§ 3. Организация взаимодействия в деятельности уголовно-исполнительных инспекций

Одно из главных условий успешного функционирования всякой социальной системы заключается в объединении усилий и возможностей ее составных частей для достижения общих для системы целей, в организации их взаимодействия.

Возросшее значение организации взаимодействия в настоящий период, когда большинство задач требует участия в их решении многих служб и подразделений, комплексного использования; их возможностей, обусловливает необходимость ее изучения всеми сотрудниками УИИ. Особенно важны эти знания управленческому аппарату, поскольку организация взаимодействия относится к одной из основных функций всех субъектов управления, независимо от того, выступают они в этой роли постоянно или эпизодически.

Некоторые авторы взаимодействие в УИИ определяют как совместную деятельность занимающих равноправное положение элементов системы, направленную на решение общих задач. Из приведенного определения следует, что наиболее существенными признаками взаимодействия являются: 1) наличие совместной деятельности нескольких структурных элементов УИС; 2) направленность деятельности на решение общей для них задачи; 3) равное положение названных элементов в системе; 4) в процессе взаимодействия его участники реализуют свои повседневные задачи и функции .

В специальной литературе под взаимодействием нередко понимается деловой контакт между конкретными службами и подразделениями, устанавливаемый в процессе их совместной деятельности. Однако термин «деловой контакт» отражает не взаимодействие, а только наличие связи между элементами системы, которая является хотя и обязательным, но недостаточным условием объективирования взаимодействия.

На практике иногда используются как равнозначные понятия «взаимодействие» и «взаимопомощь». При этом под взаимопомощью в одних случаях понимается предоставление одним органом в распоряжение другого определенных сил и средств, а в других - деятельность в порядке взаимозаменяемости.

Понятием взаимодействия не охватывается перераспределение сил и. средств в соответствии со сложившейся оперативной обстановкой, а также работа сотрудников УИИ, выполняемая в порядке взаимозаменяемости, когда один из них временно исполняет функции другого. В подобном случае перед нами осуществление не повседневной деятельности, что является непременным признаком взаимодействия, а исполнение новых, несвойственных данному учреждению или его конкретному работнику задач.

Необходимо отметить, что взаимозаменяемость позволяет сотрудникам лучше узнать специфику деятельности друг друга, что способствует повышению эффективности организации взаимодействия при выполнении общих задач. Вместе с тем реализация несвойственных сотруднику функций приводит к совершению ошибок и даже к нарушению законности в деятельности УИИ. Кроме того, взаимозаменяемость обычно нежелательна в повседневной деятельности, требует дополнительных затрат на обучение сотрудников. Ее можно использовать только в исключительных случаях, когда имеющихся средств недостаточно для решения стоящих перед органом (подразделением) задач и возникает необходимость привлечения сотрудников, не связанных в своей каждодневной работе с этими задачами.

Организацию взаимодействия в системе УИИ можно определить как управленческую деятельность, направленную на организацию функционирования участников взаимодействия, согласование и объединение их усилий и возможностей, использование преимуществ их совместной деятельности в целях наиболее успешного решения общих задач.

В своей деятельности сотрудникам инспекций приходится взаимодействовать с различными органами, организациями, учреждениями.

В связи с переподчинением уголовно-исполнительных инспекций Министерству юстиции Российской Федерации подразделения милиции (хотя законодательство предусматривает их участие в предупреждении совершения преступлений лицами, осужденными к наказаниям без лишения свободы) не стараются осуществлять контроль за поведением подучетных лиц, не занимаются их приводом и розыском. Тем самым увеличивается нагрузка на сотрудников уголовно-исполнительных инспекций и снижается качество работы по борьбе с рецидивной преступностью среди указанной, категории лиц. Сотрудники уголовно-исполнительных инспекций не имеют возможности своевременно получать информацию о правонарушениях, совершаемых осужденными, состоящими на учете, и принимать необходимые меры. Решению этой проблемы во многом могло бы способствовать включение уголовно-исполнительных инспекций в автоматизированную информационную систему Управления внутренних дел.

по

Интересен опыт взаимодействия отдела розыска и уголовно-исполнительных инспекций УИН Минюста России по Липецкой области по розыску осужденных без изоляции от общества, уклоняющихся от отбывания наказания1.

После передачи уголовно-исполнительных инспекций в ведение УИС Минюста России резко сократилась активность отделов внутренних дел по розыску лиц, осужденных без изоляции от общества.

