§ 4. Участь органів опіки та піклування у цивільному процесі

Сучасний етап розвитку української правової держави вима­гає всебічного та ґрунтовного дослідження місця органів опіки та піклування серед учасників цивільного судочинства з огляду на виконувану ними функцію із захисту прав, свобод та законних ін­тересів дітей та осіб, які є недієздатними чи дієздатність яких обме­жена, а також враховуючи достатньо велику кількість невирішених питань у цій площині як загальнотеоретичного, так і практичного характеру.

Органами опіки та піклування є районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, виконавчі органи міських, районних у містах, сільських, селищних рад (ч. 1 ст. 56 ЦК Ук­раїни). Норма аналогічного змісту міститься й у ч. 1 ст. 11 Закону України від 13 січня 2005 року № 2342-IV «Про забезпечення ор­ганізаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування»^[91] (далі — Закон України № 2342-IV).

Права та обов’язки органів, на які покладено здійснення опіки та піклування, щодо забезпечення прав та інтересів фізичних осіб, які потребують опіки та піклування, встановлюються законом та іншими нормативно-правовими актами.

Слід вказати на дещо деталізоване у частині функціональної складової визначення органів опіки та піклування, яке міститься у п. 3 постанови Кабінету Міністрів України «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов’язані із захистом прав дитини» № 866 від 24 вересня 2008 року)^[92]: органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчі органи міських, районних у містах, сільських, селищних рад, які відповідно до законодавства провадять діяльність з надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклу­вання, влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сирота- ми та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових та житлових прав дітей.

При цьому безпосереднє ведення справ та координація діяль­ності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах рад. Варто звернути увагу на те, що суди повинні в обов’язковому порядку з’ясовувати суть відносин між відповідними службами у справах дітей та органом опіки і піклування, що найчастіше ігно­рується. Для здійснення функцій щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклуван­ня, у складі служби у справах дітей створюється окремий підрозділ, діяльність якого визначається в установленому порядку. Штатна чисельність такого підрозділу встановлюється залежно від кіль­кості дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, але повинна становити не менше двох осіб (ст. 12 Закону України № 2342-IV). Згідно з п. 14 Типового положення про службу у спра­вах дітей, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1068 від 30 серпня 2007 року, служба у справах дітей має права юридичної особи, власний бланк, рахунки в органах Державного казначейства, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням^[93].

У ч. 1 ст. 16 Закону України від 21 травня 1997 року «Про місце­ве самоврядування в Україні»^[94] також зазначається, що виконавчі органи міських, районних в містах, сільських, селищних рад є юри­дичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відпові­дальність за свою діяльність відповідно до закону. Наявність стату­су юридичної особи надає право органу опіки та піклування само­стійно укладати різноманітні цивільно-правові договори, виступати в суді, відповідати за зобов’язаннями тощо (п. 1.7 Правил опіки та піклування)^[95].

З набранням чинності Закону України «Про внесення змін до ст.

Органи місцевого самоврядування можуть брати участь у цивіль­ному процесі з метою захисту власних цивільних прав та інтересів, оскільки такі органи також є суб’єктами цивільно-правових відно­син на рівні з іншими їх учасниками. Отже, вони мають право на захист своїх прав у порядку цивільного судочинства. У цьому ви­падку, як зазначає О. О. Колосова, органи місцевого самоврядуван­ня будуть виступати в процесі в якості сторони чи третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, або третьої особи, яка не заявляє щодо нього самостійних вимог^[97]. Проте, у цих випадках до правового становища органів місцевого само­врядування будуть застосовуватись норми, що регулюють участь у цивільному процесі сторін чи третіх осіб, відповідно, і воно не буде відрізнятися жодною специфікою. Тоді органи місцевого самовря­дування виступатимуть юридичною особою, яка має суб’єктивний матеріально-правовий інтерес у справі, яка розглядається судом, і їх цивільна процесуальна правосуб’єктність жодним чином не обу­мовлюватиметься тим, що це органи місцевого самоврядування.

