Д О Д А Т К И
Додаток А
Порівняльна таблиця
дозвільних та контрольно-наглядових функцій Державної екологічної інспекції України та Державного агентства _________ лісових ресурсів України_____________________
| п/н | Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 р. № 454/2013 | Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого Постановою КМ України від 8.10.2014 № 521 |
| 1 | (2) здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог: | (4) здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно- правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин); |
| 2 | (д) законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів щодо: | (5) здійснює державне управління територіями та об’єктами природно-заповідного фонду в лісах підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління; |
| 3 | законності вирубки, ушкодження дерев і чагарників, знищення або ушкодження лісових культур, сіянців або саджанців у лісових розплідниках і на плантаціях, а також молодняку природного походження й самосівів на площах, призначених під лісовідновлення; | (7) веде державний лісовий кадастр та облік лісів |
| 4 | раціонального та невиснажливого використання лісових ресурсів; | (8) здійснює моніторинг лісів; |
| 5 | н) законодавства щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов; | (11) організовує видачу в установленому порядку спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів; |
| 6 | виконання комплексу необхідних заходів захисту для забезпечення охорони лісів від пожеж, незаконних рубок, шкідників і хвороб, пошкодження внаслідок антропогенного та іншого шкідливого впливу, застосування пестицидів і агрохімікатів у лісовому господарстві й лісах; | (12) організовує виконання заходів щодо визначення рівня радіоактивного забруднення лісів, радіаційний контроль лісової продукції, дозиметричний контроль робочих місць та доз опромінення працівників; |
| 7 | використання полезахисних лісосмуг, водоохоронних і захисних лісових насаджень; | (13) веде державний кадастр мисливських тварин, що перебувають на території України; |
| 8 | заготовки деревини відповідно до затвердженого лісосічного фонду, в тому числі розрахункової лісосіки; | (14) здійснює державний контроль за дотриманням законодавства в галузі мисливського господарства і полювання; |
| 9 | недопущення експлуатації нових і реконструйованих підприємств, цехів, агрегатів, транспортних шляхів, магістральних трубопроводів, комунальних і інших об'єктів, не забезпечених обладнанням, що запобігає шкідливому впливу на стан і відтворення лісів; | (15) організовує роботу з укладення з користувачами мисливських угідь договорів про умови ведення мисливського господарства та здійснює контроль за їх виконанням; |
| 10 | збереження корисної для лісу фауни; | (16) веде державний облік чисельності і добування мисливських тварин; |
| 11 | ж) законодавства про охорону, раціональне | 17) вносить |
| використання та відтворення тваринного світу и) законодавства під час ведення мисливського господарства та полювання щодо: | Мінагрополітики пропозиції щодо: вартості ліцензій на добування мисливських тварин та здійснює регулювання цін і тарифів на продукцію полювання; такси для обчислення розміру відшкодування збитків, завданих внаслідок порушення законодавства в галузі мисливського господарства і полювання; | |
| 12 | використання об'єктів тваринного світу; | (18) видає в установленому порядку дозволи на використання мисливських тварин, що перебувають у державній власності, |
| 13 | регулювання чисельності диких тварин; | (20) видає посвідчення мисливця і щорічну контрольну картку обліку добутої дичини та порушень правил полювання; |
| 14 | використання і відтворення рідкісних та таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів тварин, занесених до Червоної книги України; | (22) забезпечує функціонування державної лісової охорони, координує діяльність лісової охорони інших постійних лісокористувачів і власників лісів |
| 15 | охорони тваринного світу на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду України; | 23) забезпечує здійснення наземно- авіаційної охорони лісів від пожеж, незаконних рубок та інших порушень лісового законодавства, захист лісу від шкідників і хвороб та іншого шкідливого впливу на території лісового фонду підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління; |
| 16 | охорони середовища перебування, шляхів міграції, переселення, акліматизації і схрещування диких тварин; | (24) організовує виконання протипожежних, лісозахисних та інших лісоохоронних заходів на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління; |
| 17 | 3) складає протоколи про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом; | (25) у межах повноважень, передбачених законом, розглядає справи про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення; |
| 18 | захисту диких тварин від жорстокого поводження; | (33) вирішує в межах повноважень, передбачених законом, спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів, що перебувають у державній власності; |
| 19 | дотримання права державної власності на тваринний світ; | (35) здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов’язаних з діяльністю Держлісагентства, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління; |
Додаток Б
Методичні рекомендації
посадовим особам уповноважених державних органів щодо напрямів удосконалення державного контролю у сфері організації та ведення
лісового господарства в Україні
Положеннями Концепції адміністративної реформи встановлено, що реформування процедур управління (адміністративного менеджменту) має враховувати такі вимоги, що жодний орган виконавчої влади не повинен реалізовувати ті функції, між якими можливий конфлікт інтересів.