В связи с этим этот вопрос был обсужден на оперативном совещании при начальнике УИН. В целях предотвращения повторных преступлений и надлежащего исполнения наказаний начальником УИН было принято решение о привлечении сотрудников отдела розыска Управления к розыску скрывшихся и уклоняющихся от явки в УИИ осужденных без превышения полномочий и в пределах статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы.

Отделом по руководству уголовно-исполнительными инспекциями и отделом розыска УИН разработан совместный план по оказанию помощи в розыске осужденных, который предусматривает типовой порядок отбора информации в инспекции при проведении первоначальных розыскных мероприятий в отношении осужденных к исправительным работам, скрывшихся с места жительства, а также осужденных женщин, не прибывших: в двухнедельный срок после освобождения из исправительного учреждения в населенный пункт, избранный для проживания.

Материалы, полученные в ходе первоначальных розыскных мероприятий, концентрируются в отдельной папке при личном деле осужденного. По истечении одного месяца розыскных действий на осужденных к исправительным работам и осужденных женщин, местонахождение которых не установлено, инспекция выносит постановление и вместе с материалами первоначальной проверки и копией приговора (определения) суда направляет в службу криминальной милиции территориального органа внутренних дел по последнему месту нахождения разыскиваемого для объявления розыска и заведения розыскного дела.

Одновременно с этим инспекция направляет в ОРУИИ рапорт о включении осужденного, объявляемого в розыск, в список проведения розыскных мероприятий отделом розыска УИН. Информация из инспекции изучается и анализируется сотрудниками ОРУИИ, после чего обобщенные проверенные данные включаются в список-задание, который представляется начальнику УИН и после утвержденный направляется начальнику отдела розыска для организации розыскных мероприятий.

Начальник отдела розыска, получив список на розыск осужденных, распределяет задания конкретным исполнителям и при необходимости вносит предложения на совместный выезд в служебную командировку с сотрудником отдела по руководству УИИ.

В целях непрерывности процесса поступающая по мере необходимости информация с визой начальника УИН вносится в дополнение к существующему списку. Общий список-задание пересоставляется и утверждается у начальника УИН ежеквартально. По итогам квартала результаты работы обсуждаются на оперативном совещании, наиболее отличившиеся сотрудники отдела розыска представляются к поощрению.

Целенаправленная работа в этом направлении позволила достичь определенных положительных результатов. Так, в результате совместных действий сотрудников отдела розыска и уголовно-исполнительных инспекций из 24 осужденных, объявленных в розыск, было разыскано 13 и лишь один осужденный был разыскан сотрудниками ОВД.

Результаты этой работы положительно влияют на активизацию работы инспекций с. осужденными из числа нарушителей порядка отбывания наказаний. Доля участия сотрудников отдела розыска в этих мероприятиях соответственно составляет, примерно, около 20 %.

Благодаря совместной работе УИИ и отдела розыска значительно повысилась эффективность работы по предупреждению преступности и своевременному реагированию на негативные изменения оперативной обстановки. Уровень рецидива в течение года сократился с 1,2 до 0,5 %.

Анализ литературы показывает, что организация взаимодействия всегда предполагает воздействие на взаимодействующие органы, в то время как координация предполагает согласование как взаимодействующих элементов УИС, так и тех, которые выполняют свои задачи самостоятельно, автономно. Для организации взаимодействия характерно объединение усилий и возможностей конкретных органов, чего при координации в ее чистом виде может и не быть.

В отличие от координации при взаимодействии органы обладают одинаковыми правами и обязанностями, между ними отсутствуют отношения «власть - подчинение».

Основными формами координации являются; проведение совещаний, семинаров по актуальным проблемам деятельности; выезды сотрудников вышестоящих подразделений на места с целью оказания помощи в организации работы и осуществления контроля за функционированием координирующих органов; издание нормативных актов, регламентирующих организацию деятельности объектов координации; вызов с мест руководителей орга-

нов и учреждений, выступающих в качестве субъектов координации, для докладов о состоянии работы; направление на места рекомендаций и методических указаний по распространению передового опыта, совместному проведению тех или иных мероприятий различными органами и учреждениями и

др.1

Координация взаимодействующих элементов, участие заинтересованных органов в совместной деятельности обеспечиваются субъектом управления, который согласовывает их функционирование, направляет деятельность на достижение общих целей. В этом смысле организация взаимодействия есть одно из проявлений координации. Организация взаимодействия, будучи одной из функций руководителей, в зависимости от конкретных условий может или представлять собой самостоятельный процесс, или выступать в качестве одной из стадий управленческого цикла.