Стаття 45 ЦПК України об’єднала правила про участь у цивіль­ному судочинстві для захисту прав, свобод та інтересів інших осіб Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, проку­рора, органів державної влади, органів місцевого самоврядуван­ня, фізичних і юридичних осіб. Як зазначає С. А. Чванкін, кожен із названих суб’єктів має певну специфіку з точки зору функцій, мети і завдань, які покладаються на них законом, а також форм участі у цивільному процесі, передбачених ст.

Варто вказати, що законодавчо визначені права та обов’язки органів опіки і піклування поділені відповідно до форм участі у справі.

Зокрема, норма ч. 1 ст. 46 ЦПК України передбачає, що орга­ни й інші особи, які звернулися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах, мають процесуальні права й обов’язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права укладати мирову угоду. В той же час органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які беруть участь у справі для подання висновку, мають процесуальні права й обов’язки, вста­новлені ст. 27 ЦПК України, а також мають право висловити свою думку щодо вирішення справи по суті.

Звертатися до суду для захисту прав інших осіб органи опіки і піклування можуть з позовами про оскарження дій виконавця за­повіту (ст. 1293 Цивільного кодексу України (далі — ЦК України)); про визнання шлюбу недійсним (ст.

Захищати права інших осіб в окремому провадженні орган опіки і піклування може, звертаючись до суду із заявами про обмеження цивільної дієздатності фізичної особи; про обмеження права не­повнолітньої особи самостійно розпоряджатися своїм заробітком, стипендією чи іншими доходами або позбавлення її цього; про визнання фізичної особи недієздатною (ст. 237 ЦПК України), про скасування обмеження цивільної дієздатності фізичної особи й по­новлення цивільної дієздатності фізичної особи, цивільна дієздат­ність якої була обмежена, скасування рішення суду про визнання фізичної особи недієздатною та поновлення дієздатності (ст. 241 ЦПК України, ст. 42 ЦК України); установлення опіки над май­ном фізичної особи, місце перебування якої невідоме (ст. 44 ЦК України)^[102].

Разом з тим, з урахуванням аналізу основних доктринальних підходів та приписів чинного законодавства, необхідним та обґрун­тованим вбачається визначення на законодавчому рівні кола осіб, які наділені правом звернення до суду з позовом про встановлен­ня опіки (піклування) над дітьми, позбавленими батьківського піклування, та віднесення до нього і органів опіки і піклування^[103]. У зв’язку з цим пропонується доповнити СК України окремою нормою (ст. 243) та викласти її в такій редакції: «Право на звер­нення до суду з позовом про встановлення опіки (піклування) над дітьми, позбавленими батьківського піклування, повинна мати осо­ба, у сім’ї якої проживає дитина, родичі дитини, заклад охорони здоров’я, навчальний або інший дитячий заклад, у якому вона пе­ребуває, орган опіки і піклування, прокурор, Уповноважений Пре­зидента України з прав дитини».

Звертаючись до суду для захисту прав інших осіб, органи опіки і піклування мають особливе процесуально-правове становище, яке відрізняє їх від інших суб’єктів цивільного процесу.

H. С. Новик зазначає, що часто в теорії та практиці органи опі­ки і піклування ототожнюють із судовими представниками і по­силаються на позицію Г. З. Лазько, яка у своєму дисертаційному дослідженні називає органи опіки і піклування, які звертаються в інтересах інших осіб, відповідно до ст. 45 ЦПК України, закон­ними представниками^[104]. Погоджуючись в цілому з Н. С. Новик, що органи опіки і піклування не є законними представниками, все ж таки слід вказати, що при обґрунтуванні хибності позиції Г. З. Лазько недостатньо виходити лише з того, що органи опіки і піклування діють від власного імені й не на підставі довіренос­ті, а в силу своєї компетенції. У теорії цивільного процесуального права виділяють багато видів процесуального представництва, які не передбачають видачі довіреності, що, таким чином, зближує їх із законним представництвом^[105]. До таких видів можна віднести публічне, офіційне та статутне представництво, що виділяють у цивільному судочинстві. П. Ф. Немеш під публічним представниц­твом у цивільній справі розуміє представництво, яке здійснюють Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, проку­ратура, органи державної влади та місцевого самоврядування у випадках, передбачених законом (ч. 1 ст. 45 ЦПК України). Пред­ставляти в суді органи державної влади, місцевого самоврядуван­ня, які захищають права інших суб’єктів, мають право їх посадові та службові особи, які в певному порядку наділяються представ­ницькими повноваженнями для виконання своїх функціональних обов’язків. За цих обставин відсутнє процесуальне представництво у традиційному розумінні. В цьому випадку йдеться про особли­вості участі у процесі зазначених суб’єктів через офіційних, так би

