1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
У вітчизняній адміністративно-правовій науці радянського періоду категорія «державне управління» вважалася базовою і домінуючою. Адже саме адміністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямовувалось переважно на регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного управління.
Власне кажучи, внаслідок цього загалом зміст адміністративно-правової науки, насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на потреби вивчення побудови системи державного управління, її складових елементів та їх функціонування. Щоб переконатися в цьому, досить згадати структуру академічного «Курсу радянського адміністративного права» в шести книгах, що були видані за редакцією Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, О.Є. Луньова, М.І. Піскотина у 1977–1982рр.’
Свого часу об’єктивні причини такого «ухилу» адміністративно-правової науки відзначив провідний радянський учений-адміністративіст кінця минулого століття Б.М. Лазарєв. Зокрема, відзначалося, що у період відновлення радянської науки адміністративною (з 1938 р.), тривалий час дослідження проблем державного управління здійснювалися винятково представниками цієї науки. Вже це саме по собі примусило виходити за її природні межі й охоплювати тематику державного управління.
Більше того, пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли тільки почала формуватися гак звана теорія державного управління, в багатьох працях адміністративістів з’явилась тенденція невиправданого зосередження уваги на проблематиці цієї теорії – замість того, щоб точніше визначитись із самостійним предметом власне адміністративно-правової науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від новостворюваних наук соціально-управлінського циклу2. Оскільки ж цього, на жаль, не сталося, значна (хоч і не завжди виправдана) увага в адміністративно-правових дослідженнях стала приділятися саме з’ясуванню понятійного ряду, в якому базовою виступала категорія «державне управління».
Доречно нагадати, що в попередні роки розглядувана категорія так і не отримала цілком однозначного тлумачення. У вітчизняній адміністративно-правовій літературі досить активно дискутувалось співвідношення так званих «широкого» і «вузького» тлумачень поняття державного управління. Причому з часом все більшої переваги поступово набувала тенденція широкого його розуміння, тобто як такого, що здійснюється не лише спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами держав-
12
них органів (у зв’язку із цим іноді пропонувався і окремий термін – «управління державними справами», на противагу терміну «державне управління»).
Між цим згадана дискусія була доволі надуманою і, головне, як з’ясувалося, безплідною. Адже кожен з наведених варіантів тлумачення, на наш погляд, є виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізна-вальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, в кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати, як уже раніше доводилось автором, відповідне методологічне обгрунтування3.
Так, широке тлумачення державного управління як сукупності всіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації влади держави загалом) є прийнятним лише на рівні аналізу загальносоціальної системи управління загалом, що пов’язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відмежувати державні інститути управлінського впливу з боку держави від впливу з боку усіх інших, тобто недержавних, інститутів.
На більш спеціалізованому рівні аналізу держава – як загальний суб’єкт управління – має бути представлена диференційовано, тобто як сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності. Відтак, категорія державного управління у вужчому, більш конкретному розумінні має значення відносно самостійного різновиду діяльності держави, що його здійснює певне коло державних органів.
Причому тут надзвичайно важливим є той об’єктивний факт, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», на сьогодні, порівняно з радянським періодом, принципово змінилися.
Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави – поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної влади – рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.
Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу розподілу державної влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважаються здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління» за новою класифікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.
Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управління», а отже, і відповідна категорія (поняття) зникає зі змісту державної діяльності.
Державне управління як специфічний різновид діяльності органів держави існувало і продовжує існувати цілком об’єктивно. Адже його основне призначення – організація виконання правових актів та інших рішень державних органів шляхом різного роду владно-розпорядчого впливу на суспільні відносини та процеси (звідси, до речі, поширена характеристика
13
його як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) – не тільки зберігається, а й набуває все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної й відкритої державної влади.
Таким чином, стає зрозуміло, що на розглядуваному рівні наукового узагальнення використовувати у «широкому» розумінні термін «державне управління» немає ніякої потреби. Доцільніше знайти інший прийнятний термін – на кшталт «державний вплив на суспільні процеси» – для визначення всієї сукупності напрямів реалізації влади з боку держави загалом в інтересах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.
Водночас, саме «вузьке» розуміння державного управління має бути переважаючим у галузевих державно-управлінських дослідженнях, зокрема й в адміністративно-правовій науці.
Хоча і тут слід пам’ятати, що пізнавальні межі таких досліджень не є чимось незмінним, нерухомим: залежно від дослідницьких потреб до аналізу тією чи іншою мірою можуть залучатися й деякі аспекти більш широкого бачення державно-управлінських явищ. У зазначеному тлумаченні державне управління – в цілісному вигляді або у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів змісту – у тому чи іншому обсязі здійснюється різними державними органами, що належать до різних гілок державної влади.Закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є одним з провідних напрямів діяльності (хоча далеко не всеохопним, а тим більше не єдиним, про що докладніше буде сказано у наступній главі цієї книги). Для інших же видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою допоміжне значення щодо їх профільних завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно йдеться про здійснення державного управління як особливого виду діяльності.
Виходячи з наведеного, за умови спеціалізованого використання поняття державного управління в адміністративно-правовій науці треба застерегти проти спрощеного підходу до співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», що нерідко допускається в сучасних дослідженнях4.