Разом з цим, самі функції на даний час не мають належної легітимізації, тобто системно не закріплені у відповідності до вимог ст. 19, 92 Конституції України у нормах законів. У цьому зв’язку за результатми нашого дослідження встановлено, що положення Концепції адмінреформи стосовно функцій державного контролю у сфері ведення лісового господарства не враховано і не реалізовано. З одного боку ми маємо екологічні проблеми пов’язані із питаннями сприйняття лісу як комплексного природного ресурсу, елементу екологічної мережі, надбання суспільства і права Українського народу, практичною реалізацією пріоритетів державної екологічної політики в компетенції Мінприроди і Держекоінспеції. З іншої сторони ліс сприймається, як соціально-економічний ресурс у сфері аграрного виробництва товарів та послуг переробки й реалізації, що в компетенції Мінагрополітики та Держлісагенства. Із урахуванням зазначених напрямів здійснюються організаційні, правові, екологічні, біологічні, технічні та інші заходи із охорони, використання та відновлення лісу. Якщо в першому випадку здійснюються контрольно-наглядові заходи спрямовані на збереження природного ресурсу як елементу екологічної системи, то в другому випадку контрольні функції об’єднані із господарськими функціями державних суб’єктів господарювання лісокористування природним ресурсом як елементом економічної системи.Саме такий стан постійно продукує конфлікт публічних та приватних інтересів у сукупності відносин не лише внутрішньої організаційної структури ЦОВВ і управління але і конфлікт із «зовнішніми» по відношенню до державних органів інтересами - громадян, суб’єктів господарювання, громадських, наукових та інших організацій, наприклад щодо обмеження можливостей громадян реалізовувати свої права і свободи у сфері використання природних лісових ресурсів.
Тільки відкрита суспільству процедура розв’язання зазначеного конфлікту може забезпечити необхідний компроміс. Урахування положень Концепції адмінреформи в Україні надасть реальну можливість вирішити зазначену вище «конфліктну» проблему в комплексі як з погляду удосконалення функціональної і організаційної структури органів державного контролю і нагляду, що реалізують державну екологічну, економічну та ін.
політику розвитку, так і з урахуванням чітких напрямів удосконалення адміністративного, екологічного, господарського законодавства, щодо сприяння самореалізації прав і свобод громадян.Означений підхід надасть можливість зекономити і оптимально організувати використання державних матеріальних ресурсів у процесі державного управління, зокрема шляхом чіткого законодавчого унормування функцій, повноважень державного контролю у системному зв’язку із нормами Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року», законами, що встановлюють правовий режим реалізації конкретних форм прав власності громадян і їх організацій на певні види природних ресурсів, а також Господарський кодекс України і пов’язані із його нормами нормативно - правові акти, у т.ч. у зовнішньоекономічній сфері.
Визначення законодавчих норм сучасного змісту функцій державного екологічного контролю, нагляду, моніторингу у сфері охорони, захисту, використання і відновлення природних ресурсів у системному нормативно- правовому акті Екологічному кодексі надасть можливість системно унормувати і оптимізувати до найменших ресурсних втрат і ризиків конфлікту публічних та приватних інтересів» функціональну, організаційну, інформаційну та ін. інфраструктуру контролюючого органу у зазначеній сфері діяльності і привести її до вимог норм Конституції України.
Крім цього необхідно ураховувати фундаментальні аспекти нового підходу щодо розв’язання екологічної проблеми в цілому «з відмовою від парадигми «людської виключності» і виходом на рівень конструктивного розв’язання суперечностей між людиною і середовищем» (В.І.Лозо).
