Державнє управління Україною

Державне управління Україною основувалося на адміністративно-територіальному устрої, а в системі центральних органів дер жавної влади підпорядковувалось імператорові та міністерствам Серед останніх провідна роль належала Міністерству внутрішніх справ, також галузевим міністерствам, що мали свої органи в системі місцевого управління Україною.

Місцевий адміністративний апарат у генерал-губернаторстві очолював генерал-губернатор. Його призначав імператор і, відповідно, залежав він тільки від імператора. У своїх правах і функціях генерал-губернатор був прирівняний до міністра (аж до права особисто доповідати цареві). Дослідники (B. Шандра) вважають, що посада генерал-губернатора сприяла поширенню абсолютистської форми врядування на приєднаних територіях. Генерал-губернатор бувпо- середником між місцевоюта центральною владою. Він наглядавзз місцевим благоустроєм і поліцією, господарством і правосуДД»¹- особовим складом місцевого управління. До того ж, здебільшого генерал-губернатор був одночасно командувачем військового окруГУ

Свої повноваження генерал-губернатор здійснював через особисту канцелярію та чиновників з особливих доручень. Генера> губернатори перебирали на себе значні повноваження - не лише центральних органів управління, а й місцевих, облаштовуїочи пр» цьому повноцінний бюрократичний апарат управління завдяМ введенню в дію законодавчих актів Російської імперії та внутрі¹¹¹' ніх нормативно-правових документів, що визначали діяльність как- целярій та їх самих, унормовували управлінські процеси.

Від останньої чверті XIX - початку XX ст. обсяг посадових повноважень генерал-губернатора розширювався. Україна фактично безперервно перебувала на становищі посиленої чи надзвичайної охорони або на воєнному стані, через що у своїй діяльності генерал-губернатори керувалися положеннями надзвичайного законодавства - Положенням про заходи до охорони держанного порядку ігромадського спокою (1881 p.), Правилами промісцевості, в яких оголошено воєнний стан (1892 p.) та іншими документами.

У разі оголошення місцевості на становищі надзвичайної охорони генерал-губернаторам у доповнення до всіх повноважень, наданих за станом посиленої охорони, додавалися права головнокомандувачів. Відповідно до цього генерал-губернатори розпоряджалися військово-поліційннми командами; мали право розгляду й вирішення судових справ в адміністративному порядку власною владою із застосуванням покарань у виді трьох місяців тюремного ув’язнення або штрафу до 3000 карбованців. У період першої російської революції (1905-1907 pp.) уряддля наведення порядку використовував інститут тимчасових генерал-губернаторів.

Генерал-губернаторство як інституція була ефективним інструментом регіонального адміністрування, а також — засобом витіснення місцевого права, нівелювання національно-культурних і релігійних особливостей українських земель. Важко не погодитися з висновком дослідників (В. Шандра), що український сепаратизм до- лввея не так уніфікаторськими чи силовими заходами, як ефектив- ністю управління, впровадженого генерал-губернатором.

Місцевий адміністративний апарат у губерніях був представляй губернаторами. Наглядзадіяльністю губернаторів у першій ^п°ловині XlX ст.

⁸ ^^a місцях — губернський прокурор та жандармський штаб- ⁰V¹Uep. У разі, коли губернія входила до складу генерал-губерна- торства, губернатор підлягав генерал-губернаторові. Дослідники (С. Посохов, О. Ярмиш) звертають увагу па подвійне становивд губернатора у державному апараті. 3 одного боку, він призначався імператором та безпосередньо йому підпорядковувався, подаючи щорічні звіти про стан справ у губернії. Через те губернатор мав дуже широкі повноваження стосовно всіх державних установ, що були в губернії. 3 іншого боку, губернатор поступово перетворився у чиновника Міністерства внутрішніх справ, за поданням якого він призначався імператором. Ці процеси були закріплено в Наказі губернаторам (1837 p.). Оголошуючи губернатора «господарем губернії», законодавство водночас не наділяло його реальними повноваженнями у багатьох сферах діяльності.

Свої функції губернатори виконували через губернське правління - колегіальний орган під головуванням губернатора (до середини XlX ст. його роль помітно впала). Доповнювали діяльність губернського правління численні (до півтора десятка) адміністрз- тивно-поліційні губернські установи, в яких головував губернатор комісії, управління, комітети, «присутствія».

Усі основні справи губернського правління було сконцентровано в канцелярії правління, яка структурно складалася з чотирь» відділень. Перше відділення канцелярії(з 1837 p. його очоливвіце- губернатор) розглядало питання обнародування законів, спостерігало за виконанням розпоряджень губернатора, керувало штатом чиновників губернії тощо. Друге відділення виконувало поліційні функції, третє клопоталося судовими справами, четверте відлові- дало за зв’язки з фінансово-господарськими органами.