мовити, функціональних представників, для яких представницькі функції є частиною їх посадових або службових повноважень. Отже має місце «нетипове» процесуальне представництво, яке зводиться до виконання від імені відповідної особи чи органу певних про­цесуальних дій у суді, обумовлених її процесуальним статусом та функціональними обов’язками^[106]. Безпосередню участь у справі від органу опіки і піклування бере представник цього органу, який не є представником особи, права та інтереси якої захищаються. Від­носини представництва наявні саме між органом і особою, яка діє на підставі довіреності.

Приймаючи участь у цивільному судочинстві органи опіки і піклування є юридично заінтересованими особами, але їх заін­тересованість має державний (публічний) характер відповідно до покладених на них обов’язків. Органи опіки і піклування не ма­ють матеріально-правової заінтересованості у справі, а мають лише процесуальну заінтересованість, оскільки рішення суду не впливає на їхні права й обов’язки. Позивачем чи заявником, який має ма­теріально-правовий інтерес, завжди залишається особа, в інтересах якої діє орган опіки і піклування.

Орган опіки і піклування може звертатися в суд для захисту прав інших осіб лише у випадках, передбачених законом. Звертаючись до суду із позовом (заявою), орган опіки і піклування оформляє позовну заяву відповідно до вимог ст. 119 ЦПК України.

Відмова органів опіки і піклування від поданої ними заяви або зміна вимог не позбавляють особу, на захист прав, свобод та інте­ресів якої подано заяву, права вимагати від суду розгляду справи й вирішення вимоги в первісному обсязі. Дієздатна особа може подати заяву про те, що не підтримує заявлених органом опіки і піклування вимог, і тоді суд залишає заяву без розгляду (ст. 46 ЦПК України).

У тих випадках, коли органи опіки та піклування звертаються до суду для захисту прав, свобод та інтересів інших осіб, вони мають особливе процесуально-правове становище і специфічні процесу­альні права. Наявні й особливі передумови права на звернення до суду та умови реалізації цього права органами опіки і піклування, які діють в інтересах інших осіб^[107].

Відповідно до ч. 4 ст. 19 СК України участь органу опіки та піклування є обов’язковою при розгляді судом спорів щодо участі одного з батьків у вихованні дитини, місця проживання дитини, позбавлення та поновлення батьківських прав, побачення з дити­ною матері, батька, які позбавлені батьківських прав, відібрання дитини від особи, яка тримає її у себе не на підставі закону або рішення суду, управління батьками майном дитини, скасування усиновлення та визнання його недійсним.

Відповідно до ст. 240 ЦПК України справи про обмеження цивільної дієздатності фізичної особи чи визнання фізичної осо­би недієздатною суд розглядає за участю заявника та представни­ка органу опіки та піклування. Набуття повного обсягу цивільної дієздатності неповнолітньою особою, яка досягла 16 років, здій­снюється на підставі рішення органу опіки та піклування за за­явою зацікавленої особи за письмовою згодою батьків (усинов- лювачів) або піклувальника. Тільки у разі відсутності такої згоди повна цивільна дієздатність може бути надана за рішенням суду. Тоді справа розглядається у судовому засіданні за участю заявни­ка, одного або обох батьків (усиновлювачів) або піклувальника. Обов’язковою у таких справах є участь представників органів опіки та піклування (ст. 244 ЦПК України)^[108].

