§ 4. Реализация функции контроля в процессе деятельности уголовно-исполнительных инспекций

Деятельность инспекций осуществляется в постоянно изменяющихся условиях. В целях проверки соответствия процессов управления в УИИ современным требованиям, достижения поставленных целей применяется контроль.

В ходе контроля осуществляется проверка соответствия деятельности сотрудников УИИ законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам, устанавливаются причины и условия, вызвавшие отклонения.

Контроль - обязательный, необходимый элемент деятельности любого руководителя, системы управления в целом. Контроль является способом сбора обратной информации о ходе достижения поставленных целей и функционировании уголовно-исполнительных инспекций, это объединяет его с планированием. Кроме того, посредством контроля мотивируется деятельность сотрудников УИИ. Контроль представляет собой процесс, с помощью которого руководители; оказывают воздействие на сотрудников уголовно-исполнительных инспекций для эффективного управления ими1.

1 См.: Научная организация управления органами внутренних дел. М., 1984; Упраале-ние органами, исполняющими наказания. М., 1983; Бочков А., Веснин В.Р. Основы менеджмента. М., 1996; Зигерт В., ЛангЛ. Руководить без конфликтов. М., 1990; Карпова Т.П. Основы управленческого учета. М., 1997; Смирнов Э.А. Новая философия управления // Аудитор. 1996. № 5.

Контроль рассматривается в теории и практике управления как самостоятельный вид управленческой деятельности. Эта деятельность является объективно необходимой для эффективного функционирования УИИ, имеетсобственные цели; отличается самостоятельным характером и однородностью содержания .

Составной частью контрольной деятельности являются учет и отчетность в УИИ; Учет заключается в разработке, анализе и систематизации определенной совокупности сведений о наиболее важных сторонах деятельности уголовно-исполнительных инспекций в целом, позволяющих судить о результатах их функционирования.

Контроль имеет вторичный характер, поскольку контролировать можно лишь то, что уже осуществляется, например, деятельность, которая существует помимо и независимо от контроля.

Основными задачами контроля являются:

обеспечение неуклонного выполнения законов, иных нормативных актов, регламентирующих деятельность УИИ, возложенных на нее целей и задач, что достигается проверкой, с одной стороны, результатов их выполнения, а с другой - способов, средств их достижения;

реализация параметров своевременности и качества выполнения управленческих решений, укрепление исполнительской дисциплины;.

совершенствование организаторской и служебной деятельности, своевременное принятие необходимых мер к устранению обнаруженных недостатков;

выявление передового опыта и внедрение его в практику;

исключение из практики неэффективных форм и методов работы;

содействие правильному подбору и расстановке кадров;

- оказание практической помощи подчиненным в устранении недостатков в их работе.

Для обеспечения эффективности контрольной деятельности она должна отвечать определенным требованиям, среди которых выделяют следующие .

1. Контроль должен быть постоянным.

Наличие контроля означает, что руководитель придает большое значение определенному участку работы или деятельности конкретного сотрудника. Он может стать началом делового общения руководителя и подчиненных, развития взаимодоверия и уважения. Руководители УИИ, желающие добиться большего эффекта, сопровождают его беседой с подчиненными, поскольку она позволяет сотруднику лучше уяснить свои задачи. Однако такая беседа должна вестись неформально, конструктивно, на основе взаимного уважения.

2. Контроль должен быть оперативным, указывать руководителю на возникающие отклонения от намеченного плана на возможно более ранних этапах, учитывая стадии выполнения плана, скорость протекания управлен- ческих процессов.

Нередко в деятельности УИИ период выполнения принятого управленческого решения достаточно большой, до осуществления контроля конечного результата проходит значительный промежуток времени, в течение которого могут возникнуть отклонения, и их уже нельзя будет исправить. Поэтому необходим промежуточный контроль - контроль за повседневным ходом деятельности. Руководитель должен наметить ряд промежуточных точек, на которых сосредоточить свои действия по контролю. Цель такого шага - выявлять возможные отклонения на ранней стадии и принимать меры, обеспечивающие выполнение первоначальной цели.

Контроль должен быть объективным, обеспечивать тщательность проверки, высокую квалификацию, принципиальность контролирующих лиц.

