§ 3. К вопросу о возможности участия прокурора, органов государственного управления и местного самоуправления в исполнительном производстве

Прокурор в исполнительном производстве. В исполни- тельном производстве, кроме лиц, которые преследуют личные, материальные интересы, на наш взгляд, имеют право прини- мать участие лица, не имеющие такой интерес.

Как уже отмечалось, прокурор не указан в Законе «Об ис- полнительном производстве» в качестве лица, участвующего в исполнительном производстве.

До принятия Федерального закона об исполнительном производстве в литературе отмечалось, что «судебный испол- нитель приступает к производству исполнительных действий по устньм или письменным заявлениям взыскателя, а также по предложению суда или прокурора...»,229 практика также свиде- тельствовала о том, что прокурор, как лицо, участвующее в де- ле, имел возможность участвовать в исполнительном производ- стве как стадии гражданского процесса. В силу ч. 3 ст. 351 ГПК РСФСР,230 отсылавшей, в свою очередь, к ст. 4 ГПК РСФСР, право на участие прокурора в стадии исполнения в форме предъявления исполнительного листа к взысканию предусмат- ривалось лишь в случаях, когда дело в суде первой инстанции было возбуждено по иску (заявлению) прокурора. Участие про- курора в исполнительном производстве в форме вступления в него (надзорная форма) следовало из ст. 12 и ч. 1 ст. 41 ГПК

229 Лисковец Б.А., ЧугуновГ.В. Указ. соч. С. 30.

230 В которой указывалось, что судебный исполнитель приступает к исполнению решения по заявлению лиц, перечисленных в ст. 4 ГПК РСФСР.

231 Прокурор обязан во всех стадиях гражданского судопроизвод- ства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устра- нению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходи- ли.

112

РСФСР.232 Таким образом, с одной стороны, несмотря на уча- стие прокурора в деле в суде первой инстанции в форме вступ- ления в него (надзорная форма), тем не менее, не было прямого указания на право возбуждения исполнительного производства.

После принятия нового Закона «Об исполнительном про- изводстве» прокуратура самоустранилась от этой деятельности. Лишь в Закон «О прокуратуре» 10 февраля 1999 года были вне- сены изменения, устраняющие этот недостаток, и которые по- зволяют признать прокурора лицом, участвующим в исполни- тельном производстве. В частности, ст. 1 Закона «О прокурату- ре» была дополнена нормой, согласно которой прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов судебными при- ставами. Например, в ранее рассмотренном нами представле- нии прокурора Республики Татарстан, в его резолютивной час- ти предлагается рассмотреть настоящее представление и при- нять меры к устранению выявленных нарушений Федерального закона «Об исполнительном производстве» и недопущению их впредь, а также решить вопрос о привлечении к дисциплинар- ной ответственности лиц, допустивших вышеуказанные нару- шения закона.

Полагаем, что прокурору следует предоставить права ана- логичные правам сторон в исполнительном производстве. Не- обходимость участия прокурора в исполнительном производст- ве обосновывается исходя из того, что прокурор может предъ- являть иски: а) для защиты прав лиц, нуждающихся в ней, но

232 Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав или охраняемых законом интересов граждан.

113

не имеющих возможности осуществления самостоятельной за- щиты (дети, престарелые, физически немощные и др.); б) для защиты государственных и общественных интересов как пред- ставитель государства.

Следует иметь в виду, что предмет надзора наряду с ис- полнением законов, представляющим собой активную деятель- ность по осуществлению предписаний закона, охватывает так- же и все иные формы реализации права, в том числе и соблю- дение законов, которое обычно трактуется как следование за- претам, установленным законом.233 Надзор, в отличие от кон- троля, всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем.234 Но этого явно недостаточно.

Было бы целесообразно закрепление законодателем поло- жения, что прокурор может участвовать в исполнительном производстве в двух формах: в форме возбуждения исполни- тельного производства и в форме вступления в исполнительное производство.

