з прокурорів звання старшого й доручало “провід над прокураторією”. На початку січня 1918 року Центральна Рада ухвалила й спеціальний закон “Про упорядження прокураторського нагляду на Україні”.Важливий крок на шляху формування судової системи Центральна Рада зробила 30 грудня 1917 р. вона спеціальним законом визнала “неправомочність київської, харківської і новочеркаської судових палат 1 грудня 1917 р.” і одночасно ухвалила ще один закон - “Про заведення апеляційних судів”.
Цікаво, що на практиці вибори судів проходили в обстановці конкурентної боротьби. Як свідчать протоколи засідання Центральної Ради від 2 квітня 1918 року на ньому було обрано п’ятеро Генеральних суддів, причому для голосування пропонувалося 17 кандидатур.
Наприкінці квітня 1918 р. Центральна Рада знову мала розглянути питання про Генеральний суд. Так, 18 квітня 1918 р. Генеральне писарство винесло на її розгляд проект закону “Про зміну Артикулу і Закону про Генеральний Суд, яким, зокрема, йому пропонувалося надати й функції Головного Військового Суду щодо справ, вирішуваних на території України.
3.