Під час підготовки до розгляду справи про усиновлення суддя вирішує питання про участь у справі відповідного органу опіки і піклування, а у справах за заявами іноземних громадян — Центру з усиновлення дітей Міністерства освіти і науки України. Участь органів опіки та піклування у справах про усиновлення дітей є обов’язковою та забезпечується нормами Сімейного і Цивільного процесуального кодексів України (ст. 19 СК, ст. 254 ЦПК України). Ці органи мають надати суду висновок про доцільність усиновлен­ня та відповідність його інтересам дитини.

До свого висновку орган опіки та піклування додає: акт обсте­ження умов життя заявника, складений за місцем його проживання; свідоцтво про народження дитини; медичний висновок про стан здоров’я дитини, про її фізичний і розумовий розвиток; у випадках, встановлених законом, — згоду батьків, опікуна, піклувальника ди­тини, закладу охорони здоров’я або навчального закладу, а також самої дитини на усиновлення (ст. 253 ЦПК України).

Суд розглядає справу про усиновлення дитини за обов’язковою участю заявника, органу опіки та піклування або уповноваженого органу виконавчої влади, а також — дитини, якщо вона за віком і станом здоров’я усвідомлює факт усиновлення, з викликом заці­кавлених осіб.

Рішення суду, що набрало законної сили, надсилається органу опіки та піклування, а у разі усиновлення іноземними громадяна­ми — ще й Центру з усиновлення дітей.

Крім того, згідно з п. 5 ст. 11 Закону України «Про забезпе­чення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-си­ріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» присутність представника органів опіки та піклування на судових засіданнях є обов’язковою в разі, якщо розглядається справа стосовно дитини або з питань, що зачіпають права дитини.

При цьому органи опіки і піклування можуть бути залучені су­дом або взяти участь у справі за власної ініціативи для подання висновку. Вступ у процес органів опіки та піклування обов’язково оформляється ухвалою. Так, наприклад, органи опіки і піклуван­ня надають висновки у справах про надання неповнолітній особі повної цивільної дієздатності (ст. 244 ЦПК України), обмеження цивільної дієздатності фізичної особи чи визнання фізичної осо­би недієздатною (ст. 240 ЦПК України), усиновлення (ст. 253 ЦПК України), тимчасове влаштування дитини до дитячого або ліку­вального закладу (ст. 374 СК України). Суд може не погодитися з висновком органу опіки та піклування, якщо він є недостатньо обґрунтованим та/або суперечить інтересам дитини (ст. 19 СК Ук­раїни)^[109].

Разом з тим участь органів опіки і піклування для надання вис­новку у справах про встановлення опіки (піклування) над дитиною, позбавленою батьківського піклування, є обов’язковою і потребує законодавчого закріплення. Пропонується норму ч. 4 ст. 19 СК Ук­раїни після слів: «скасування усиновлення та визнання його недій­сним» доповнити положенням: «установлення опіки (піклування) над дитиною, позбавленою батьківського піклування» та викласти

ч. 4 ст. 19 СК України в такій редакції: «При розгляді судом спорів щодо участі одного з батьків у вихованні дитини, місця проживан­ня дитини, позбавлення та поновлення батьківських прав, поба­чення з дитиною матері, батька, які позбавлені батьківських прав, відібрання дитини від особи, яка тримає її в себе не на підставі закону або рішення суду, управління батьками майном дитини, скасування усиновлення та визнання його недійсним, встановлен­ня опіки (піклування) над дитиною, позбавленою батьківського піклування, обов’язковою є участь органу опіки і піклування».

Одним із найбільш спірних питань за такої форми участі ор­ганів опіки і піклування у судовому процесі, як подання висновків, є їхній процесуально-правовий статус і питання статусу висновків, які вони надають.