Г.Л. Осокина, верно отмечает, что прокурор не может быть подведен ни под категорию гражданина, ни под катего- рию юридического лица. Прокурор является своеобразным субъектом, потому что носителем прокурорских правомочий выступает физическое лицо - гражданин. Однако способность быть участником гражданского процесса, а в нашем случае, - лицом, участвующем в исполнительном производстве, в каче- стве прокурора возникает у гражданина не с момента его рож- дения, а с того момента, когда гражданин утвержден в должно- сти прокурора.233

В ст. 41 ГПК РСФСР определено общее правовое положе- ние прокурора в гражданском процессе. Участие прокурора в

233 См.: Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Рос- сийской Федерации» / Под общей ред. Ю.И. Скуратова. М.: Издательст- во НОРМА, 1996. С. 21.

234 См.: Даев В.Г., Маршуное М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 42.

235 См.: Осокина Г.Л. Гражданская процессуальная право- и дее- способность // Российская юстиция. 1997. № 5. С. 35.

114

гражданском процессе конкретизируется иными нормативными актами. В частности, согласно ст. 210 КЗоТ РФ в районных (го- родских) народных судах могут рассматриваться трудовые споры по заявлению прокурора, если решение комиссии по трудовым спорам противоречит законодательству.

Прокурору должны быть предоставлены права знакомить- ся с материалами исполнительного производства, заявлять от- воды, давать заключения по вопросам, возникающим во время исполнительного производства, а также совершать другие про- цессуальные действия, предусмотренные законом. Отказ про- курора от исполнения не должен лишать лицо, в защиту инте- ресов которого возбуждено исполнительное производство пра- ва требовать исполнения.

Ранее, до принятия Закона «Об исполнительном произ- водстве», отмечалось, что прокурор при необходимости его вмешательства для защиты законных интересов государства или граждан обращается в суд с представлением о разъяснении судебного постановления.236 Согласно ст. 17 Закона «Об ис- полнительном производстве», лишь судебный пристав- исполнитель в случае неясности требований, содержащихся в исполнительном документе, вправе обратиться в суд или дру- гой орган, выдавший исполнительный документ, с заявлением о разъяснении соответствующего судебного акта или акта дру- гого органа. Однако прокурор обязан обеспечивать защиту го- сударственных и общественных интересов в порядке, установ- ленном главой 11 Закона «Об исполнительном производстве» («Защита прав взыскателя, должника и других лиц при совер- шении исполнительных действий»), а также в общем порядке как государственный орган осуществляющий надзор за закон- ностью, в том числе в исполнительном производстве.

Следует иметь виду, что практика некоторых арбитраж- ных судов свидетельствует о том, что отдельные судьи требуют от прокуроров, участвующих в заседаниях по рассмотрению

236 См.: Прокурорский надзор по гражданским делам / Отв. ред. В.И. Замятин. М., 1975. С. 35-36.

115

дел возбужденных по искам прокуроров в защиту государст- венных и общественных интересов, представления доверенно- сти руководителя соответствующей прокуратуры. Такой подход является неверньш и в случае положительного решения вопроса об участии прокурора в исполнительном производстве полномочия прокурора должны подтверждаться удостоверени- ем и вытекать из его компетенции.

Органы государственного управления и местного само- управления в исполнительном производстве. Ранее нами отме- чалось, что участие указанных органов в исполнительном про- изводстве Законом «Об исполнительном производстве» специ- ально не оговорено. Однако ранее действовавшее законода- тельство предусматривало их участие в исполнительном произ- водстве наряду с участием в гражданском процессе (например, ст. ст. 14, 19 и др. Инструкции об исполнительном производст- ве). Так, согласно ч. 2 ст. 14 Инструкции об исполнительном производстве, в случае признания гражданина ограниченно дееспособным суд направлял копию решения в орган опеки и попечительства. Судебному исполнителю передавалась копия решения для осуществления контроля за исполнением решения в части назначения попечителя.

