Ответственность государств за неправомерные действия в отношении воздушных судов

После событий 11 сентября 2001 г. в международном сообществе сложились тенденции, которые, с одной стороны, направлены на сотрудничество государств по борьбе с терроризмом, в том числе в гражданской авиации, с другой - приводящие к все большему неправомерному использованию силы в отношении воздушных судов.

Следует отметить, что на сегодняшний день не существует международноправовых положений, которые бы регулировали применение силы в отношении воздушных судов в полной мере. Можно с уверенностью сказать, что наблюдается формирование международно-правового фундамента, который позволит в будущем создать такой международно-правовой механизм. К этому фундаменту можно отнести положения Чикагской конвенции 1944 г., а именно - ст. 3 bis и ст. 4, а также процедур, установленных Приложением 2 данной Конвенции. Кроме того, отдельные положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. также можно отнести к рассматриваемому вопросу.

Главной проблематикой является факт того, что международное воздушное право не содержит механизмов реализации и каких-либо критериев применения силы в отношении воздушных судов. Так, например, ст. 3 bis Чикагской конвенции 1944 г. содержит лишь положение о том, что «каждое государство

должно воздерживаться от того, чтобы прибегать к применению оружия против

268

гражданских воздушных судов в полете...» .

Тем не менее на международном уровне, а также в национальной практике различных государств содержатся положения о том, какие меры необходимо предпринимать в отношении гражданских воздушных судов, которые тем или иным образом нарушают международное воздушное право и национальные законодательства государств. Так, ст. 3.8 Приложения 2 к Чикагской конвенции 1944 г., во-первых, устанавливает, что «перехват гражданских воздушных судов регламентируется соответствующими правилами и административными директивами, издаваемыми Договаривающимися государствами в соответствии с Конвенцией о международной гражданской авиации.»^{[266] [267]; во-вторых, закрепляет единообразные правила и рекомендации по осуществлению действий по перехвату воздушного судна[268].}

Речь, однако, идет о гражданских судах, которые, например, нарушили государственную границу или пересекли границы запретной зоны, установленной государством. В качестве примера можно привести законодательство Российской Федерации. К рассматриваемому вопросу относятся положения ФЗ «О Государственной границе» и ФЗ «О противодействии терроризму» .

Так, Закон о государственной границе регламентирует порядок пересечения границы воздушными судами, в частности, в случаях чрезвычайных обстоятельств, устанавливая перечень подобных обстоятельств и действий органов УВД и командира воздушного судна. Более того, ст. 31 этого Закона обязывает войска противовоздушной обороны помогать и содействовать воздушным судам, даже если те незаконно пересекли границы РФ.

Принято считать, что Российская Федерация относится к государствам, чье законодательство допускает использование вооруженной силы против гражданских воздушных судов. Действительно, ст. 35 Закона о государственной границе допускает подобные действия. Однако если подвергнуть эту статью более глубокому анализу, то можно утверждать, что вооруженные силы РФ не могут использовать силу против таких судов. Статья 35 закрепляет право использовать силу для отражения вооруженного вторжения в воздушное пространство и в ответ на применение силы воздушными судами-нарушителями. В этой статье четко закреплена позиция о том, что применять силу к гражданским судам возможно в том случае, если на их борту нет пассажиров. Применение силы допускается при осуществлении угона воздушного судна с целью пересечения государственной границы, но только в том случае, если никаким иным способом ^{[269] [270] пресечь незаконное использование воздушного судна не представляется возможным.}

Закон о противодействии терроризму допускает использование силы в отношении гражданских воздушных судов, закрепляя одно важное условие: «если имеется достоверная информация о возможности использования воздушного судна для совершения террористического акта или о захвате воздушного судна, при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его посадки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, Вооруженные Силы Российской Федерации применяют оружие и боевую технику для пресечения поле-

273

та указанного воздушного судна путем его уничтожения» .

Наиболее суровое законодательство в отношении применения силы к гражданским воздушным судам существует в Соединенных Штатах Америки. Разумеется, большой вклад в этот процесс внесли события 11 сентября 2001 г. Следует отметить, что в США вопросы применения силы в отношении воздушных судов не закреплены в федеральных законах или судебной практике. Они вытекают из особых полномочий самого Президента США. Так, существует Акт о национальном чрезвычайном положении 1976 г.^{[271] [272], который закрепляет полномочия Президента предотвращать и не допускать совершения актов международного терроризма, что на практике означает, что Президент имеет право отдавать приказ на уничтожение воздушных судов. Из этого можно сделать вывод о том, что Президент США в единоличном порядке может отдавать приказы об уничтожении воздушных судов, даже если не существует прямых доказательств существования террористической угрозы от таких воздушных судов.}

Подобный подход представляется абсолютно противоправным, в том числе нарушающим международное право, а точнее, полностью игнорируя его.