Контроль должен быть всесторонним, то есть охватывать все вопросы, решаемые проверяемым аппаратом, распространяться на всех сотрудников. Однако анализ деятельности УИИ показывает, что проверяющие стараются искать только недостатки и совсем не выявляют передовой опыт в целях его изучения и распространения. Это убивает в сотруднике УИИ самостоятельность, порождает безответственность в его действиях.

Контроль должен быть гласным, что обеспечивает его воспитательную роль, способствует устранению бюрократизма, волокиты, бесхозяйственности, злоупотребления служебным положением. Максимальная открытость контроля, как показывает практика, приводит к сохранению морально-психологического климата. Однако эти рекомендации в деятельности УИИ нельзя воспринимать буквально, поскольку здесь имеются существенные, специфические особенности.

Контроль должен быть экономичным. Затраты на организацию и проведение контроля должны быть минимизированы, так как большие затраты на него не всегда увеличивают степень владения ситуацией, оперативной обстановкой, а иногда ухудшают, направляя его действия по другому пути.

Контроль не должен исходить из личных интересов руководителя. Вместе с тем есть случаи использования контроля для сведения личных счетов, особенно когда у руководителя есть предубеждения относительно конкретного сотрудника УИИ.

Контроль должен определяться предусмотрительностью и заботой, исходя из понимания того, что людям свойственно делать ошибки, и при хорошем отношении к работникам они могут достигать неплохих результатов1.

Контроль не должен специально выполнять только карательные функции, поскольку в этом случае он не позволит выявить реальное состояние дел. Это важнейшее средство мотивации трудовой деятельности сотрудников.

Контроль должен быть гибким, соответствовать структуре и системе управления УИИ, ее планам.

10. Контроль должен быть эффективным, то есть сопровождаться кон- кретными мерами, направленными на устранение обнаруженных упущений. Это обеспечивается непосредственным участием в проверке руководителей, хорошо организованной информационной работой, быстротой реагирования на выявленные положительные или отрицательные результаты, согласован- ностью проверок, высоким уровнем квалификации и опытом лиц, осуществ- ляющих контроль.

В управлении уголовно-исполнительной системой установлены: следующие виды контроля: контроль, органов государственной власти и местного самоуправления; судебный; ведомственный; общественный; прокурорский надзор1.

В уголовно-исполнительных инспекциях объектами ведомственного контроля являются организация исполнения законодательства и соблюдения прав человека, проведение воспитательно-профилактической работы; организация взаимодействия с правоохранительными органами.

Важнейшим видом контроля:в системе уголовно-исполнительных инспекций является внутриведомственный контроль, осуществляемый в различных формах. Среди видов контроля в специальной литературе называют, в частности, контроль руководителя; взаимоконтроль, осуществляемый раз-

См.: Организация управления в уголовно-исполнительной системе. С. 80.

личными УИИ; самоконтроль сотрудника за собственной работой; внешний и внутренний контроль.

Основными формами внутриведомственного контроля являются:

проверка исполнения — контроль руководителя за исполнением как личных приказов и распоряжений, так и управленческих решений вышестоящих органов. Это наблюдение за: фактическим состоянием дел в подчиненных объектах управления, соответствием их .деятельности требованиям законов и иных нормативных актов;

проблемные (специальные) проверки - контроль с целью изучения деятельности УИИ по отдельным проблемам и вопросам;

обследование - как форма контроля предполагает ознакомление с состоянием дел с целью выработки личного убеждения проверяющего о качестве и уровне работы, состоянии дел, оперативной обстановки и т. д.;

контрольная проверка - контроль за выполнением мероприятий, разработанных: по итогам инспектирования.,Ее цель - выяснить правильность, точность и качество выполнения предписаний, оценить эффективность разработанных мероприятий, установить причины их невыполнениями оказать необходимую помощь.

Ведомственные ревизии - всесторонняя проверка финансово-хозяйственной деятельности УИИ. Проверяются законность хозяйственных и финансовых операций, соблюдение финансово-плановой дисциплины, постановка бухгалтерского учета, достоверность и доброкачественность документов оформляемых операций. Осуществляется контроль итогов; финансовой деятельности УИИ за определенный период (квартал, полугодие, год) по представленным вышестоящими органами бухгалтерским документам, учетам.