В настоящее время возможность участия указанных лиц в исполнительном производстве предусматривается отраслевым законодательством. Например, известно, что в статье ст. 79 Се- мейного кодекса РФ содержится положение о том, что прину- дительное исполнение решений, связанных с отобранием ре- бенка и передачей его другому лицу (лицам), должно произво- диться с обязательным участием органа опеки и попечительст- ва и участием лица (лиц), которому передается ребенок, а в не- обходимых случаях с участием представителя органов внут- ренних дел.

В силу этого необходимо повысить роль органов государ- ственного управления и местного самоуправления и закрепить в Законе «Об исполнительном производстве» возможность их участия в исполнительном производстве. При этом целесооб237 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1996. №11.

116

разно наделить органы государственного управления правом знакомиться с материалами исполнительного производства, де- лать из них выписки, снимать с них копии, представлять до- полнительные материалы, заявлять ходатайства, участвовать в совершении исполнительных действий, давать устные и пись- менные объяснения в процессе исполнительных действий, вы- сказывать свои доводы и соображения по всем вопросам, воз- никающим в ходе исполнительного производства.

Между тем, в литературе ранее отмечалось, что исполни- тельное производство по таким категориям дел имеет свои осо-»по

бенности. В частности, С.А. Иванова справедливо указывает на то, что «характерная особенность участия органа опеки и попечительства в исполнении решений по делам о воспитании детей состоит в том, что, являясь истцом по некоторым катего- риям, он в то же время обязан участвовать в исполнении этого решения».239

Таким образом, в случае положительного решения вопро- са об участии органов государственного управления и местного самоуправления в исполнительном производстве, например, представители органов опеки и попечительства могли бы уча- ствовать в исполнительном производстве в форме предъявле- ния исполнительного документа к исполнению, и форме вступ- ления в уже начатое исполнительное производство, в целях за- щиты прав и законных интересов ребенка, а также в целях со- действия судебному приставу - исполнителю.

Следует иметь в виду, что на практике возможно участие в исполнительном производстве и других органов государст- венного управления и местного самоуправления. Например, ор- гана по защите прав потребителей, органа санитарно- эпидемиологического надзора, антимонопольного органа. Так,

238 См. более подробно: Иванова С.А. Некоторые особенности ис- полнения судебных решений по гражданским делам, связанным с воспи- танием детей. С. 230-244; Иванова С.А. Судебные споры о праве на вос- питание детей. М., Юридическая литература. 1974. С. 152-166.

239 Иванова С.А. Некоторые особенности исполнения судебных решений по гражданским делам, связанным с воспитанием детей. С. 234.

117

согласно ст. 46 Закона «О защите прав потребителей»240 феде- ральный антимонопольный орган (его территориальные орга- ны), федеральные органы исполнительной власти (их террито- риальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы местного само- управления, общественные объединения потребителей (их ас- социации, союзы) вправе предъявить иски в суды о признании действий продавцов (изготовителей, исполнителей) или орга- низаций, выполняющих функции продавцов (изготовителей) на основании договоров с ними, противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих дей- ствий. Норма аналогичного характера имеется и в статье 47 За- кона Республики Татарстан «О защите прав потребителей».241 Следует полагать, что исполнительный лист должен выдавать- ся перечисленным органам, которые выступают в защиту неоп- ределенного круга потребителей. В соответствии с этим орган по защите прав потребителей, орган санитарно- эпидемиологического надзора, антимонопольный орган могут в этом случае предъявить исполнительный документ к исполне- нию и вступить в исполнительное производство в качестве ли- ца, участвующего в исполнительном производстве, в целях за- щиты прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга потребителей и осуществления контроля, за прекращени- ем этих действий.

Таким образом, рассмотрев права и обязанности лиц, уча- ствующих в исполнительном производстве, можно сделать вы- вод, что процессуальное положение указанных субъектов не- достаточно отражено в Законе «Об исполнительном производ240 Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и Кодекс РСФСР об административных правонарушени- ях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 140.

241 Закон Республики Татарстан «О защите прав потребителей» от 2 июля 1997 г. № 1245 // Республика Татарстан от 23 июля 1997 года, № 149.

118

стве», поэтому предлагаем дополнить главу II Закона нормами о правах и обязанностях прокурора и государственных органов.