Многие американские ученые-правоведы, такие как Ричард Познер, Микаэль Полсен, Джон Ю и др., придерживаются мнения, что Президент имеет все необходимые полномочия и права, чтобы нарушать как внутреннее законодательство, так и международное право и законы других государств .

Существуют, тем не менее, государства, чьи законодательства прямо запрещают использование вооруженной силы против гражданских воздушных судов. Одним из таких государств является Федеративная Республика Германия (ФРГ). До середины 2000-х гг. законодательство ФРГ не содержало специальных законов, посвященных применению силы против воздушных судов. Однако в 2003 г. владелец легкомоторного самолета угрожал уничтожить здание Центрального европейского банка. Позже было установлено, что угроза не была серьезной, а сам гражданин ФРГ, который управлял самолетом, страдал душевной болезнью. В 2005 г. этот же гражданин совершил самоубийство, разбив самолет перед зданием Парламента Германии в Берлине^{[273] [274] [275]. Подобные прецеденты поставили перед законодательной властью ФРГ необходимость принятия новых законов. В 2005 г. был принят Закон об авиационной безопасности. В целом этот Закон предусматривал следующие меры: вооруженные силы ФРГ имели право приказать воздушному судну-нарушителю изменить курс, приземлиться, а также открыть предупредительный огонь и даже сбить воздушное судно, если существует реальная угроза, а другие меры не возымели должного эффекта .}

Принятие этого Закона привело к волнениям в обществе, так как он, по своей сути, позволял жертвовать пассажирами воздушного судна. Дошло до того, что 6 человек, в том числе высокопоставленные лица правительства ФРГ, подали иски в Конституционный суд ФРГ. Итогом стало решение Конституционного суда, которое признало положение об уничтожении воздушного судна нарушающим права человека, и Закон об авиационной безопасности был отменен.

Таким образом, можно заключить, что законодательство ФРГ закрепляет обязанность государства защищать жизнь любого человека и напрямую запрещает использование силы в отношении воздушных судов.

Схожим образом закреплены положения о применении силы в отношении воздушных судов в Польше. В 2008 г. Конституционный трибунал вынес постановление, которое признавало неправомерным положения Воздушного кодекса Польши об уничтожении гражданского воздушного судна, использовавшегося как орудие в террористическом акте . Во многом свою роль сыграл тот факт, что на польскую Конституцию оказал сильное влияние Основной закон ФРГ.

В результате можно сделать вывод о существовании двух подходов к решению проблемы применения силы против гражданских воздушных судов в национальной практике государств. Первый подход отталкивается от обеспечения безопасности государства и признает право использовать вооруженную силу против воздушных судов, второй - от права человека на жизнь и обязанности государства охранять это право и жизнь человека. Второй подход подразумевает недопустимость использования силы.

Как уже отмечалось выше, международное право не имеет механизмов и регламентов, которые определяли бы и устанавливали процедуры и случаи применения силы в отношении воздушных судов. Однако многие ученые при- ^[276] ходят к выводу, что уничтожение воздушных судов недопустимо, несмотря ни на какие обстоятельства^{[277] [278] [279].}

В рамках проводимого диссертационного исследования, учитывая национальный опыт государств по применению силы в отношении воздушных судов и положений международного права, следует рассмотреть вопрос применения силы в отношении государственных воздушных судов.

В первую очередь, необходимо создать упрощенный механизм регулирования применения силы в отношении таких воздушных судов в зависимости от типовой конструкции судна (беспилотный или пилотируемый, транспортный или боевой) и от степени угрозы, которую представляет это воздушное судно для государства. Существует множество примеров разных подходов к решению данной проблемы.

В качестве первого примера следует привести уничтожение военного воздушного судна Швеции 12 июня 1952 г.

Самый же курьезный случай произошел 4 июля 1989 г. Советский истребитель МиГ-23 пересек воздушное пространство нескольких государств (ГДР, ФРГ, Бельгия) и разбился на территории Бельгии, уничтожив частный дом, в котором на тот момент находился его владелец. Из-за технических неполадок пилот истребителя катапультировался, однако самолет продолжил свое движение без пилота на борту. НАТО отслеживало полет на протяжении всего времени. В отношении МиГ-23 не была применена сила, поскольку руководство НАТО не было достоверно уверено в отсутствии пилота на борту истребителя . На данном примере можно видеть инои подход к вопросу применения силы в отношении государственных воздушных судов.

