§ 3. Участь у цивільному процесі органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб

Участь у цивільному процесі органів та осіб, яким законом на­дано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, ре­гулюється ст. ст. 45—46 ЦПК України. Вказані суб’єкти сприяють судовому захисту прав, свобод та інтересів інших осіб, які не ма­жуть самостійно захистити свої права, свободи та інтереси у випад­ках, встановлених законом.

До суб’єктів, яким законом надано право захищати права та інтереси інших осіб у цивільному судочинстві, законодавець від­носить: Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; прокурора; органи державної влади; органи місцевого самовряду­вання; фізичних та юридичних осіб.

Форми участі у цивільному процесі органів та осіб, яким зако­ном надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, відповідно до ст. 45 ЦПК України є наступні:

1. Звернення до суду із заявами про захист прав, свобод та ін­тересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та без­посередня участь у цих справах. Відповідно до даної форми участі, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у судових процесах відповідно до підстав, визначених законом.

У теорії цивільного процесуального права та у судовій практиці наявна дискусія щодо визначення цивільного процесуального пра­вового статусу органів та осіб, яким законом надано право захи­щати права, свободи та інтереси інших осіб, коли дані суб’єкти приймають участь у цивільній справі у формі звернення до суду з позовною заявою (заявою).

Так, наприклад, щодо правового статусу прокурора у цивільному процесі, то Конституція України у минулій редакції у п. 2 ст. 121 закріпила за прокуратурою таку функцію, як представництво ін­тересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, що у свою чергу призвело до певних дискусій науковців щодо юридичної природи представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді.

Не є прокурор і представником сторони, оскільки це прямо зазначено у ч. 2 ст. 41 ЦПК України, що прокурор не може бути представником в суді, крім випадків, коли він діє як представник відповідного органу, що є стороною або третьою особою у справі, чи як законний представник.

Здійснивши аналіз цивільного процесуального законодавства, можна виділити певні відмінності правого положення прокурора у цивільному процесі від представника:

по-перше, прокурор сам вирішує питання щодо звернення до суду, а представник діє в суді на підставі довіреності (чи в силу закону);

по-друге, прокурор діє від імені державного органу — прокура­тури, а представник від імені особи, яку він представляє в суді;

по-третє, прокурору на підтвердження своїх повноважень не потрібно надавати суду ніяких документів, довіреностей, крім службового посвідчення, на відміну від представника, оскіль­ки прокурор не вступає в жодні правовідносини з стороною тощо^[68].

Також у судовій практиці у формі звернення до суду з заява­ми щодо захисту прав, свобод та інтересів інших осіб доволі по­ширеною є участь у цивільному судочинстві органів місцевого самоврядування, і в першу чергу — органів опіки та піклування. Стосовно визначення правого статусу даного органу у цивільному судочинстві в юридичній літературі також ведуться дискусії, зок­рема у випадках, коли органи опіки та піклування беруть участь у справі шляхом звернення до суду з заявами щодо захисту прав та інтересів дитини.

Так, окремі науковці зазначають, що органи опіки та піклування беруть участь у справі як треті особи^[69]. Щодо даної точки зору іс­нують певні заперечення, оскільки відповідно до ст. ст. 34, 35 ЦПК України в цивільному процесі беруть участь два види третіх осіб: треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, і треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предме­та спору. Якщо розглянути правове становище третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, то необхідно за­значити, що така особа вступає у вже розпочатий судовий процес, втручаючись у спір між двома сторонами (позивачем і відповіда­чем). Вона не є ініціатором відкриття провадження у справі, не бере участь у формуванні первісних спірних матеріальних правовід­носин тощо. Відповідно органи опіки та піклування (ст. 45 ЦПК України) мають право на відкриття провадження у справі шляхом пред’явлення позовної заяви (заяви) з метою захисти прав, свобод та інтересів фізичних осіб, якщо це прямо визначено законом. Так, наприклад, органи опіки та піклування відповідно до ст. 165 СК України мають право пред’явити позовну заяву у справах про поз­бавлення батьківських прав, з метою захисту прав та інтересів ди­тини^[70]. Крім того, необхідно зазначити, що заінтересованість третіх осіб, на відміну від органів опіки та піклування, як справедливо зазначає О. О. Голубцова, обов’язково має особистий характер, тоб­то наявність допроцесуального матеріально-правового зв’язку з од­нією або з обома сторонами є вирішальним моментом у визначенні статусу суб’єкта як третьої особи^[71].