Организация взаимодействия в УИИ строится на следующих принципах: научность; соблюдение законности; осуществление организации взаимодействия в интересах успешного решения основной задачи; функционирование взаимодействующих структурных элементов системы УИИ в интересах органа, выполняющего основной объем работы на данном этапе решения общей задачи; осуществление деятельности объектами организации взаимодействия в пределах их компетенции; максимальное использование возможностей участников взаимодействия.

Взаимодействующие объекты оказывают взаимное воздействие друг на друга, что направлено на достижение конечного результата. Однако на практике это находит иногда отражение в стремлении взаимодействующих органов нередко навязать друг другу собственные принципы деятельности.

Организация взаимодействия имеет своей целью согласование функционирования и максимальное использование преимуществ совместной деятельности, которая может быть достигнута лишь в том случае; если координируемые взаимодействующие учреждения, органы полностью используют свои возможности при выполнении основной задачи. Следовательно, максимальное использование возможностей органов, взаимосвязанных решением общей задачи, выступает в качестве одного из основных требований к организации их совместной деятельности.-

Реализация этого принципа предполагает предварительное изучение специфики функционирования взаимодействующих органов и учреждений, сил и средств, которыми они располагают, а также ожидаемый результат их деятельности. Максимальное использование возможностей учреждений, совместно решающих общие задачи, создает предпосылки для повышения эффективности деятельности УИС в целом и ее конкретных структурных подразделений, в частности УИИ.

В деятельности инспекций встречаются ситуации, когда трудно четко определить круг участников для решения конкретной задачи. Например, сразу после получения сообщения о необходимости розыска лица, состоящего на учете в УИИ, руководство инспекции часто не знает направления, в котором следует осуществлять поиск. Это вынуждает давать ориентировки о розыске скрывшегося лица всем ближайшим горрайорганам внутренних дел и территориальным органам УИИ, которые обязаны принять участие в задержании правонарушителя.

Однако на практике часто возможно точно определить круг участников, которые обязательно должны выполнять комплексные задачи. К сожалению, и в подобных случаях нередко привлекается к совместной деятельности излишнее или недостаточное их число. Это происходит в силу самых различных причин: стремления отдельных руководителей в целях перестраховки задействовать как можно большее число служб и подразделений; неумения точно определить круг учреждений, органов, необходимых для успешного решения конкретной проблемы; отдельных неточностей в содержании нормативных и иных актов.

При решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительными инспекциями, необходимо учитывать следующие характеристики: географическое местоположение обслуживаемой территории, промышленный или сельскохозяйственный район, плотность населения, его характеристики, наличие транспортных магистралей, их количество и т. д. Организация; взаимодействия УИИ при решении стоящих задач будет различаться в зависимости от ее территориального размещения. В: крупном индустриальном и научно-культурном центре имеется больше возможностей для разнообразия форм и приемов этой работы, чем в условиях инспекции, расположенной в небольшом поселке, значительно удаленном от культурных центров. Сотрудникам уголовно-исполнительной инспекции, расположенной в индустриально развитом районе, легче решать многие вопросы трудоустройства, снабжения оборудованием, обмена передовым опытом, финансовые проблемы, чем находящейся вдали от промышленно развитых центров.

Объем выполняемых уголовно-исполнительными инспекциями работ изменяется в зависимости от складывающейся оперативной обстановки, содержания реализуемых функций, их качественных и количественных параметров и других факторов.

В пределах исследования проблемы организации взаимодействия в УИИ видовая классификация объектов совместной деятельности (взаимодействия) позволяет решить целый ряд вопросов, среди которых можно назвать такие:

создание предпосылок для более точного выделения конкретных объектов организации взаимодействия. Это, в свою очередь, способствует изучению их основных параметров функционирования и выявлению общих задач, требующих объединения усилий, то есть взаимодействия между ними;

изучение особенностей объектов организации взаимодействия способствует более полному изучению вопроса о возможностях и ожидаемых результатах совместного решения общих задач, о специфических чертах их работы;

рассмотрение последних, в свою очередь, создает предпосылки для учета их в ходе организации взаимодействия, что позволяет в значительной мере повысить эффективность деятельности органов и учреждений системы УИИ.

Нами изучен передовой опыт работы уголовно-исполнительных инспекций по взаимодействию со службами занятости.населения в трудоустройстве осужденных (приложение 4,8), с органами внутренних дел (приложение 5), с общественными организациями и объединениями (приложение 6).