Таким чином норми ЛК України поряд із іншими нормами природо ресурсних законів у сфері охорони і використання природних ресурсів повинні реалізовувати концепцію верховенства екологічних, культурних, соціальних й економічних прав громадян, стратегію державної екологічної політики України спрямовану на утворення спільних інститутів громадського суспільства і держави, координації суб’єктів
природоохоронної діяльності, встановлення юридичних обмежень
природокористування всіма суб’єктами природоресурсного права з метою їх охорони, збереження і відновлення для майбутніх поколінь.
Систему державного контролю у сфері ведення лісового господарства необхідно розглядати як складову управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища (екологічного управління).
Державний контроль у сфері організації та ведення лісового господарства в Україні може бути найбільш ефективним і результативним, якщо посадові особи уповноважених державних органів будуть ураховувати наступні передумови його здійснення:
- людська діяльність здатна шкідливо впливати на природу і тому повинна контролюватися. При цьому необхідно використовувати технологію, яка може зменшити масштаби небезпеки або інших шкідливих наслідків для природи;
- в умовах коли кожний член суспільства буде утримуватись від дій, що можуть спричинити небезпеку або шкоду природному середовищу (самоконтроль). Практична реалізація цього принципу здійснюється у сфері екологічної освіти і виховання громадян;
- правові норми, що закріплюють принципи, функції й повноваження діяльності органів державного та інших видів контролю повинні бути сформульовані і закріплені із урахуванням основних засад державної екологічної політики України, тобто із розмежуванням природоохоронних і господарських функцій при пріоритетності екологічного і природоохоронного чинників перед економічним;
- при формуванні соціально-політичних й економічних заходів планування здійснення господарської діяльності необхідно забезпечення юридичного закріплення публічних обов’язків суб’єктів адміністративного права щодо напрямів й засобів контрольно-наглядових заходів суб’єктів державного контролю і недержавного публічного контролю у сфері ведення лісового господарства;
- при розробці будь-яких концепцій реформування лісового господарства необхідно формувати нормативно-правові орієнтири удосконалення норм законодавства щодо принципів та функцій діяльності у сфері державного контролю ведення лісового господарства;
- тому вона повинна в повній мірі усвідомлювати нагальну необхідність збереження рівноваги і якості природи й природних ресурсів (хартія природи).
Зазначений постулат Хартії Природи є важливим з погляду формування системи норм щодо порядку державного контролю, адже людина, що реалізує своє право на використання природних лісових ресурсів, насамперед повинна усвідомлювати відповідальність і здійснювати самоконтроль над своїми діями;- ведення лісового господарства необхідно здійснювати із урахуванням особливостей і запасів природних ресурсів конкретних районів.
Додаток В
Пропозиції
щодо змін і доповнень до нормативно-правових актів про державний контроль у сфері організації та ведення лісового господарства в Україні
У сфері лісового господарства, лісових відносин нормами ст. 28 ЛК України закріплені повноваження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики. Зокрема, такі повноваження покладені на Мінагрополітики, що розробляє та організовує виконання державних цільових, галузевих та інших програм охорони, захисту, використання та відтворення лісів; забезпечує нормативно-правове регулювання з ведення лісового господарства. Також згідно із норами Положення про Мінагрополітики, цей орган, не лише формує, але й реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Порівняльний аналіз правових норм Положення про Мінагрополітики та ст. 28 ЛК України засвідчив, що закріплення у нормах положення терміну «реалізує» державну політику у сфері лісового господарства виходить за встановлені законом межі повноважень, передбачені нормами ст. 28 ЛК України і протирічить нормам ст. 19 Конституції України адже нормами ст. 28 ЛК України повноваження реалізації державної політики у сфері лісового господарства не передбачені. Отже:
1) необхідно внести зміни до норм Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики), затвердженого постановою КМ України від 25.11.2015 № 1119 та виключити норми, що передбачають реалізацію державної політики у сфері лісового господарства.
2) враховуючи стратегічний екологічний пріоритет природокористування в України та необхідність усунення дублювання функцій і повноважень державного регулювання та управління у сфері лісових відносин необхідно: у нормах Гл.