Щодо третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, то відповідно до ст. 35 ЦПК України треті особи, які не заявляють самостійних вимог, можуть вступити у справу на боці позивача або відповідача до ухвалення судом рішення, якщо рішення у справі може вплинути на їх права або обов’язки щодо однієї із сторін.

Не можна розглядати органи опіки та піклування і як закон­них представників. В даному випадку необхідно підтримати точку зору С. С. Бичкової, яка зазначає, що дані органи не є законними представниками, оскільки заінтересованість цих органів має де­ржавно-правовий, суспільний або соціальний характер і випливає з обов’язків, визначених їх компетенцією або покладених на них функціональними повноваженнями, а заінтересованість законних представників завжди має суб’єктивний характер; ці органи захи­щають у визначених законом випадках права, свободи й інтереси будь-якої особи, яка потребує такого захисту, при законному пред­ставництві завжди конкретно відомо особу, на захист прав, свобод та інтересів якої повинен діяти представник; ці органи не мають право укладати мирову угоду, законні ж представники мають право вчиняти всі процесуальні дії, що мала би право вчиняти особа, яку вони представляють, тощо^[72].

Окремі автори стверджують, що органи опіки та піклування бе­руть участь у справі як «процесуальні позивачі»^[73]. З даною точкою зору також не можна погодитись, оскільки позивачем у справах щодо захисту прав і інтересів неповнолітнього є сам неповнолітній як суб’єкт спірних матеріальних правовідносин^[74]. В цьому випад­ку вбачається достатньо обґрунтованою позиція Л. А. Кондрат’євої, яка вважає, що «в цивільному процесі позивачем завжди є особа, права та інтереси якої порушуються (суб’єкт спірного права) неза­лежно від того, ким пред’являється позов і порушується справа»^[75]. Також необхідно зазначити, що такого визначення, як «процесу­альний позивач», у цивільному процесуальному законодавстві вза­галі не існує.

Таким чином, проаналізувавши різні точки зору науковців, вста­новлено, що органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, іменуються по-різному, що не відповідає їх правовому статусу, а саме: позивачами у справі, «проце­суальними позивачами», представниками, третіми особами тощо.

Також необхідно зазначити, що суб’єкти, що здійснюють захист прав, свобод та інтересів інших осіб, відповідно до ст. 26 ЦПК Ук­раїни входять до складу осіб, які беруть участь у справі. Органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та ін­тереси інших осіб, є самостійними учасниками цивільного процесу та не залежать від інших осіб, які беруть участь у справі.

Таким чином, на підставі вищевикладеного, ґрунтуючись на нормах цивільного процесуального законодавства, вважаємо, що інститут захисту прав, свобод та інтересів інших осіб є самостійним інститутом цивільного процесуального права, а особам, які здійс­нюють такий захист, притаманні певні ознаки, що відрізняє їх від інших осіб, які беруть участь у справі. До таких загальних ознак участі органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб у процесуальній формі звернення до суду з заявами, можна віднести:

— органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, не є суб’єктами спірних матеріаль­них правовідносин;

— органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, звертаються до суду з заявою з ме­тою захисту прав, свобод та інтересів інших осіб, тільки у випадках, визначених законом. Відповідно до п. 2 абз. 3 постанови Пленуму Верховного Суду України від 12 червня 2009 року № 2 «Про засто­сування норм цивільного процесуального законодавства при роз­гляді справ у суді першої інстанції» звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб у випадках, не передбачених законом, розгляду не підлягають. У разі надходження такого звер­нення суддя повертає заяву на підставі п.

— органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, виступають у цивільному процесі від свого імені;

— органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, мають тільки процесуально-право­ву заінтересованість у результатах розгляду цивільної справи;

— органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб мають права та обов’язки особи, яку вони захищають, крім права укладати мирову угоду. Також не­обхідно зазначити, що їх права та обов’язки визначені законодавс­твом та не можуть бути обмежені;

— на органи та осіб, яким законом надано право захищати пра­ва, свободи та інтереси інших осіб, не поширюється обов’язковість рішення суду. Обов’язковість рішення суду за зверненням відповід­них органів поширюється на особу, в інтересах якої відкрито про­вадження у справі;

— органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, відповідно до ч. 2 ст. 46 ЦПК Ук­раїни мають право відмовитись від поданої ними заяви або змінити вимоги. Це, у свою чергу, не позбавляє особу, на захист прав, сво­бод та інтересів якої подано заяву, права вимагати від суду розгляду справи та вирішення вимоги у первісному обсязі. Якщо особа, яка має цивільну процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана за­ява, не підтримує заявлених вимог, суд залишає заяву без розгляду. Відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від поданого прокурором в інтересах де­ржави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті (ч. 3, 4 ст. 46 ЦПК України).

