Проблемы российской системы регистрации прав на недвижимость в свете зарубежного опыта

В России после почти 70-летнего вынужденного перерыва, связанного с развитием экономики по социалистическому пути, возрождается рынок недвижимости. За эти десятилетия теория и практика рынка недвижимости продвинулись далеко вперёд, значительно обогатилось законодательство о недвижимости зарубежных стран.

В этой связи полезно обратиться к имеющемуся опыту зарубежных стран в сфере регистрации прав на недвижимость и отчасти — в области норм гражданского права, относящихся к недвижимости.

Основные системы регистрации

В настоящее время сохраняются две принципиально различных системы регистрации — регистрация прав на недвижимость и регистрация сделок с недвижимостью. Основным критерием для классификации является предмет регистрации, в соответствии с чем выделяют титульные системы регистрации (или регистрации прав) и актовые системы регистрации (или регистрации сделок). Помимо этого, важное значение имеют факторы обязательности совершения регистрации и ее правовые последствия.

В большинстве стран мира, в том числе в европейских странах, действует система регистрации прав на недвижимость, имеющая многовековую историю. При этой системе предметом регистрации является само право, точнее все права, обременения, ограничения в отношении конкретного объекта.

В противоположность этому в системе регистрации сделок о передаче недвижимости, получившей распространение в США, роль государства пассивна. Исполнительная власть лишь ведёт учёт представляемых для регистрации дого-воров. Но даже такая регистрация не является обязательной. Принимая документы, регистрирующий орган не принимает решений о законности и действительности сделки. Таким образом, государство не несёт никаких обязательств, кроме хранения и обеспечения публичности зарегистрированных договоров, и, естественно, не даёт никаких гарантий законности и действительности прав, устанавливаемых сделками. Для того чтобы получить гарантию действительности зарегистрированных прав, участники сделки вынуждены обращаться к услугам специальных компаний, которые занимаются «страхованием титула». По договору с заинтересованным лицом они изучают все сделки в отношении данного объекта на «глубину» от 30 до 70 лет (в зависимости от требований законодательства данного штата) и дают гарантию о «чистоте титула». При этом в случае возникновения проблем, вызванных нарушением в прошлом «чистоты титула», они обязуются возместить ущерб (в определённых пределах) лицу, которое застраховало свой титул.

Сравнение практики многих стран мира показывает, что система регистрации сделок оказывается значительно более дорогой и неэффективной по сравнению с системой регистрации прав на недвижимость. Если в странах Европы, где действует система регистрации прав на недвижимость, общие расходы участников сделки на совершение сделки не превышают 1—2% от стоимости недвижимости, то в отдельных штатах США, где функционирует система регистрации сделок, общие трансакционные издержки достигают 8—10% суммы сделки, из которых 4—6% составляют расходы на страхование титула.

Весьма показателен пример ряда стран, которые, отказавшись от традиционной для них и, видимо, неэффективной системы регистрации сделок, создали совершенно новую систему регистрации. В Австралии (система Торренса), а затем в ряде европейских стран и Канаде государство, власть принимают окончательное решение во всех случаях, связанных с регистрацией земельного титула, чтобы лицо, желающее его приобрести, получило титул в неоспоримом виде, защищённом от иска третьей стороны. Если же определить суть этой новации, окажется, что это не что иное, как регистрация государством прав собственника, а также полная гарантия добросовестного приобретателя от любых претензий третьих лиц.

Следует отметить, что мировая практика ранее не знала примеров совмещения в одной системе регистрации двух принципов — «регистрации сделок» и «регистрации прав», что, очевидно, объясняется их диаметральной противоположностью. Как уже сказано, в целом ряде стран имел место отказ от регистрации сделок в пользу системы регистрации прав. Обратный переход имел место лишь однажды, в одном из штатов США, где переходу к системе регистрации прав воспрепятствовала агрессивная лоббистская деятельность страховых компаний.

Таким образом, Россия сегодня является единственной страной, где декларирована «совмещённая» система регистрации и прав и сделок, введённая Федеральным законом «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее именуется ФЗ «О регистрации»). Это факт и его последствия необходимо осмыслить как с точки зрения истории развития систем регистрации, так и с учётом опыта существующих сегодня в развитых странах систем регистра-ции.

История развития оборота недвижимости и регистрации прав на неё

Потребность в регистрации прав на недвижимость возникла в Германии в V—VI веках в связи с практикой займов под залог участков. Сначала появились ипотечные книги. Позже такие записи приобрели систематический характер. В германском праве период с VII по XII век был временем становления судебной формы передачи земли. Эта форма сохранилась до настоящего времени. Благодаря такому способу были приобретены доказательность законности передачи; публичность, предоставляющая третьим лицам возможность заявить свои претензии и защищающая приобретателя от последующих претензий. Судебная передача была выгодна приобретателям земли и прямо необходима публичной власти как средство контроля над переходом земли из рук в руки.

В первой половине XII века в некоторых городах германских земель возникает обычай записывать совершавшиеся на основе судебных решений передачи земель в городские книги. Первоначально эти записи носили значение публичного документа, доказывающего совершение акта передачи. Затем запись становится существенной частью процедуры перенесения права собственности, к которой приурочивается переход вещного права. Иногда сама запись поглощает судебное решение, превращая его в простую формальность.