3 ЛК України залишити норми ст.ст. 29, 29-1 та 29-2 повноваження єдиного центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, у сфері лісових відносин, а також повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері лісових відносин.Внести зміни до норм Глави 3 ЛК України та виключити норми ст.ст. 28 та 28-1 ЛК України. Внести зміни до норм Постанови КМ України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10.09.2014 № 442 та Положення про Державне агентство лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8.10.2014 № 521 і виключити норми щодо здійснення повноважень державного контролю за додержанням нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства. Визначити, що Державне агентство лісових ресурсів (Держлісагенство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМ України через Міністра охорони навколишнього середовища і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.
Ураховуючи екологічний пріоритет державної політики у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища необхідно внести зміни до ч. ст. 64 ЛК України у такій редакції: «підприємства, установи, організації і громадяни здійснюють ведення лісового господарства з урахуванням екологічного, соціального, культурного, господарського та іншого призначення лісів, природних умов і зобов’язані забезпечувати безперервне, невиснажливе і раціональне використання лісових ресурсів для задоволення потреб громадян та інших заходів, у тому числі заходів самоконтролю».
У зв’язку із питаннями удосконалення правового регулювання громадського контролю і самокотролю лісокористувачів необхідно розглядати їх статус із урахуванням і у зв’язку із змістом норм ст. 89, 95, 96 ЛК України. Тому до ч. 1 ст. 89 внести доповнення у такій редакції: «охорону і захист лісів на території України здійснюють крім посадових осіб і органів державної лісової охорони, лісова охорона інших постійних лісокористувачів і власників лісів, громадський контроль за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища, участь громадських природоохоронних організацій у сфері лісових відносин».
Розробка норм і прийняття закону «Про нормативно-правові акти в Україні», що повинен закріпити необхідні правила нормотворчої діяльності (функції і повноваження) органів державної влади. У взаємодії із нормами цього закону у сфері ведення лісового господарства нормами закону необхідно передбачити контрольно-наглядові функції і повноваження, заходи реалізації санкцій адміністративної відповідальності за порушення норм екологічного, лісового законодавства враховуючі спеціальні ознаки в цілому системи нормативних засобів юридичної відповідальності розроблену у науковій літературі, а також безпосередньо специфічні ознаки адміністративно-правової відповідальності.
В юридичному аспекті правопорушеннями можливо вважати не лише незаконне використання лісових ресурсів, але й порушення земельних, економічних, екологічних, технічних, транспортних та інших норм ведення лісового господарства як комплексу.
На думку О. Слензака проблема протидії правопорушенням у лісовому господарстві має вирішуватися системно на засадах всестороннього і глибокого аналізу ситуації, вдосконалення законодавства, підготовки навчально-методичних матеріалів, обґрунтування пропозицій щодо вдосконалення обліку й контролю за рухом лісопродукції, вивчення громадської думки, поширення інформації та необхідних знань.
З метою удосконалення відносин пропонується утворити організаційно - правові умови для діяльності лісових господарств, закупівлі ними деревини на відкритому ринку за процедурою із дотриманням вимог норм добросовісної конкуренції між державними лісовими господарствами з приватними деревообробниками (П. Чечелюк).
Одним із основних завдань змін є сформувати норми закону і утворити чіткий господарсько-правовий режим відкритого продажу деревини, закріпити основні норми функції, повноваження і юридичної відповідальності всіх учасників зазначених правовідносин.
Лісозаготівельники не мають стосунку до рубки лісу та його транспортування. За все це несе відповідальність покупець-деревообробник і відповідно здійснює оплату. Тобто простежується чітке розмежування обов’язків лісозаготівельників і деревообробників
як показує світова практика управління лісами, централізована система не забезпечує необхідної економічної ефективності роботи галузі. Тому сьогодні приватні підприємства з переробки деревини повинні стати майданчиком з обговорення застарілих проблем галузі на вищих рівнях влади. Одна з них - негайне відокремлення лісового господарства від рубок лісу, його примітивної переробки й експорту.
Організаційні і правові заходи ведення лісового господарства, які можуть зменшити обсяг незаконних рубок вбачаються вченими у екологізації методів і технологій ведення господарських операцій, посиленні публічного контролю за станом лісів і лісогосподарською діяльністю, відповідальності за порушення лісового законодавства.