Як вже зазначалось, органи та особи, яким законом надано пра­во захищати права, свободи та інтереси інших осіб, можуть зверта­тися до суду із заявами до суду та брати участь у судовому розгляді відповідно до підстав, визначених законом.

Наявність нормативно-правового акта, який надає право від­повідному органу на звернення до суду, є спеціальною передумо­вою, яка застосовується тільки до випадків звернення до суду з заявами для захисту прав, свобод та інтересів інших осіб. Звернен­ня до суду для захисту прав інших осіб буде можливим тільки за наявності особливої передумови — надання спеціальним законом такого права органу, який звертається до суду^[76].

Підстави участі в цивільному процесі Уповноваженого Вер­ховної Ради України з прав людини визначені п. 10 ст. 13 Закону України від 23 грудня 1997 року «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», відповідно до якого Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право звертатися до суду у випадках, якщо особа через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможна самостійно захистити свої права і свободи. При ць­ому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини по­винен надати суду документи, які підтверджують наявність поваж­них причин, що унеможливлюють самостійне звернення цих осіб до суду для захисту своїх прав, свобод та інтересів (ч. 1 ст. 45 ЦПК України).

Вступ прокурора в судовий процес у справі можливий за влас- ною ініціативою, за ініціативою суду і на вимогу закону. Вступ у процес за власною ініціативою має факультативний характер, вступ на вимогу закону і суду має обов’язковий характер. Отже залеж­но від характеру волевиявлення прокурора на участь у цивільному процесі у справі — способу вступу в процес визначається вид та­кої участі — факультативна участь (необов’язкова) та імперативна (обов’язкова)^[77].

Участь прокурора в цивільному процесі на вимогу закону пере­дбачена, наприклад, у ч. 2 ст. 281 ЦПК України, де зазначено, що справи за заявою про надання психіатричної допомоги у примусо­вому порядку чи про припинення надання амбулаторної психіат­ричної допомоги, госпіталізацію у примусовому порядку розгляда­ються з обов’язковою участю прокурора. Обов’язковою буде участь прокурора в процесі й тоді, коли суд (суддя) визнає таку участь необхідною в конкретній справі і постановить про це відповідну ухвалу^[78].

З власної ініціативи прокурор звертається до суду, якщо така ви­мога прямо указана в законі, так, наприклад, про визнання шлю­бу недійсним (ст. 42 СК України), позбавлення батьківських прав (ст. 165 СК України), відшкодування шкоди, завданої в результаті порушеного законодавства про охорону навколишнього природ­ного середовища, і припинення екологічно небезпечної діяльності (ч. 2 ст. 37 Закону України «Про охорону навколишнього природ­ного середовища»), скасування усиновлення або визнання його не дійсним (ст. 240 CK України) тощо. Також з власної ініціативи прокурор звертається до суду відповідно до положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Підстави участі прокурора у цивільному процесі щодо здійснен­ня представництва в суді законних інтересів держави визначені у ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтере­сів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повнова­ження, а також у разі відсутності такого органу.

Щодо здійснення прокурором представництва в суді інтересів громадянина, то підстави участі прокурора у даному випадку набу­ли певних змін з прийняттям нового Закону України «Про проку­ратуру» та внесення змін до розділу VIII «Правосуддя» Конституції України. Так, відповідно до ч. 2 ст. 23 Закону України «Про проку­ратуру» прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадя­нина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її за­хист. З положення даної норми вбачається, що функції прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина дещо обмежені в порівняні з попереднім законодавством про прокуратуру.

Втім необхідно зазначити, що до розділу VIII «Правосуддя» Конституції України були внесені зміни, відповідно до яких про­куратура здійснює представництво лише інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, визначених законом (ст. 131-1). Так, відповідно до п. 9 ст. 16-1 Перехідних положень Конституції України, представництво прокуратурою громадян в судах у справах буде здійснюватись тільки у випадку, якщо провадження було роз­почато до набрання чинності Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» до ухвалення у від­повідних справах остаточних судових рішень, що не підлягають оскарженню.