Досить часто органи опіки і піклування, які надають висновок у справі, ототожнюють із третіми особами^[110], спеціалістами^[111] чи екс­пертами, але такі підходи до вирішення даного питання видаються сумнівними.

Органи опіки та піклування, надаючи висновок у справі, ма­ють самостійне процесуальне становище й, на відміну від третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не виступають на боці однієї зі сторін спору, рішення суду не може вплинути на їхні права й обов’язки, їхня заінтересованість випли­ває із покладених на них функціональних обов’язків. Крім того, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не можуть бути суб’єктами надання висновків.

Отже органи опіки та піклування, які надають висновки у справі, мають самостійне, особливе процесуально-правове становище й не можуть бути прирівняні до інших суб’єктів цивільного процесу.

Відсутність чіткого нормативного регулювання питання виснов­ку, який надає орган опіки і піклування, призводить до відсутності єдиного розуміння його значення, статусу й форми.

Чинний ЦПК України не регулює питання щодо форми вис­новку органів, передбачених ст. 45 ЦПК України. У п. 4 постанови Пленуму Верховного Суду України від 30 березня 2007 року № 3^[112] передбачено, що висновок оформляється на бланку державних ад­міністрацій районів, районів міст Києва та Севастополя, виконав­чих органів міських чи районних у містах, сільських, селищних рад, підписується головою, скріплюється печаткою.

З метою формування висновку співробітники органів опіки та піклування мають право перевірити умови проживання дитини, провести бесіди з батьками, а в разі необхідності — із родичами дитини або іншими особами, які бажають проживати з дитиною та брати участь у її вихованні. Враховують ставлення батьків до вико­нання батьківських обов’язків, перевіряють особисту прихильність дитини до кожного з них, стан здоров’я дитини та інші обставини, що мають істотне значення. Після з’ясування всіх потрібних обста­вин, що призвели до виникнення спору між батьками щодо участі у вихованні дитини, а також вивчення інших документів, що від­носяться до справи, орган опіки та піклування складає відповідний письмовий висновок і передає його до суду^[113].

Слід погодитись з Ю. Рожик, яка обґрунтовано доводить, що висновок органу місцевого самоврядування можна прирівнювати до письмового доказу^[114]. Т. В. Цюра та С. Я. Фурса, підтримуючи позицію щодо належності висновків органів опіки і піклування до доказів, указують на те, що в ЦПК України серед засобів доказу­вання вони не передбачені, тому ці статті потребують удоскона­лення^[115]. Н. О. Кіреєва, І. В. Решетнікова також вважають висновки органів опіки і піклування доказами у справі^[116].

Доцільним є врахування пропозицій С. С. Бичкової, на думку якої висновок органів державної влади та органів місцевого само­врядування має подаватися до суду виключно в письмовій формі і складатись з двох частин. У першій частині повинні бути зазначені відомості про факти, що були зібрані за допомогою спеціальних знань працівників відповідного органу: матеріали справи, відомі їм обставини, проведені ними необхідні обстеження, вивчені потріб­ні документи тощо. Друга частина висновку має містити висновок відповідного органу щодо правового характеру спору, оцінки доказів та вирішення спірних правовідносин по суті. Оціночна частина вис­новку — найважливіша, оскільки є засобом отримання судом ком­петентної оцінки правового значення обставин справи з боку орга­ну, наділеного владними повноваженнями у відповідній сфері^[117].