В ходе работы над диссертационным исследованием был проведен опрос руководителей ОРУИИ, затрагивающий проблемы взаимодействия.

На вопрос: «Удовлетворены ли Вы состоянием взаимодействия УИИ, ОРУИИ с органами и учреждениями?» — по 10-балльной шкале респонденты ответили следующим образом:

с правоохранительными органами - 6;

средствами массовой информации - 8;

органами власти и местного самоуправления - 6;

судами, прокуратурой - 7;

организациями и предприятиями, где работают осужденные - 6;

родственниками осужденных — 6.

Таким образом, наиболее высокую оценку получило взаимодействие со средствами массовой информации, вызванное прежде всего по причине их заинтересованности деятельностью уголовно-исполнительных инспекций в связи с применением новых наказаний и мер уголовно-правового воздействия.

Среди факторов, затрудняющих взаимодействие ОРУИИ с данными подразделениями, опрошенные выделили следующие:

- несовершенство нормативно-правовой базы, регламентирующей указанную деятельность;

недостаток материально-технического обеспечения;

недостаток кадрового обеспечения;

- низкий уровень профессиональной подготовленности сотрудников УИИ. Анализ практики показывает, что определенный опыт взаимодействия

инспекций с органами внутренних дел имеется в ряде областей. Так, в Волгоградской области порядок их взаимодействия определяется приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 1 июля 1997 г. № 403 и решением коллегии Управления внутренних дел области от 14 апреля 1997 г. № 3/3 - КУ «О взаимодействии уголовно-исполнительных инспекций с участковыми инспекторами милиции по предупреждению правонарушений со стороны осужденных без изоляции от общества».

Если это взаимодействие будет поставлено на плановую основу, оно станет целенаправленным, постоянным. В плане должны содержаться конкретные меры, способствующие недопущению совершения преступлений осужденными, состоящими на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. Ход его выполнения должен периодически обсуждаться на совместных совещаниях.

Важным условием повышения результативности деятельности инспекций по предупреждению совершения преступлений подучетными лицами является широкое привлечение к их работе общественности, добровольцев посредством проведения кампаний в средствах массовой информации, обучения представителей общественности1.

Имеется также положительный опыт работы по взаимодействию уголовно-исполнительных инспекций Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции России по Ростовской области с общественными организациями. Восстановление института общественных инспекторов, привлечение к работе с лицами, отбывающими наказания без лишения свободы, пенсионеров — бывших сотрудников правоохранительных органов, студентов юридических вузов сразу дали результаты: снизилась рецидивная преступность, усилился контроль за исполнением осужденными дополнительных обязанностей (лечение от наркомании, пьянства, трудоустройство), значительно улучшились основные показатели деятельности инспекции. Общественные инспекторы уголовно-исполнительных инспекций по поручению начальника инспекции или инспектора, руководящего их работой, оформляют личные дела осужденных; осуществляют проверку подучетных по месту жительства или работы; совместно с федеральной службой занятости принимают меры к трудоустройству осужденных; заслушивают отчеты осужденных, дают им индивидуальные рекомендации о порядке отбывания наказания, устанавливают дату прибытия подучетного в инспекцию для очередного отчета; принимают необходимые меры к нарушителям порядка и условий отбывания наказания'. Подобный опыт может быть использован повсеместно с учетом конкретных условий и обстановки.

Общая для сотрудников всех уголовно-исполнительных инспекций проблема - невозможность своевременно принять меры к лицам, уклоняющимся от отбывания наказания, из-за отсутствия транспорта и большого объема работы. Большую помощь УИИ оказывают казачьи общества. Речь идет о розыске лиц, уклонявшихся от отбывания наказания, проведении профилактических бесед с подучетными, привлечении осужденных к лечению от наркомании и алкоголизма. Был заключен договор о сотрудничестве.

Недостатки во взаимодействии приводят к упущениям в работе инспекций, так как они не всегда могут охватить все направления своей деятельности. Так, результаты исследования показывают, что о соблюдении законности при исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы, можно судить по представлениям прокуратуры. Установлено, что, например, в обследованных регионах в деятельности уголовно-исполнительных инспекций наиболее распространенными являются нарушения порядка осуществления контроля за лицами, состоящими на учете в инспекции, в период отбывания наказания. Осужденные длительное время не являются в инспекции, надлежащих мер для их вызова не предпринимается, материалы, их характеризующие, не запрашиваются.