Проаналізувавши положення вищенаведених норм закону, вба­чається, що прокуратура у цивільному процесі буде здійснювати тільки представництво інтересів держави в суді у виключних ви­падках і в порядку, визначених законом. Тому взагалі виключається право прокурора приймати участь у цивільному процесі з метою захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, зокрема, захисту прав та інтересів дітей.

Відповідно до ч. 3 ст. 131-2 Конституції України особливості представництва в суді малолітніх та неповнолітніх осіб, а також осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обме­жена, визначаються законом.

Захист прав малолітніх осіб віком до чотирнадцяти років, а та­кож недієздатних фізичних осіб здійснюють у суді відповідно їх батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом (ч. 1 ст. 39 ЦПК України). Права, свободи та інтереси особи, яка визнана безвісно відсутньою, захищає опікун, призначений для опіки над її майном (ч. 3 ст. 39 ЦПК України). Права, свободи та інтереси спадкоємців особи, яка померла або оголошена помер­лою, якщо спадщина ще ніким не прийнята, захищає виконавець заповіту або інша особа, яка вживає заходів щодо охорони спадко­вого майна (ч. 4 ст. 39 ЦПК України).

Однак необхідно врахувати той факт, що через юридичну не­грамотність, громадянську пасивність або різні життєві проблеми (такі як нестача грошових коштів або зловживання спиртними на­поями) батьки або опікуни дитини, інші особи, які відповідно до норм чинного законодавства повинні захищати права дитини, ці особи, навпаки, нехтують таким правом. Трапляються також ви­падки, коли законні представники діють не в інтересах дитини, а у своїх власних інтересах. В таких випадках захист прав, свобод та інтересів дитини в судовому порядку здійснював прокурор або органи опіки та піклування^[79].

Обов’язковим учасником спорів, пов’язаних із вихованням ді­тей, є орган опіки та піклування — «це спеціальні органи, ство­рені державою для вирішення питань, пов’язаних з вихованням, навчанням та утриманням підопічних їм дітей, які внаслідок смерті або хвороби батьків, а також з інших причин залишилися без бать­ківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів цих дітей»^[80].

З аналізу положень ст. 45 ЦПК України вбачається, що підста­вами участі у цивільному процесі органів опіки та піклування є пряма вказівка закону, що надає їм повноваження захищати права та інтереси інших осіб.

У судовій практиці існує коло справ за участю дітей, коли ор­гани опіки та піклування позбавленні права звертатися до суду з метою захисту даних осіб, оскільки немає прямої вказівки закону на це. Так, наприклад, спори, що виникають з спадкового права, регламентуються книгою шостою «Спадкове право» ЦК України (ст. ст. 1216—1285), в якій не містяться вказівки, що орган опіки та піклування має право на звернення до суду. З наступного можна зробити висновок, що з метою захисту дитини не має право звер­татися до суду орган опіки та піклування, такий захист буде здій­снюватися тільки законними представниками. Однак, як вже за­значалось вище, законні представники не завжди діють в інтересах зазначених осіб, або з інших причин не звертаються до суду з метою захисту прав дитини. Тоді такі особи залишаються без захисту^[81].

Указом Президента України від 11 серпня 2011 року затверджено Положення про Уповноваженого Президента з прав дитини»^[82]. Від­повідно до п. 1 вказаного Положення Уповноважений Президента України з прав дитини забезпечує здійснення Президентом Украї­ни конституційних повноважень щодо забезпечення додержання конституційних прав дитини, виконання Україною міжнародних зобов’язань у цій сфері. У нормах цього положення не передбачено право Уповноваженого Президента України з прав дитини зверта­тися до суду з метою захисту прав, свобод та інтересів дітей.

Уповноважений Президента України з прав дитини здійснює забезпечення додержання конституційних прав дитини, для забез­печення повноцінного захисту прав та інтересів дитини. Одним з пріоритетних напрямів його діяльності має бути звернення з за­явами до суду з метою захисту прав, свобод та інтересів дитини у цивільному судочинстві.

Тому вважаємо за необхідне запропонувати доповнення до По­ложення про Уповноваженого Президента з прав дитини та ЦПК України щодо надання права Уповноваженому Президента з прав дитини на звернення до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів дитини та брати участь у цих справах.