Среди форм внутриведомственного контроля особое место по своей значимости и результативности управляющего воздействия занимает инспектирование, задачами которого являются: глубокая и всесторонняя проверка на месте фактического состояния деятельности УИИ; выявление и устранение недостатков, а также причин и условий, их порождающих; оказание практической помощи по совершенствованию деятельности на основе обобщения, распространения и внедрения передового опыта и научных рекомендаций. Выделяют три этапа инспекторской деятельности - организационное обеспечение инспектирования, составление необходимых документов, обсуждение итогов инспектирования.

В отделе по руководству уголовно-исполнительными инспекциями Рязанской области существует кураторство. Каждая инспекция закрепляется за кем-либо из сотрудников отделами он несет ответственность за работу инспекторов, оказывает практическую и методическую помощь. Для того чтобы не существовало предвзятого отношения к инспекциям; не подпадающим под кураторство кого-либо из сотрудников, шефство над' инспекциями меняется ежегодно. В отделе ежеквартально составляются графики поездок по Рязанской области в целях проведения плановых проверок деятельности УИИ. В экстренных случаях представители ОРУИИ выезжают в инспекции для проведения внеплановых проверок (например, по представлениям прокуратуры). В свою очередь, сотрудники инспекций выезжают для проведения проверок исполнения наказания в виде исправительных работ, обязанности исполнять общественные работы в учреждения и на предприятия, предоставляющие рабочие места дня такой категории осужденных.

Важными путями совершенствования контроля в УИИ являются постоянное улучшение его форм и методов; систематическое изучение, экспериментальная проверка и внедрение передового опыта проведения контроля; повышение квалификации сотрудников; улучшение правового регулирования контрольной деятельности.

Контроль постоянно осуществляется всеми субъектами управления системы УИИ.

Любой руководитель контролирует выполнение отданных им распоряжений сотрудниками, которые они получили лично от него. Таким образом, в системе управления всегда создается и функционирует среда, зона контроля, входящая в подсистему обратных связей системы управления УИИ и отражающая масштабы и пределы контрольной деятельности. Принижение роли контрольных функций нередко нарушает организационную устойчивость, информационные связи системы управления, в частности, часто вызывают излишнее психологическое напряжение. Руководитель должен концентрировать внимание на решении основных проблем, лично проверять качество выполнения подчиненными особо важных и срочных мероприятий, оказывая им при этом всестороннюю помощь. Контролирование частных вопросов следует поручать нижестоящим руководителям, уделяя основное внимание формированию и поддержанию качественного уровня функционирования системы контроля .

Разработка эффективной системы контроля, как правило, преследует следующие цели .

Обеспечение надежной информацией для успешного руководства УИИ и принятия эффективных управленческих решений.

Обеспечение сохранности документации. Документы в необходимых случаях должны быть надежно защищены системой контроля в целях предупреждения их хищения, использования не по назначению, преступных целях или случайного уничтожения.

Обеспечение эффективности деятельности уголовно-исполнительных инспекций в целях предотвращения неэффективного использования всех видов ресурсов и предупреждения возникновения отклонения от поставленных целей.

4. Обеспечение соответствия деятельности УИИ установленным принципам работы. Система контроля: должна обеспечить необходимую степень уверенности в том, что должностные лица и работники следуют требованиям и правилам, закрепленным соответствующими документами: положениями, должностными инструкциями руководителей и специалистов, приказами и распоряжениями руководителей, издаваемыми в соответствии с их компетенцией.

5. Организация проведения целевых контрольных проверок и целевого анализа для выявления неиспользованных резервов и определения наиболее эффективного направления развития.

Изучение деятельности уголовно-исполнительных инспекций показывает, что не везде он осуществляется эффективно и своевременно.

Анализ итогов работы уголовно-исполнительных инспекций за 2002 год показал, что в Республике Саха (Якутия), Иркутской, Кемеровской, Курганской, Новгородской, Свердловской, Челябинской областях и Ханты-Мансийском автономном округе охвачено проверками лишь от 20 до 72% инспекций, а в Псковской области практикуются лишь однодневные проверки1.