Аналіз судової практики засвідчив, що в більшості випадків, зок­рема, при розгляді справ про встановлення опіки (піклування) над дітьми, позбавленими батьківського піклування, обставини справи суд встановлює лише на підставі висновку органу опіки і піклуван­ня. Незважаючи на те істотне значення, що має висновок органу опіки і піклування для вирішення питання про позбавлення матері, батька дитини батьківських прав, все ж таки дослідження обставин справи не повинно обмежуватися лише ним, а мають бути врахо­вані й інші докази. Крім того, відповідно до ч. 6 ст. 19 CK України, суд може не погодитися з висновком органу опіки і піклування, якщо він є недостатньо обґрунтованим, суперечить інтересам ди­тини. Водночас непоодинокі випадки надання органами опіки і піклування формальних висновків у справі, які судами оцінюються не критично^[118]. Прикладом може служити рішення Малинського районного суду Житомирської області у справі № 283/1866/14-ц^[119], в якому було зазначено, що суд критично ставиться до висновку органу опіки і піклування виконавчого комітету міської ради про недоцільність позбавлення батьківських прав ОСОБА_7, ІНФОР- МАЦІЯ_3, а аргументація, наведена в самому висновку, була визна­на судом неґрунтовною та такою, що не враховує низки письмових доказів та обставин, установлених у судовому засіданні. При цьому долучений до матеріалів справи акт обстеження житлово-побутових умов проживання ОСОБА_8 про відсутність господарів у будинку визнано лише свідченням імітування організації роботи з установ­лення істини в цивільній справі за позовом ОСОБА_5.

Висновок органу опіки і піклування містить фактичні дані, тобто це фактична частина висновку, де відповідний орган викла­дає факти, які стали йому відомі під час проведення обстеження умов проживання, проведення опитування, дослідження довідок, з’ясування відносин. Суд не може отримати ці дані з інших дже­рел. Висловлення думки органу опіки і піклування у висновку — це проміжне оцінювання доказів, яке може здійснювати будь-який суб’єкт. Остаточну оцінку доказів здійснює виключно суд^[120].

Орган опіки і піклування повинен вжити всіх заходів, щоб не­обхідні докази були зібрані вчасно і повно, обставини справи пе­ревірені завчасно.

У п. 8 постанови Кабінету Міністрів України № 866 від 24 ве­ресня 2008 року «Питання діяльності органів опіки та піклування, пов’язані із захистом прав дитини» зазначено, що органи опіки та піклування здійснюють підготовку документів для звернення до суду про позбавлення батьків чи одного з них батьківських прав або відібрання дитини у матері, батька без позбавлення їх бать­ківських прав. Йдеться про збір доказового матеріалу, що підтвер­джує заявлені вимоги.

У ч. 6 ст. 46 ЦПК України зазначено, що органи державної вла­ди та органи місцевого самоврядування, які беруть участь у справі для подання висновку, мають процесуальні права і обов’язки, вста­новлені ст. 27 ЦПК України і можуть висловити свою думку щодо вирішення справи по суті. Дане положення підтверджує наявність у відповідних органів змагальних прав. Таким чином, органи опі­ки і піклування, навіть коли беруть участь у справі у формі подачі висновків, мають права і обов’язки по доказуванню.

Наявність практики, коли орган опіки і піклування бере участь у справі та при цьому надає лише пояснення чи висловлює свою думку у справі, пов’язана з формальним підходом до вимог зако­нодавства, невиконанням покладених законом обов’язків на від­повідні органи.

Таким чином, узагальнюючи все вищеозначене, можна ствер­джувати, що орган опіки і піклування в цивільному процесі може приймати участь у наступних формах: звернення до суду для захис­ту інших осіб; подання висновку щодо вирішення справи по суті. Разом з тим слід враховувати й те, що орган опіки і піклування, як юридична особа, має право на захист своїх прав у порядку цивіль­ного судочинства. В цьому випадку він заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору і приймає участь у процесі у формі звернення до суду для захисту свої прав.

У тих випадках, якщо органами опіки і піклування було ініційо­вано розгляд справи та вони представляють в суді інтереси інших осіб, то відповідно до ст. 26 ЦПК України вони є особами, які беруть участь у справі та користуються процесуальними правами, мають процесуальні обов’язки особи, в інтересах якої вони діють. Ці права визначені у ст. ст. 27 та 31 ЦПК України, крім права укла­дати мирову угоду. У випадку вступу органів опіки та піклування в цивільний процес із метою надання висновків у справі вони мають виключно процесуальні права та обов’язки, передбачені ст. 27 ЦПК України, а також мають право висловлювати свою думку щодо ви­рішення справи по суті.