Необходимо отметить, что с точки зрения международного права единственным законным случаем нахождения иностранного военного воздушного судна на территории иностранного государства может быть приглашение для проведения каких-либо мероприятий (выставок, показов, дружественных визитов или совместных военных учений). Во всех других случаях такое воздушное судно считается нарушителем (нарушающим воздушное пространство).

Процедура пресечения нарушения воздушного пространства государственным воздушным судном схожа с подходом в отношении гражданских воздушных судов. Однако после исчерпания мирных средств (требование покинуть воздушное пространство или совершить принудительную посадку) каких-либо запретов на использование силы в отношении таких воздушных судов ни в национальных законодательствах, ни в международном праве не существует.

Тем не менее на практике можно часто столкнуться с ситуацией, когда государство не торопится применять силу в отношении военных воздушных судов другого государства, а лишь сопровождает их и наблюдает за их действиями. Главной причиной такого поведения является нежелание обострять отношения с государством регистрации воздушного судна-нарушителя, что может привести к началу военного конфликта.

Особенно остро такая проблема возникает в отношении государственных не военных воздушных судов, например, транспортных самолетов ведомств ^[280] чрезвычайных ситуаций (например, МЧС России). Такие воздушные суда часто совершают полеты на территорию, где произошли чрезвычайные ситуации, с целью оказания помощи пострадавшим или с целью оказания помощи в ликвидации последствий. Необходимо закрепить запрет на применение силы в отношении таких воздушных судов, так как они не несут никакой угрозы для безопасности государства или третьих лиц. Нарушение воздушного пространства может произойти по случайности (пилот потерял ориентировку, сложные погодные условия и т.д.). Представляется необходимым, чтобы государства, чье воздушное пространство было нарушено такими судами, оказывали им помощь. В данном контексте необходимо процитировать А.И. Травникова, который рассматривал данный вопрос в своих работах и отмечал, что «жизни людей не могут зависеть от субъективных воззрений лидеров различных стран на защиту суверенитета над воздушным пространством своих государств, а мировое сообщество в целом просто обязано определить в универсальных нормах международного права, кто и на каких основаниях может, а в некоторых случаях обязан отдать распоряжение о применении оружия против воздушных судов-нару-

283

шителей национального законодательства или международных договоров» .

Таким образом, международному сообществу необходимо установить международно-правовые механизмы регулирования применения силы как в отношении гражданских воздушных судов, так и в отношении государственных воздушных судов и установить ответственность государств за неправомерные действия.

В контексте проведенного выше анализа необходимо осудить действия Турции в отношении российского воздушного судна. 24 ноября 2015 г. Турция, используя ракеты «земля-воздух», сбила российский бомбардировщик Су-24М в районе сирийско-турецкой границы. Сам по себе инцидент не имеет аналогов в истории воздушного права. Использование вооруженных сил против государ- ^[281] ственного воздушного судна другого государства, как уже отмечалось выше, может привести к эскалации вооруженного конфликта. Турция настаивает на позиции, что российский бомбардировщик пересек границу Турции, и после исчерпания всех средств связи была применена сила. Следует разобрать все возможные варианты. Итак, если Су-24 действительно нарушил воздушное пространство Турции, это, как отмечалось выше, не позволяет применять силу в отношении такого воздушного судна. Причин нарушения воздушного пространства может быть много, в частности, граница могла быть нарушена в результате проведения воздушного маневра. В такой ситуации Турция должна была оценивать степень угрозы, которую представлял российский бомбардировщик. Очевидно, что никакой угрозы для Турции он не представлял. Кроме того, реальных подтверждений тому, что Турция пыталась выйти на связь с экипажем бомбардировщика, нет. Однако необходимо также учитывать факт того, что сбитый самолет упал на территории Сирии, что дает повод сомневаться в утверждении Турции о нарушении ее воздушного пространства. В подобной ситуации можно предположить, что российский бомбардировщик был сбит в воздушном пространстве Сирии. В данном контексте можно сделать вывод, что Турция нарушила воздушное пространство Сирии, применив ракету для уничтожения самолета.

К сожалению, Турция не понесла никакой ответственности за подобный вопиющий случай применения силы в отношении государственного воздушного судна Российской Федерации. Это еще раз доказывает необходимость установления международно-правовых норм об ответственности государств за применение силы в отношении государственных воздушных судов. Государства не должны иметь возможности избегать ответственности за нарушение международного права.

В рамках рассматриваемой темы ответственности за неправомерные действия в отношении воздушных судов необходимо также проанализировать положения о запретных и опасных зонах узкий аспект обозначенной проблемы, а именно - установление государствами «запретных зон» в суверенном воздушном пространстве и объявление «опасных зон» в международном воздушном пространстве.