Помилковість поглядів деяких дослідників зумовлена тим, що той вид діяльності, який за радянських часів визначався як «державне управління», почали механічно визначати як процес (або форму, засіб тощо) практичної реалізації (здійснення) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але неприйнятне для потреб цілісного доктринального оцінювання розглядуваного співвідношення.
Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба пам’ятати, що «влада» і «реалізація (здійснення) влади» – не тотожні явища: тут існує приблизно така сама залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і «функціонування» (тобто вона більше нагадує зв’язок між «статикою» і «динамікою»).
14
Але зовсім інша річ, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині нормотворчої діяльності, надання адміністративних послуг або, навпаки, стягування податків чи інших зборів, зрештою, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників тощо. У всіх цих та аналогічних випадках немає достатніх підстав говорити про існування державного управління – звичайно, у власне науковому тлумаченні цього терміна.
Отже, виконавча влада, з одного боку, реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних формах державної діяльності, які також є предметом адміністративне-правової науки. З іншого боку, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади.
Розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення значно складніше, що підтверджується наступним обґрунтуванням.
Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:
1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:
• в ході реалізації їхніх повноважень щодо керованих об’єктів зовніш нього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища;
• в ході виконання місцевими державними адміністраціями повнова жень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місце вими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження пер- вісно не належать;
• в ході керування вищими органами виконавчої влади діяльністю ниж чих органів;
• в ході керування роботою державних службовців всередині апарату кожного органу виконавчої влади;
2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:
• всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади – з боку їх керівників щодо інших службовців (наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо);
• всередині державних підприємств, установ і організацій – з боку їх адміністрацій щодо решти персоналу;
• з боку тих чи інших уповноважених державою суб’єктів у процесі уп равління державними корпоративними правами;
• з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), в частині ви конання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів, посадових осіб.
Сфера здійснення виконавчої влади визначається наступними рисами.
1. Не всі напрями реалізації виконавчої влади опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), що підтверджується відсутністю в цих напрямах іманентних рис поняття «державне управління»: крім наведених вище прикладів, під час оцінювання кожного конкретного такого напряму слід виходити з характеру закріплених за органами виконавчої влади функцій і повноважень.
15
2. Навіть у тих випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі управлінської діяльності, слід ураховувати, що в демократичній державі функції та повноваження виконавчої влади можуть реалізовуватись не тільки виключно суб’єктами державної влади, а й недержавними суб’єктами. Зокрема, ці функції та повноваження:
• можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядуван ня;
• можуть бути делеговані державою деяким іншим недержавним інсти туціям (наприклад, окремим громадським організаціям).
Підсумовуючи сказане, слід визнати, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, і водночас, частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного управління.
Отже, в контексті співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління» останнє слід розглядати як одну із центральних категорій адміністративно-правової науки, що характеризує окремий вид державної діяльності, яка здійснюється різними органами держави (насамперед органами виконавчої влади) і потребує застосування засобів владно-організуючого впливу на суспільне значимі процеси в інтересах їх впорядкування і цілеспрямованого розвитку.
На завершення доречно наголосити, що функції виконавчої влади за своїм об’єктивним змістом є однорідними з виконавськими функціями місцевого самоврядування, що виступає, як добре відомо, окремою формою реалізації публічної влади загалом (другою її формою є державна влада). Цей факт може слугувати концептуальною основою для легалізації у науковому обігу понять «публічне управління» і «публічна адміністрація» – поряд з усталеними поняттями «державне управління» і «державна адміністрація».
Гадаємо, що ці нові поняття мають збагатити категоріальний масив адміністративно-правової науки, розширюючи сучасні уявлення про її предмет. Але в цій книзі зазначена тенденція враховується поки що як можливий перспективний напрям подальших творчих пошуків.
Повертаючись до теоретико-методологічних аспектів адміністративно-правового дослідження державного управління, доцільно перейти до висвітлення його соціальної природи та організаційно-правової характеристики змісту.
Література
1. Книги цього «Курсу» мають такі назви: МетодьІ й формьі государ-ственного управлення (М.: Юр. лит., 1977); Государственное управление й административное право (М.: Юр. лит., 1978); Управление в области адми-нистративно-политической деятельности (М.: Юр. лит., 1979); Управление социально-культурньїм строительством (М.: Юр. лит., 1980); Основи управлення народним хозяйством (М.: Юр. лит., 1981); Управление отрас-лями народного хозяйства (М.: Юр. лит., 1982).
16
2. Див.: Лазарев Б.М. Государственное управление на зтапе перестрой- ки. - М.: Юр. лит., 1988. - С. 95-96.
3. Див.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. - К., 1998. - С. 9–11.
4. Деякий огляд подібних спрощених оцінок розглядуваного співвідно шення див.: Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посіб. – Львів, 2002. – С. 24–27.
Еще по теме 1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки:
- ЗМІСТ
- 1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
- 3. Зміст поняття державного управління
- Внутрішні функції держави
- Нагляд і контроль у сфері економіки та особливості їх реалізації на місцевому (територіальному ) рівні
- Принципи, мета, завдання і функції державного управління промисловою власністю
- СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
- СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