Изучение опыта проведения проверок деятельности уголовно-исполнительных инспекций показывает, что при этом должны, в частности, изучаться следующие вопросы1: наличие Положения об уголовно-исполнительных инспекциях, должностных инструкций у сотрудников, их соответствие требованиям приказов и иных нормативных актов; наличие у сотрудников инспекций ежедневных и квартальных планов работы, их утверждение; проведение мероприятий по устранению недостатков, выявленных в ходе предьцгупхйх проверок; отношение сотрудников инспекции.к своим обязанностям, реагирование руководства уголовно-исполнительных инспекций и органов внутренних дел на недостатки, отраженные в справках инспекторских, контрольных и иных проверок Управления исполнения наказаний и прокуратуры, соблюдение установленных сроков их устранения; организация служебной подготовки сотрудников инспекции (когда, кто проводил, какие темы рассматривались на занятиях; наличие тетрадей по служебной подготовке; уровень профессиональной подготовки и знаний у личного состава); периодичность заслушивания сотрудников на оперативных совещаниях при руководстве органов внутренних дел, участие в них взаимодействующих служб; состояние учетной и:иной документации, поступающей в инспекцию, периодичность ее рассмотрения руководством органов внутренних дел, контроль за соблюдением законности в деятельности инспекции со стороны органов местной прокуратуры; состояние аналитической работы инспекции; уровень взаимодействия уголовно-исполнительных инспекций с участковыми уполномоченными милиции, уголовным розыском, паспортно-визовой службой, трудовыми коллективами, общественностью, администрацией организаций по месту работы осужденных и др.; бытовые условия сотрудников инспекции; материально-техническая база уголовно-исполнительных инспекций; обеспечение контроля за поведением осужденных; оказание помощи в трудоустройстве неработающим осужденным; оказание помощи в служебной деятельности уголовно-исполнительных инспекций по устранению имеющихся недостатков в работе, проведение консультаций и дача рекомендаций по отдельным проблемным вопросам.

Многие руководители не уделяют должного внимания разработке стратегии контроля, что снижает его эффективность. Специалисты в области управления для разрешения этой проблемы предлагают, в частности, использовать одну из двух стратегий: внешнего контроля или внутреннего стимулирования.

Основой внешнего контроля служит предположение о том, что подчиненные работают лучше в том случае, когда для них установлены четкие материальные стимулы и за их деятельностью постоянно следит руководитель. Для эффективного функционирования этой системы необходимо выполнение трех задач1: I) в целях интенсификации деятельности подчиненных сформировать достаточно напряженные планы работы; 2) предусмотреть в системе оценок служебной деятельности «защиту от хитреца», которая не позволяет недобросовестным сотрудникам работать не в полную меру; 3) связать систему поощрений с результатами работы каждого сотрудника, оцениваемыми по итогам контроля.

Благодаря внешнему контролю подчиненные начинают лучше работать,. повышают свои показатели и за счет этого получают большее вознаграждение за свой труд. Однако у подчиненных может появиться желание улучшить не работу, а ее показатели. Изучение практики показывает, что если у подчиненного появится шанс улучшить свои результаты, например, путем представления ложной информации, то именно это он и сделает.

Нередко сотрудники, прилагая все усилия для улучшения показателей, часто мешают прохождению информации, которая может содержать негативные сведения об их работе, снизить оценку их деятельности или поставить под сомнение ее достоверность. Таким образом, система контроля, которая должна предоставлять руководителю информацию, необходимую ему для принятия решений, может создавать условия для ее сокрытия или искажения.

В основе стратегии внутреннего стимулирования лежит положение о том, что сотрудник должен видеть в своей деятельности не только источник дохода, но и путь к признанию, средство самоутверждения и завоевания авторитета. Система внутреннего стимулирования создает условия для того, чтобы хорошее выполнение своей работы стимулировало сотрудника УИИ на еще лучшие результаты. Но она оказывает влияние не на всех сотрудников.

Система внутреннего стимулирования строится с учетом существующих проблем и перспективы развития УИИ. С ее помощью'руководитель может контролировать деятельность подчиненных, ставя перед ними постоянно изменяющийся набор задач на будущее вместо оценки их деятельности в прошлом. В этом случае повышается удовлетворенность сотрудников трудом, увеличивается заинтересованность в достижении общих целей, исчезает желание скрыть негативную информацию от руководителя. Вместе с тем существующий свободный характер внутреннего стимулирования приводит к снижению возможностей контроля деятельности подчиненных, которые в отдельных случаях стараются занизить цели, которые перед ними ставят.

При выборе оптимальной стратегии контроля работы подчиненных необходимо учитывать сложившуюся ситуацию и следующие обстоятельства1.

