§ 2. Административно-правовой статус гражданина

Сейчас можно говорить о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством) и о трех категориях лиц («ближнего» и «дальнего зарубежья», лицах без гражданства), не имеющих российского гражданства.

С точки зрения первичного источника, первичной правовой основы можно различать конституционные права граждан, а также права, первично урегулированные законами и подзаконными актами. Соответственно права граждан, закрепленные административными нормами, можно поделить на две группы:

1. Конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав. Они являются вторичными по отношению к конституционным правам, производными от них, условно их можно назвать конституционноадминистративными;

2. Права, регулируемые только нормами административного права, получившие первичное закрепление в источниках административного права (чисто административные).

Большинство основных (конституционных) прав граждан нуждается в административноправовом обеспечении. А если они не подкреплены административноправовыми нормами, то зачастую становятся благими пожеланиями, красивыми обещаниями.

Так, нормы Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", закрепив право граждан России на получение заграничного паспорта, процедуру его получения и ряд других вопросов, урегулировали административноправовой механизм реализации конституционного права на выезд из России и въезд в нее.

Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан России обращаться в государственные и муниципальные органы. Очевидно, что для реализации этого права нужен федеральный закон, закрепляющий порядок его осуществления. Необходимо уточнить круг субъектов соответствующих отношений: могут ли обращаться в органы публичной власти лица, не являющиеся гражданами России, можно ли обращаться в частные организации, к тому же нужно решить вопрос об ответственности за бюрократическое отношение к обращениям граждан.

Очевидно, что без административноправовой поддержки очень трудно и даже невозможно было бы реализовать права на образование, бесплатную медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, равный доступ к государственной службе, обеспечение жильем. Хотя и в меньшей степени, в административноправовом обеспечении нуждаются право на объединение, право проводить забастовки, право на предпринимательскую деятельность и др.

Для реализации конституционных прав закреплены административные права граждан на административную жалобу, на оружие, на заграничный паспорт, на поступление в школу, вуз, на государственную службу, на скорую помощь, на обеспечение бесплатными лекарствами.

К числу административных относятся права граждан на охоту, рыбную ловлю, управление транспортными средствами, на получение, замену паспорта гражданина России, на защиту в производстве по административным правонарушениям и др.

С точки зрения механизма реализации можно выделить права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользования публичными библиотеками, получения общего среднего образования. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.

Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. Например, приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление деятельности. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права.

По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения можно различать общие и специальные права. Последние чаще всего являются льготами, которые даются по признакам:

• социальнодемографическим (больным, многодетным, вынужденным переселенцам и т. д.);

• общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослужащим, Героям России, государственным служащим и др.). "

С учетом территориального фактора льготы могут быть федеральными, региональными, локальными.

Льготы могут быть предоставлены законами и подзаконными актами. Так, ст. 7 Федерального закона от 28 мая 1999 г.[3] установлено, что с 1 января 2000 года:

«1. Право на 50процентную скидку со стоимости проезда на междугородном транспорте к месту назначения и обратно в пределах территории Российской Федерации предоставляется обучающимся но очной форме обучения в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях начального профессионального образования и проживающим в семьях, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации.

2.

При отсутствии железнодорожного сообщения льгота на проезд предоставляется на одном из следующих видов междугородного транспорта независимо от форм собственности: водном (места III категории), автомобильном (общего пользования), авиационном (экономический класс).

Ъ. Данная льгота предоставляется неоднократно для проезда к месту назначения и обратно в период с 1 октября по 15 мая и один раз к месту назначения и обратно в период с 16 мая по 30 сентября ежегодно.

4. Данная льгота предоставляется... для проезда к месту назначения и обратно в случаях:

1) совершения коллективных экскурсионных поездок;

2) необходимости отдыха в каникулярное время;

3) необходимости направления на консультацию, обследование и лечение в лечебнопрофилактические учреждения, находящиеся в других населенных пунктах;

4) вызванных семейными обстоятельствами.

5. Ограничение, касающееся предоставления льготы на проезд в период с 16 мая по 30 сентября, установленное пунктом 3 настоящей статьи, не распространяется на случаи, указанные в подпунктах 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи».

По содержанию различаются такие группы прав граждан, как:

• на социальнополитическую активность, участие в государственных делах. Это права на государственную службу, внесение предложений, получение информации в установленной форме, право организовывать, участвовать, выходить из общественных объединений, пресекать противоправные действия, учреждать газету и др.;

• на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций. Речь идет, например, о праве пользоваться бесплатными благами (библиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, санитарноэпидемиологическую, медицинскую и иную помощь;

• на защиту.

Среди административноправовых обязанностей индивидуальных субъектов можно выделить абсолютные и относительные. Абсолютные не зависят от какихто конкретных обстоятельств, они безусловны, возлагаются на каждого (соблюдение правил регистрационного учета, дорожного движения, санитарии и т. д.).

Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими. Среди них можно различать: 1) обязанности пользователя (читателя государственной библиотеки, студента государственного вуза, рыболова, пассажира и др.); 2) обязанности лица, получившего разрешение на совершение определенных действий, владение определенным имуществом (водителя, собственника газового оружия, частного детектива и др.).

В третью группу следует выделить обязанности, которые порождаются неправомерными действиями. В их числе:

• обязанности выполнять законные требования представителей власти (предъявлять документы, пройти в РОВД и т. д.);

• обязанности претерпевать меры принуждения (задержание, арест имущества, лишение прав, конфискация и др.);

• обязанности по исполнению взысканий и иных мер воздействия, применяемых уполномоченными субъектами (уплатить штраф, возместить ущерб, принести извинение, выполнить наряд вне очереди).

По критерию первичности источника норм, закрепляющих административноправовую обязанность, нужно выделить обязанности, конкретизирующие конституционные (конституционноадминистративные) и чисто административные. Так, обязанности соблюдать правила воинского учета, являться по вызову в военкомат, поступать и учиться в учебных заведениях, дающих основное общее образование, не загрязнять водоемы, леса и др. — являются конституционноадминистративными. Чисто административные обязанности — соблюдение правил регистрационного учета, санитарии, пожарной безопасности, дорожного движения, правила пользования библиотеками, архивами, осуществление лицензируемых видов деятельности, выполнение учебных планов и соблюдение правил внутреннего распорядка в учебных заведениях.

Среди административноправовых обязанностей по критерию защиты их правовыми санкциями можно выделить не обеспеченные и обеспеченные санкциями А среди обязанностей второй группы полезно различать те, которые обеспечены административными, дисциплинарными, уголовными, гражданскоправовыми санкциями. В некоторых случаях (например, нарушения правил дорожного движения) обязанность может быть обеспечена разными санкциями. А обязанность иметь, получать основное общее образование санкциями вообще не защищена.