У зв’язку із цим у Цивільному процесуальному кодексі України ст. 45 доповнити окремим пунктом та викласти його у наступній редакції:

«З метою захисту прав, свобод та інтересів дитини Уповнова­жений Президента України з прав дитини в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (за­явою), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій від­крито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії 'її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за но- вовиявленими обставинами».

У Положенні про уповноваженого Президента з прав дитини п. 5 доповнити окремим підпунктом та викласти його у наступній редакції:

«З метою захисту прав, свобод та інтересів дитини Уповнова­жений Президента України з прав дитини має право звертатися до суду з заявами, брати участь у розгляді справ у випадках, якщо така неповнолітня особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні пов­новаження через недосягнення повноліття, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свобо­ди та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист».

Щодо підстав участі у цивільному процесі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, як вже зазначалось, є пряма вказівка закону, який надає їм повноваження захищати права та інтереси інших осіб, наприклад:

— органи опіки та піклування мають право звертатися з позов­ною заявою (заявою) до суду у наступних випадках: про визнання шлюбу недійсним (ст. 42 СК України); про позбавлення батьківсь­ких прав (ст. 165 СК України); про відібрання дітей без позбавлен­ня батьківських прав (абз. 2 ч. 2 ст. 170 СК України); про визнання усиновлення недійсним або про скасування усиновлення (ст. 240 СК України); про обмеження цивільної дієздатності фізичної особи (ст. 237 ЦПК України);

— відповідно до ч. 9 ст. 27 Закону України «Про рекламу», Цен­тральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, може звертатися з позовом до суду щодо протиправ­них дій рекламодавців, виробників та розповсюджувачів реклами;

— особа, яка утримує та виховує дитину, може пред’явити позов про визнання батьківства (ч. 3 ст. 128 СК України), про встанов­лення факту батьківства (ч. 2 ст. 130 України), про встановлення факту материнства (ч. 2 ст. 132 СК України);

— особа, в сім’ї якої проживає дитина, має право звернутися до суду з позовною заявою про позбавлення батьківських прав (ст. 165 СК України) тощо.

2. Вступ у розпочату справу, провадження в якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду шляхом подання апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами. Згідно з нормами цивільного проце­суального законодавства така форма участі передбачає, що Упов­новажений Верховною Радою України з прав людини та прокурор незалежно від їх участі у розгляді справи в суді першої інстанції наділені правом оскарження рішень суду в апеляційному, в каса­ційному порядку, а також правом подання заяви про перегляд судо­вого рішення Верховним Судом України та про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами.

При цьому необхідно враховувати, що відповідно до ст. 24 Зако­ну України «Про прокуратуру» право подання апеляційної чи каса­ційної скарги на судове рішення в цивільній справі надається про­курору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генерально­му прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступ­никам та заступникам керівників регіональних прокуратур; право подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд судового рішення Верховним Су­дом України в цивільній справі надається Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам ре­гіональних прокуратур.

3. Участь у справі для подання висновків на виконання своїх пов­новажень. Відповідно до ч. 3 ст. 45 ЦПК України органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі або взяти участь у справі за своєю ініціа­тивою для подання висновку. Відповідно до положень даної нор­ми закону, вищенаведені органи можуть бути залучені до участі у справі для надання висновків як за їх власною ініціативою, так і за ініціативою суду. Однак в законі відсутня вказівка щодо порядку вступу в процес даних органів.

Стосовно даного питання в доктрині цивільного процесуально­го права ведуться певні дискусії. Так, Д. Д. Луспеник вважає, що «...дані органи мають право вступити в процес за своєю ініціати­вою для подання висновку у справі на будь-якій стадії до ухва­лення судом рішення»^[83]. Однак щодо даної точки зору є певні за­уваження. Так, наприклад, ст. 19 СК України передбачає випадки, коли участь органів опіки та піклування для дачі висновку у справі є обов’язковою. Якщо дані органи не вступили в процес з власної ініціативи, то питання про їх вступ у процес необхідно вирішувати на стадії провадження у справі до судового розгляду^[84]. З приводу цього необхідно підтримати точку зору Ю. В. Александровой але з певними застереженнями. Так, науковець зазначає, що «...якщо органи опіки та піклування за власною ініціативою не вступили в процес, то суд залучає їх до участі у процесі шляхом оформлення відповідної ухвали і це питання повинно вирішуватись в поперед­ньому судовому засіданні»^[85]. Втім, відповідно до ч. 7 ст. 130 ЦПК України, попереднє судове засідання не є обов’язковим, тому вва­жаємо, що таке питання у справах окремого провадження необ­хідно вирішувати при підготовці справи до судового розгляду^[86], у справах позовного провадження — в підготовчій частині судового засідання, а якщо суд визнав за необхідне проведення поперед­нього судового засідання, то таке питання повинно вирішуватись в попередньому судовому засіданні.