Для рассмотрения подобной темы необходимо начать с определения используемых терминов. В документе ИКАО 9569 под «запретной зоной» понимается «воздушное пространство установленных размеров над территориями или территориальными водами государства, в пределах которого полеты воздушных судов запрещены»^{[282] [283]. В том же документе закрепляется определение «опасной зоны», которая представляет собой «воздушное пространство установленных размеров, в пределах которого в определенные периоды времени может осуществлять деятельность, представляющая опасность для полетов воздушных судов» . Из смысла определений «опасной зоны» и «запретной зоны»}

можно сделать вывод, что «опасные зоны» объявляются за пределами суверенной территории.

Конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. (далее - Чикагская конвенция 1944 г.) в ст. 9 устанавливает, что «каждое Договаривающееся государство может по соображениям военной необходимости или общественной безопасности ограничить или запретить на единообразной основе полеты воздушных судов других государств над определенными зонами своей терри- тории»^[284]. Из практики известно, что такие зоны устанавливаются над районами ведения боевых действий или проведения испытаний авиационной и ракетной техники.

В первую очередь, остановимся на «запретных зонах» и рассмотрим конкретный пример.

В рамках рассматриваемой темы необходимо вспомнить о сбитом малазийском Боинге в воздушном пространстве Украины. Катастрофа произошла 17 июля 2014 г. в районе села Грабово Донецкой обл. Украины. Расследованием занимались специалисты из Нидерландов, что, в свою очередь, нарушает положения ст. 26 Чикагской конвенции 1944 г. Украина всегда стояла на позиции, что Донецкая обл. является неотъемлемой частью государства Украина, следовательно, Украина обязана осуществлять аэронавигацию над данной территорией. В отношении этого случая можно вспомнить ст. 9 Чикагской конвенции 1944 г., которая называется «Запретные зоны». Эта статья является диспозитивной и не обязывает государство - в рассматриваемом случае Украину - устанавливать запретные зоны при ведении военных действий и дает возможность избежать ответственности в случае несоблюдения данной нормы. Как известно, на момент крушения Боинга в области Грабово велись военные действия. В случае, если бы Украиной была установлена запретная зона над этой воздушной территорией, смерти 298 человек, находящихся на борту Боинга, можно было бы избежать.

Статье 9 Чикагской конвенции 1944 г. необходимо придать статус императивной нормы, закрепляющей обязанность устанавливать запретные зоны для обеспечения безопасности международной аэронавигации. Вследствие этого государство, не выполнившее это требование, может быть привлечено к международной ответственности за необеспечение должной безопасности международных полетов в своем воздушном пространстве.

Рассмотрим другой пример, связанный с уничтожением российского самолета Ту-154М авиакомпании «Сибирь» в открытом воздушном пространстве над Черным морем в 2001 г. Проведенное расследование установило, что самолет был уничтожен зенитной ракетой Украины. Тем не менее украинское государство так и не признало своей вины и не понесло ответственности за грубейшее нарушение норм международного права. Этот случай необходимо рассматривать с двух позиций: во-первых, объявления «опасных зон» над открытом морем для осуществления деятельности, представляющей угрозу для безопасности воздушного движения и мореплавания; во-вторых, следует отметить, что действующее положение о свободе полетов в таком воздушном пространстве

установлено ст. 87 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. . Однако эта

норма, пришедшая из обычного международного морского права, носит достаточно неопределенный характер, так как эта статья не уточняет, на какие летательные аппараты (воздушные суда, ракеты, снаряды и т.п.) распространяется подобная свобода. В связи с этим государство, запустив ракету, может сослаться на указанную ст. 87, так как ракета тоже производит полет над открытым морем. Таким образом, не объявив опасную зону, государство может избежать ответственности. Как уже отмечалось выше, документ ИКАО рассматривает «опасную зону» как часть международного воздушного пространства, где аэронавигационная деятельность может быть сопряжена с риском причинения ущерба.

Одновременно необходимо дополнить Конвенцию 1944 г. отдельной статьей под названием «Опасные зоны», в которой государства должны быть обязаны объявлять опасные зоны при проведении мероприятий, представляющих угрозу международной аэронавигации. В этой статье также должно быть указано, что такие зоны должны устанавливаться на безопасном удалении от международных воздушных трасс. Кроме того, эта статья должна обязывать государства делать извещения об установлении таких зон всем государствам- участникам Чикагской конвенции 1944 г., заинтересованным международным межправительственным аэронавигационным организациям и Международной организации гражданской авиации.

Внесение таких изменений в Чикагскую конвенцию 1944 г. в значительной мере сказалось бы на безопасности осуществления международной аэронавигации и позволило бы в будущем избежать жертв в результате уничтожения воздушных судов, а также привлечь к ответственности государства за неисполнение требований предложенных статей. ^[285]

3.4.