У період буржуазних реформ компетенція губернаторів девю звузилася (втратили право «ревізії» судових справ і керівницгм окремими губернськими установами - освітою та охороною здо- ровся), проте й надалі в губернії вони зберігали основну влад> Значення губернаторської влади зростало в період «виняткового стану» (стану «посиленої» або «надзвичайної» охорони), коли '«■ як і генерал-губернаторам, надавалося право заборони органівдрЖ' вислання, штрафів, арешту.

Губернатори у правобережних губерніях порівняно з інш^|,МІ1 отримали повноваження із ширшим колом обов’язків. Окрім Ді*|^ь ності на основі узаконень загальноросійського рівня, вонизобов** зані були, зокрема в першій половині XIX ст., розв’язувати проблеми облаштування чиншової шляхти, посилено контролювати дворяікькі вибори, клопотатися переселенням єврейського населення з прикордонної смуги, сприяти викоріненню місцевих традицій у користуванні мірами ваги та об’єму тощо.

У своїй діяльності губернатори спиралися на адміністративний апарату повітах, станах, волостях і селах. У першій половині XIX ст. головну роль у системі повітового управління відігравав земський суд (до 1837 p.- «нижчий» зсмський суд). Він виконував універсальні функції: був адміністративпо-поліційним і судовим органом, забезпечував сплату повинностей і сплату податків. Склад земських судів в українських губерніях, окрім Слобідсько-Української (Харківсько'О, призначався з дворянського середовища губернським правлінням. A голову суду - зсмського справника - призначав Сенат за гюданням губернатора. (Характерна для українських земель особливість в організації адміністративного апарату полягала в тім, що у великоросійських губерніях посада земського справника тоді була виборною). Цс можна пояснити (О. Тсиїднкін) тим, що залишалася недовіра з боку царського уряду до кандидатів на цю посаду.

У пореформений період справника призначав уже губернатор, перед яким той був відповідальним. Справник очолював повітове по- ліційие управління, головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і дорадчих органів («присутствій» та комітетів), які відігравали роль виконавчих інстанцій для відповідних губернських установ.

Важливе місце в повітовому державному апараті влади посі- дали земські дільничні начаяышкы. посаду яких запровадили (I889p.) з метою встановлення твердої урядової влади на селі, посилення влади поміщиків над селянством після скасування кріпосної залежності. Земські дільничні начальники (спадкові дворяни з витою освітою, що володіли землею в повіті) призначалися губернаторами за погодженням із предводителями дворянства та наступним затвердженням міністром вну'трішніх справ. Вони наділялися судовими й широкими адміністративними функціями: наглядали за органами селянського самоврядування та ревізували їхнюдіяльність, наглядали за опікунствами, сільськими кредитними установами. За відсутності чинів повітової поліції земські начальники виконували їхні функції: здійснювали нагляд за діями волосних старшин і сільських старост, нижчих чинів поліціі з охорони безпеки й порядку, а також із запобігання злочинам та їх припинення. У повну залежність від земського начальника було поставлено волосний суд. в|н затверджував суддів, переглядав вироки суду. Інститут земських Дільничних начальників проіснувавдо розпаду імперії.

Декілька суміжних сіл - стан (із 1837 p.) - очолював стаиовии ^прнспюв, який призначався губернатором і наділ ся судово-полї- ційними, виконавчо-слідчими та господарчо-розпорядчими функція- ми. У здійсненні цих функцій становий пристав опирався на сільську виборну поліцію державних селян - соцьких і десяцьких, а такожна вотчинну поліцію поміщиків. У пореформений період функції станових приставів зводилися тільки до поліційних (виконавчі чиновники поліції у повітах). Отож, із появою інституту станового пристава поліційна мережа поширилася на сільські райони імперії.

Порсформені волость і село в законодавстві вмзначались як адміністративні одиниці «селянського самоврядування». Органи селянського самоврядування - волосного й сільського - утримувалися за рахунок селян та були опорою урядової адміністрації на селі Головним завданням волосних і сільських адміністрацій булоза- бсзпечення надходжень до скарбниці від селян численних платежів (казенних, страхових та ін.), а також виконання натуральних повинностей (поштової, постійної, арештантської та ін.), від яких звільнялися інші стани.

Отже, для державного управління українськими губерніями в межах Російської імперії характерною була така структура управлінського апарату: адміністрація губернська - повітова - дільнін- на (з 1889 p.) і волосна-сільська. У ряді губерній існувала щс й своєрідна надбудова у вигляді генерал-губернаторської влади. Російська система адміністративного управління губерніями, повітамий волостями України була дуже консервативною. Трохи помітно ії оновлювали положення, прийняті в період буржуазних реформ 60- 70-х років XIX CT.. спрямованих на створення органів самоврядування, однак суті місцевого державного управління вони не змінювали.