Але на сьогодні залишається прогалина щодо ефективної реалізації посадовцями лісової охорони наданих повноважень при охороні лісів від пожеж, захоплень лісових земель, дотримання санітарного стану. Йдеться про випадки, коли лісівникам доцільно виносити приписи про усунення виявлених порушень лісового законодавства щодо громадян та посадових осіб у випадках вчинення засмічень лісів, виявлення можливих порушень правил пожежної безпеки суміжними землекористувачами, самовільного зайняття земельної ділянки тощо.
У ст. 94 Гл. 17 ЛК України необхідно внести доповнення як частина перша у якій визначити запропонований зміст поняття «державний контроль у сфері організації та ведення лісового господарства в Україні», що надасть можливість зв’язати предмет, об’єкт та компетенцію суб’єктів державного контролю у сфері ведення лісового господарства з кінцевими стратегічними цілями всієї системи організації ведення лісового господарства вибудувати більш чітку функціональну й організаційну структуру публічного управління.
Внести такі зміни і доповнення до ЛК України: до Розділу 1 ввести окрему статтю із назвою: «Принципи організації та ведення лісового господарства» у яку включити наступний зміст принципів:
- збалансованого екологічного, економічного та соціального розвитку, на засадах гармонійного поєднання принципів державного регулювання та довгострокових інтересів держави з механізмами ринкових відносин, на принципах сталого розвитку;
- державне забезпечення кожній людині необхідного доступу до інформації (даних) щодо стану охорони, відтворення й раціонального використання лісових ресурсів;
- постійне спрямування здійснення заходів щодо збереження й збільшення площ лісового покриву й продуктивності лісів на лісовідновлення, лісовідтворення основі обґрунтованого з екологічного, економічного та соціального значення. Ці заходи мають бути спрямовані на, а також раціональне використання наявних лісових ресурсів;
- захист навколишнього природного середовища є частиною публічно- владної політики інституцій управління у відповідності до принципів довгострокового розвитку;
до Розділу 17 ввести окрему статтю із назвою: «Принципи контролю щодо ведення лісового господарства» у яку включити такий зміст принципів:
- здійснення екологічного моніторингу, аналізу, оцінки наслідків людської діяльності, що може негативно вплинути на довкілля, а також
вжиття заходів на їх попередження і усунення;
- прийняття попереджуючих заходів у випадках, коли є загроза суттєвої або безповоротної шкоди лісовим ресурсам, здійснення контрольних заходів попередження;
- постійне уточнення, розмежування і удосконалення функцій і повноважень контролюючих органів.
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ АГРАРНИХ НАУК УКРАЇНИ
01010, Київ-10, вул. Суворова,9. Для телеграм: Київ-10, НААН. Тел. 521-92-77, 521-92-95
Факс: (044) 226-32-84. E-mail: prezid@ukr.net
oj. Vi. Jo/m/w
ВІД
Спецрада по захисту дисертацій
АКТ
про впровадження результатів наукових досліджень Д.А. Арутюняна
Акт складено про те, що висновки і положення дисертаційного дослідження
Арутюняна Давида Ашотовича на тему «Адміністративно-правові засади
контрольно-наглядової
діяльності
лісовому
господарстві
України»,
виконаного у Національному університеті біоресурсів і природокористування
України, використовуються в процесі нормотворчої роботи при підготовці
проектів нормативно-правових актів з питань контрольно-наглядової діяльності
підрозділах
лісового
господарства
підвідомчих
Національній
академії
аграрних наук України
Віце-президент
А.В. Балян
Підпис Б
Заступник головного вче
Л.О. Тимченко
секретаря
Основні положення дисертаційного дослідження Арутюняна Давида Ашотовича на тему «Адміністративно-правові засади контрольно-наглядової діяльності у лісовому господарстві України», виконаного на кафедрі адміністративного та фінансового права НУБіП України, впроваджені у навчальний процес при викладанні навчальної дисципліни «Адміністративне право» на юридичному факультеті Національного університету біоресурсів і природокористування України для студентів спеціальності «Правознавство» освітнього рівня «Бакалавр».
Виконавець: Яра О.С.. декан юридичного факультету Тел.: 259-97-25