1 См.: Организационно-правовые основы деятельности уголовно-исполнительных инспекций. М.: PRI, 2002. С. 325-326.

В личных делах на осужденных к исправительным работам с удержанием 10 % в доход государства есть объяснение, в котором указано, что в настоящее время они не работают. Начальниками инспекций не были совершены действия, направленные на трудоустройство осужденных, что противоречит ч. 3 ст. 39 УИК РФ, в соответствии с которой УИИ контролируют поведение осужденных, при необходимости направляют их в органы службы занятости для трудоустройства.

В работе уголовно-исполнительных инспекций допускается формализм, имеют место факты внесения в документы, содержащиеся в личных делах осужденных, заведомо недостоверных сведений, наличие в личных делах незаполненных бланков справок о проверке с подписями осужденных.

Взаимодействие между УИИ и ОВД, прокуратурой находится на низком уровне. При изучении личных дел осужденных выявлено отсутствие справок о проведении профилактических бесед, анкет на осужденных, сведений о близких родственниках, которые могли бы оказать положительное влияние на осужденного, сведений о близких родственниках и др. Слабая организация контроля со стороны уголовно-исполнительной инспекции и подразделений органов внутренних дел может привести к совершению условно осужденными административных правонарушений и повторных преступлений.

При анализе личных дел было установлено, что контроль со стороны уголовно-исполнительной инспекции за условно осужденными крайне низок.

Фактически не исполняется п. 4.1.1 Инструкции о ежеквартальных проверках условно-осужденных на предмет нарушения ими общественного порядка.

В соответствии со ст. 188 ч. 1 УИК РФ уголовно-исполнительные инспекции совместно с работниками органов внутренних дел должны осуществлять контроль за условно осужденными. Требования и задания инспекторов УИИ работниками милиции часто не исполняются, что свидетельствует о плохо налаженном контакте между ведомствами и отсутствии надлежащего контроля за исполнительной дисциплиной работников РОВД со стороны инспекторов уголовно-исполнительной инспекции, что является нарушением уголовно-исполнительного законодательства РФ.

В контрольных делах отсутствует информация о проведении бесед и проверке по месту жительства участковыми уполномоченными милиции.

Реально не контролируется ни со стороны инспектора УИИ, ни со стороны участковых уполномоченных РОВД исполнение дополнительного наказания в виде запрета покидать место жительства в определенное время или не посещать определенные места.

Результаты проверки показали, что согласно п. 7.6 раздела 7 Инструкции, утвержденной приказом МВД РФ от 1 июля 1997 г. № 403, об установлении для осужденного определенных обязанностей и запретов должен информироваться участковый: инспектор милиции, на участке которого он проживает.

Также в ходе проверок установлено, что не исполняются требования уголовно-исполнительного законодательства в части осуществления контроля за поведением женщин, имеющих малолетних детей, которым применена отсрочка отбывания наказания.

Основными; причинами возникновения перечисленных недостатков явились: слабая исполнительная дисциплина сотрудников УИИ; слабое знание нормативной базы, регламентирующей деятельность УИИ по исполнению наказаний без лишения свободы; выполнение функциональных обязанностей сотрудниками УИИ не в полном объеме.

В настоящее. время деятельность учреждений, исполняющих наказания, не связанные с лишением свободы, координирует отдел по руководству УИИ. До передачи уголовно-исполнительных инспекций из ведения МВД РФ в Минюст РФ инспекторы подчинялись и руководству ОВД, в которых они находились, и ОРУИИ, при этом нередко одновременно необходимо было выполнять различные приказы (например, инспектор в ОВД должен участвовать в специальных рейдах, в это же время руководство отдела требовало его присутствия на совещании или другом мероприятии). Сейчас множество подобных вопросов решено. Сотрудники УИИ не могут быть привлечены к исполнению каких-либо мероприятий и подчиняются они лишь руководству отделов, которые координируют их деятельность в соответствии с планами работы.

Таким образом, деятельность уголовно-исполнительных инспекций и аппаратов по их руководству по организации взаимодействия налажена довольно слабо. В связи с этим необходимо разработать нормативные акты для обязательного исполнения отделами и службами ОВД и УИИ с указанием персональной ответственности лиц за отказ или ненадлежащее исполнение положений. Поэтому на уровне руководства УИН, УВД, областной прокуратуры и областного суда следует разработать совместные планы мероприятий, в которые включить проведение совместных совещаний, проверок, подготовку анализов по результатам проводимой деятельности (приложение 3).