Досліджуючи дане питання необхідно звернути увагу на саму природу даного висновку, оскільки на законодавчому рівні дане питання не врегульоване. Проаналізувавши зміст ч. 2 ст. 57 ЦПК України можна дійти висновку, що закон чітко не визначає, чи можна віднести висновок органів державної влади та органів міс­цевого самоврядування до засобів доказування. У зв’язку з цим у юридичній літературі науковці по-різному визначають правову природу даного висновку і відносять його до різних засобів доказу­вання. Так, наприклад, О. А. Фоміна зазначає, що даний висновок необхідно розглядати як висновок експерта^[87]. З такою позицією не можна погодитись, оскільки висновок експерта за своєю природою відрізняється від висновку відповідних органів. Так, висновок екс­перта є самостійним засобом доказування відповідно до ч. 2 ст. 57 ЦПК України. Дослідження здійснює спеціальний суб’єкт — екс­перт, який повинен відповідати певним вимогам, що передбачені законодавством. Також експерт попереджається про кримінальну відповідальність за надання неправдивого висновку^[88]. Крім того, відповідно до ст. 66 ЦПК України висновок експерта не містить правової оцінки обставин справи тощо.

У свою чергу Ю. С. Рожик слушно зазначає, що «...експерт на відміну від органів місцевого самоврядування використовує для складання висновку спеціальні знання у галузі науки, мистецтва, техніки чи ремесла, що невідомі широкому загалу учасників проце­суальних відносин; експерт проводить дослідження із застосуван­ням відповідних методик, а орган місцевого самоврядування, ви­конуючи покладені на нього повноваження, констатує факти і дає їм свою оцінку...». Науковець приходить до вірного висновку, що «...висновок органу місцевого самоврядування не є формою засто­сування спеціальних знань у цивільному процесі ні за своїм зміс­том, ні за правовою природою»^[89].

Щодо форми та змісту висновку органів державної влади та ор­ганів місцевого самоврядування вірно зазначає С. С. Бичкова. На основі аналізу законодавчих приписів вчена справедливо вважає, що висновок органів державної влади та органів місцевого само­врядування має подаватися до суду виключно у письмовій формі і складатись з двох частин. У першій частині слід зазначати відо­мості про факти, які було зібрано за допомогою спеціальних знань працівників відповідного органу: матеріали справи, відомі їм об­ставини, проведені ними необхідні обстеження, вивчені потрібні документи тощо. Друга частина висновку має містити висновок відповідного органу щодо правового характеру спору, оцінки до­казів та розв’язання спірних правовідносин по суті. Оціночна час­тина висновку — найважливіша, оскільки є засобом отримання судом компетентної оцінки правового значення обставин справи з боку органу, наділеного владними повноваженнями у відповідній сфері^[90].

Проаналізувавши різні точки зору вчених, норми законодавства та судову практику, необхідно зазначити, що висновок органів де­ржавної влади та органів місцевого самоврядування в цивільному процесі складається у письмовій формі та містить у собі певну ін­формацію, що має значення для вирішення справи, тому вважаємо, що даний висновок можна віднести до письмових доказів. Докази у цивільному процесі відповідно до ч. 1 ст. 131 ЦПК України по­даються до або під час попереднього судового засідання, або до початку розгляду справи по суті, якщо попереднє засідання не про­водилось. Відповідно, якщо вважати висновок органів державної влади та органів місцевого самоврядування письмовим доказом, то такий висновок необхідно пред’являти як будь-який інший доказ у справі згідно з вищенаведеною нормою.

Органи місцевого самоврядування та органи державної влади, якщо вони вступають у цивільний процес для надання виснов­ків по справі, то вони мають тільки загальні процесуальні права і обов’язки осіб, що беруть участь у справі, встановлені ст. 27 ЦПК України, а також мають право висловити свою думку щодо вирі­шення справи по суті (ч. 6 ст. 46 ЦПК України).