Во Франции судебный обряд передачи земли состоял из двух частей: первая — передача владения отчуждателем в руки публичной власти, и вторая — уступка этого владения представителем власти новому приобретателю. С XIII века входит в обычай записывать эти сделки в судебные книги.

По тем же основаниям, что и в отношении передачи собственности, в Германских землях и во Франции постепенно устанавливается публичная форма передачи земли в залог по решению суда с последующей записью в книге. В своих ранних формах передача в залог означала передачу во владение и пользование, и лишь с развитием судебного исполнительного производства вырабатывается более поздняя форма — без передачи земли во владение и пользование. Первона-чально право продажи заложенной вещи осуществлялось самим кредитором, но позже оно уже могло быть реализовано лишь в судебном порядке.

Развитие капитализма во второй половине XIX века приводит к резкому росту оборота недвижимости, включая землю. При этом происходит переход от преобладавшей до этого обеспечительной роли земельного оборота, обслужи-вавшего ипотечное кредитование, к самостоятельной роли (вне связи с ипотекой), охватывающей все формы оборота, в особенности куплю-продажу. С того времени возникает общепризнанное сегодня во всём мире (за исключением ряда стран СНГ) понимание принципа публичности, означающего установление путем сделок вещных прав на землю в публичных формах, т.е. гласно, с ясными и открытыми процедурами. Публичная доступность является одним из непременных условий, гарантирует надёжность регистрации — в том числе и потому, что обеспечивает контроль со стороны сообщества за истинностью за-регистрированных сведений.

Наиболее важным принципом, на котором строятся все системы регистрации прав, является принцип достоверности в отношении записей в регистрационных книгах: все записи считаются правильными в отношении всех добросовестных приобретателей. Достоверность означает преимущество лиц, чьи права занесены в публичный реестр — поземельную книгу, перед лицами, чьи права (хотя бы и приобретенные раньше) не были внесены в книгу. Внесённая запись не требует доказательств. Напротив, бремя доказательства падает на лицо, опровергающее существование права в том виде, как это отражено в поземельной книге.

Указанные принципы нашли свое отражение в системах поземельного оборота, возникших во второй половине XIX века на территориях бывших колоний — в Австралии, в некоторых провинциях Канады. Главный вывод Торренса — создателя новой системы, получившей его имя: надо рассматривать приобретателей как приобретающих землю от государства. В системе Торренса, первоначально получившей распространение в Австралии, записи в государственный реестр придается абсолютная сила. Тот, кого государство внесло в книгу, становится собственником; тот, чье право погашается, лишается права. Таким образом, право на недвижимость порождается только государством, путем записи в книгу. Внесение записи в книгу (государственный реестр) в отличие от того значения, которое оно имело в германской системе, является уже не средством, а основанием изменения вещного правоотношения.

Решение о регистрации в системе Торренса принимается работником органа юстиции (в отличие от германской системы, где регистратор является работником суда).

Законом (Актом Торренса) была введена система гарантийного фонда, средства которого идут на компенсацию тем, кто понес ущерб вследствие воздействия системы регистрации, когда невозможно взыскать убытки с неправомерно обогатившегося. Указанный фонд формируется из пошлин, взимаемых при внесении записи о переходе права.

Первоначально система Торренса в Австралии вводилась добровольно. В реестр вносились записи лишь по участкам, собственники которых добровольно переходили на эту систему. Однако порядок, предусмотренный системой Тор-ренса, был обязательным для лиц, приобретающих землю у государства. Всякое внесение в реестр основывается на одностороннем волеизъявлении лица, чьи правомочия подтверждены записью в реестре.

Приведенный выше обзор показывает, что развитие систем, регулирую-щих оборот недвижимости, шло по пути повышения надежности приобретаемых прав и одновременно по пути упрощения процедур передачи права. При этом акт распоряжения недвижимым имуществом занимает уже не месяцы, но дни и даже часы (в системе Торренса) и по своей простоте и скорости приближается к распоряжению ценными бумагами.

Регулирование оборота недвижимости в дореволюционной России [18]

До XVI века в России сделки с землей не требовали участия государственных органов. Достаточно часто такие сделки осуществлялись с обрядами, главной целью которых было оставить память о переходе права собственности на землю к новому лицу.

В XVI веке для подтверждения прав на землю уже требовалось предъявлять в соответствующие государственные органы (приказы) купчие, а уже к XVII столетию любая сделка отчуждения недвижимости записывалась в приказах. Сделки с землей записывались в Поместном приказе, с домом или двором — в Земском приказе, а по городам — у воевод. По прошению приобретателя оформлялась отказная грамота, а иногда с ней соединялась и вводная послушная грамота, которая предназначалась для внушения местным крестьянам необходимости повиноваться новому землевладельцу. Этими документами подтверждались права на те объекты, которые впоследствии стали именовать недвижимостью.