Совместимость стратегии контроля и стиля управления. Если стиль управления руководителя противоречит организации-контроля, то надо либо ее модифицировать, либо изменить стиль руководства. Так, если руководитель обычно сам принимает все важные решения, то в этом случае стратегия внутреннего стимулирования не подходит, так как либо подчиненные не смогут поставить себе реальные цели, либо руководитель сам будет навязывать им цели деятельности. Жесткий внешний контроль может расцениваться работниками как покушение на их независимость, что может вызвать сопротивление с их стороны.

Особенности характера подчиненных. Если сотрудник видит в своей деятельности призвание и источник удовольствия, то применение по отношению к нему системы внешнего контроля и связанного с ней порядка премирования и продвижения может охладить его энтузиазм. Для тех же, кто работает ради материального вознаграждения, неприемлема система внутреннего стимулирования, так как они не хотят брать на себя дополнительную ответственность и участвовать в принятии решений.

Существуют особенности контроля работы новых работников. Для них устанавливается испытательный срок. Обычно для новичка у руководителя не хватает времени, он не рассматривается как помощник в делах. Это является ошибкой многих руководителей. Именно в этот период контроль за таким работником должен быть особенно плотным. Задачи должны ставиться конкретно, необходимо постоянно узнавать, как новый работник с ними справляется. Несколько раз в неделю руководителю необходимо находить время для беседы с ним. Для нового работника должны быть созданы особые условия,.руководитель должен помогать ему решать все возникающие затруднения. Если работник хорошо зарекомендовал себя, то вскоре он может все делать самостоятельно, докладывая руководителю только о спорных вопросах.

Следует учитывать существующий микроклимат в коллективе и структуру системы вознаграждения. Поведение и работа подчиненного зависят не только от того, как им руководят и контролируют, но и от его взаимоотношения с другими сотрудниками, стратегии руководства УИИ. Если в инспекции подчиненным предоставляется свобода и самостоятельность, то введение жесткого внешнего контроля, как отмечено, может встретить сопротивление. Если же в организации существует жесткая регламентация обязанностей работников, то применение внутреннего стимулирования также может иметь отрицательные последствия из-за недовольства распределения премий между подчиненными.

Возможность получить достаточно надежные оценки качества работы подчиненных. Если специфика работы УИИ не дает возможности четко и однозначно определить, насколько успешно работает тот или иной сотрудник, то жесткий внешний контроль в этом случае неприменим, так как невозможно установить для каждого свой критерий, и в связи с этим могут возникать конфликты. К конфликтам может привести и введение системы внутреннего стимулирования, если результаты работы можно легко измерить, а распределение премий не соответствует им.

Таким образом, выбор наиболее эффективной стратегии контроля работы подчиненных требует учета многих факторов. Постоянно ищутся новые способы и методы контроля работы подчиненных, которые всесторонне учитывали бы психологические особенности каждого работника. В будущем получат развитие те стратегии контроля, которые будут рассматривать каждого человека как индивидуальность и строиться на учете всех его личностных характеристик.

Большое значение при организации контроля имеет выявление и оценка отклонений, их причин и виновников в процессе деятельности с помощью первичного контроля. В процессе работы УИИ практически невозможно создать условия, при которых бы полностью исключались различного рода отклонения, ошибки. Отклонения в ходе деятельности - это свидетельство возникающих противоречий, недостатков, источник ценной информации для руководителей. Но роль отклонений в деятельности и ее оценке различна. Различаются и методы их контроля1.

Важный этап в оценке отклонений - это выявление причин их возникновения, которые часто не очевидны, и их проверка требует больших усилий.

Анализируя действующее в целях контроля за'деятельностью уголовно-исполнительных инспекций и аппаратов по их руководству Положение о рейтинговой оценке, методике ее определения «Рейтинг УИИ», мы пришли к выводу, что для деятельности УИИ она является несовершенной. Нами предлагается ввести расчет оценки деятельности уголовно-исполнительных инспекций по исполнению наказаний, не связанных с лишением свободы, на основе данных аналогичного периода предыдущего года.

В заключение можно отметить, что УИИ станут лучше работать, если контроль в них будет соответствовать требованиям нового времени, будут использоваться современные технологии контроля, учитывающие особенности деятельности и психологические характеристики как работников, так и руководящего персонала. В приложении 1 к Рекомендациям № К (97) 12 содержатся принципы набора, отбора, обучения, условий работы и мобильности персонала, исполняющего наказание, и меры взыскания (приложение 7).