С целью пресечения злоупотреблений в приказах со стороны подьячих Петр I реформировал систему укрепления прав на недвижимость: подьячие из ча-стных лиц превратились в чиновников, объединенных в Палатку крепостных дел, а контроль над ними осуществляла Юстиц-Коллегия. Таким образом был придан полноценный государственный характер укреплению прав на недвижимость, регистрация прав на все виды которой была сосредоточена в одном органе, а кон-троль возложен на учреждения юстиции.

Екатерина II передала совершение так называемых крепостей из Юстиц-Коллегии судебным органам. Со второй половины XIX столетия государственную регистрацию стали осуществлять нотариусы. При каждом окружном суде имелся нотариальный архив, которым заведовал старший нотариус, состоявший на государственной службе. Реестр крепостных дел велся уже не по собственникам, как это было раньше, а по недвижимости.

Реестр состоял из четырех отделов, содержащих сведения об имениях, собственниках, ограничениях права собственности, залогах, долгах, денежных требованиях, обеспеченных запрещениями. На основании внесенных в крепостную книгу сделок выдавались так называемые «выписи», подтверждающие права частных лиц на недвижимость.

К началу XX столетия нотариальная система регистрации подверглась серьезной критике: утверждалось, что ее чрезмерная сложность привела к появлению множества недвижимостей (хотя формально не закрепленных за определенными лицами, но несомненно принадлежащих им), что не обеспечивалась надлежащая гласность соответствующих сведений.

Для выхода из этой ситуации предлагалось перейти на так называемую «ипотечную систему» — прообраз системы регистрации прав, которая существовала в западных странах, а также в Привислинском и Остзейском краях Российской империи. В 1893 году появился первый проект вотчинного устава, призванный ввести в России ипотечную систему регистрации. В дальнейшем появились и другие варианты вотчинного устава. В силу последующих исторических событий в России проект вотчинного устава так и не был принят.

Регулирование рынка земли и иной недвижимости в Российской Федерации

В Российской Федерации рынок недвижимости и необходимое для него законодательство находятся в стадии формирования. Принят Федеральный закон «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Видное уже из названия закона совмещение двух систем регистрации можно объяснить несколькими причинами. Возможно, законодатель стремился формально «устранить» противоречия в Гражданском кодексе Российской Федерации, который, регулируя вещные права, во многих случаях требует регистрации сделки, или предполагал возможность плавного «перехода» от принципов регистрации сделок к принципам регистрации прав, не будучи осведомлён об их несовместимости, или сказалось влияние заинтересованных ведомств, стремившихся сделать удобный для них закон.

Помимо ФЗ «О регистрации», в настоящее время действует ряд законов, нормы которых так или иначе затрагивают вопросы регистрации прав на недвижимость. При этом многие существующие нормы российского законодательства вступают в противоречие с изменившимися в стране условиями, зачастую противоречат интересам участников рынка. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации трактует участок и строение как отдельные виды недвижимости, причём в качестве главной вещи рассматривает строение. Нормы о добросовестном приобретателе продолжают оставаться предметом дискуссий и не гарантируют добросовестному приобретателю сохранения прав на имущество [15, 16, 17]. Нотариальное удостоверение договоров продажи жилой недвижимости не гарантирует необходимой надёжности сделок и расценивается участниками сделок как дорогостоящее. Многочисленны случаи конфликта норм действующих законов (в том числе новейшего законодательства), что создает базу для двойного толкования и непрогнозируемости решений судов и учреждений юстиции по регистрации.

Эти и многие другие проблемы ставят на повестку дня выработку и осуществление единой целенаправленной государственной политики в сфере рынка недвижимости, и в частности регистрации прав на недвижимость. Как представляется, стратегической целью государственной политики в отношении рынка недвижимости должно быть обеспечение условий для эффективного использования и развития недвижимости в интересах общества и участников оборота — граждан и юридических лиц. Основными результатами такой политики должно стать вовлечение в гражданский оборот земли и иной недвижимости, государственная защита прав на недвижимость, охрана и соблюдение баланса интересов собственников недвижимости и местного сообщества, развитие системы ипотечного кредитования, эффективная система правового регулирования рынка недвижимости, обеспечение роста налоговых поступлений.

Целями политики в сфере регистрации прав на недвижимость как одного из институтов рынка является обеспечение защиты частных и общественных интересов в отношении недвижимости в трёх аспектах: обеспечение надёжности регистрации, минимизация необходимого для этого времени и средств. Частные интересы включают обеспечение гарантий прав на недвижимость собственников, иных правообладателей, а также добросовестных приобретателей; общественные — обеспечение сведений о правообладателях в интересах налогообложения, исполнения полицейских функций и в иных государственных интересах.

Создание полной и достоверной информационной базы для участников рынка недвижимости — важнейшая задача, которую должны решить органы тех-нического и кадастрового учета, а также учреждения юстиции (регистрация прав и обременений). Сегодня в России значительная часть недвижимости еще находится в государственной или муниципальной собственности. При приватизации такие объекты имеют гарантированно «чистый титул». Это обстоятельство позволяет создать базу для обеспечения надежности регистрируемых прав для последующего вовлечения недвижимости в оборот, требует скорейшего принятия необходимых федеральных законов и отладки функционирования системы регистрации.