§ 2. Принципы взаимодействия ФССП России и РФФИ
В настоящее время взаимодействие ФССП России и РФФИ в процессе реализации арестованного имущества является одной из наиболее остро дискутируемых проблем. Неточности и пробелы действующего законодательства порождают организационную путаницу, непонимание и, в конечном счете, непродуктивные конфликты.
Соглашение о взаимодействии между Федеральной службой судебных приставов и специализированным государственным учреждением при Правительстве Российской Федерации "Российский фонд федерального имущества" при передаче на реализацию арестованного имущества (в дальнейшем - Соглашение), заключенное 11 апреля 2005 г. и действующее в настоящее время, установило общие условия и рамки взаимоотношений, но не устранило полностью имеющиеся проблемы. Так, Соглашение устанавливает ответственность РФФИ, "предусмотренную законодательством Российской Федерации за утрату, недостачу или повреждение арестованного имущества и иные действия, повлекшие материальный ущерб, за исключением случаев, когда такие утрата, недостача, повреждение или иные действия явились или возникли вследствие непреодолимой силы (форс-мажорные обстоятельства)". Однако действующим законодательством ответственность во всех возможных ситуациях возлагается на судебного пристава-исполнителя (руководителя территориального органа или структурного подразделения).В рамках основных условий Соглашения основным методологическим подходом в разрешении этих сложных проблем, по нашему мнению, должно быть применение положений действующего законодательства. Практический опыт позволил выработать следующие стержневые принципы взаимодействия территориального органа ФССП России и территориального отделения РФФИ на уровне субъекта Федерации.
Каждый субъект реализации должен работать в своем правовом поле. Исполнение и контроль всего исполнительного производства, в том числе реализация арестованного имущества, - это обязанность судебных приставов-исполнителей и должностных лиц территориального органа ФССП России, вмененная им законом.
Судебные приставы-исполнители являются государственными служащими, по результатам их работы оценивается авторитет исполнительной власти.РФФИ, как специализированная организация (это заложено в его статусе), на основании Постановления Правительства РФ от 19 апреля 2002 г. N 260 "О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства" фокусирует свою деятельность на имуществе, находящемся в федеральной собственности, и занимается на своем уровне отбором специализированных организаций, контролем их деятельности. Процедурная разработка порядка реализации, предлагаемая РФФИ, с точки зрения действующего законодательства является узковедомственной. Приказы руководства РФФИ не могут предопределять действия ФССП России как федерального органа исполнительной власти.
Распределение полномочий и ответственности между ФССП России и РФФИ. Продажа арестованного имущества - составная часть реализации. Передав имущество на продажу, судебный пристав-исполнитель не может снять с себя и передать ответственность за реализуемое имущество РФФИ или продавцам. Ответственность перед сторонами исполнительного производства и третьими лицами несет судебный пристав-исполнитель и должностные лица территориального органа ФССП России. Отсюда делегирование полномочий в процессе реализации арестованного имущества целесообразно рассматривать через уровень ответственности субъектов реализации, определенной действующим законодательством.
Сейчас перечень задач, которые в процессе реализации арестованного имущества решает РФФИ, действующим законодательством четко не определен. Поэтому в распределении полномочий, по нашему мнению, следует исходить из того, что РФФИ решает задачи, которые законом прямо не возложены на Федеральную службу судебных приставов.
По позициям, за выполнение которых ответственность возложена на Федеральную службу судебных приставов и ее должностных лиц, должно быть соответствующее делегирование полномочий и точек контроля.
На основании ст. 19 Федерального закона "О судебных приставах", ст. 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве" ответственность перед сторонами и третьими лицами за нарушения на всех стадиях исполнительного производства несет территориальный орган ФССП России в субъекте Федерации и должностные лица: главный судебный пристав, старший судебный пристав, судебные приставы-исполнители.Ответственность РФФИ в процессе реализации. Хотя в публикациях имеются высказывания руководителей об ответственности РФФИ ("...при передаче имущества на реализацию через отделения РФФИ именно он будет нести ответственность перед Службой судебных приставов, что значительно упростит решение всех возникающих в процессе реализации имущества вопросов и снизит документооборот"), однако на основании существующих положений действующего законодательства подобные заявления можно рассматривать только как декларативные, поскольку ни в одном нормативном акте не определена какого-либо вида ответственность РФФИ ни перед судебными приставами-исполнителями, ни перед сторонами исполнительного производства, ни перед третьими лицами.
--------------------------------
Ананьев М.Б. К вопросу взаимодействия со Службой судебных приставов // Бюллетень Службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. N 3. С. 32 - 33.
Ключевые функции реализации арестованного имущества как федеральный орган исполнительной власти выполняет ФССП России (территориальный орган), а именно: определение порядка реализации арестованного имущества (организационное проектирование процесса), заключение договоров со специализированными организациями, распределение заявок на реализацию, контроль и координация всех участников реализации, мониторинг, информационные функции, регулирование процесса реализации, ведение архивов. Выбор ключевых функций должен осуществляться таким образом, чтобы территориальный орган ФССП России мог контролировать те точки процесса реализации, где возможно возникновение отклонений, и воздействовать на эти точки.
Территориальное отделение РФФИ производит конкурсный отбор и аккредитацию специализированных организаций, продажу имущества должника, организует и проводит торги недвижимостью, перечисляет денежные средства, полученные от продажи имущества должника, на депозитные счета, ведет централизованный сбор и обработку информации, на своем уровне осуществляет контроль продаж. Нельзя к функциям РФФИ отнести привлечение специалистов для оценки арестованного имущества (пп. 17 п. 10 Постановления Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. N 925 "О Российском фонде федерального имущества"), поскольку ст. 52 Федерального закона "Об исполнительном производстве" обязанность производить оценку арестованного имущества и привлекать специалистов возложена на судебных приставов-исполнителей.
Заключение договоров. Территориальный орган ФССП России во исполнение перечисленных обязанностей и в соответствии со ст. 54 Федерального закона "Об исполнительном производстве" должен заключать прямые договоры со специализированными и торгующими организациями, что обусловлено ст. ст. 9, 12 Федерального закона "О судебных приставах", где права и обязанности по реализации арестованного имущества возложены исключительно на судебного пристава-исполнителя. Следует учитывать, что заключаемые договоры - это не соглашение двух сторон во взаимовыгодных целях, их суть и цель - принудительное исполнение судебных и иных решений. Поэтому РФФИ не вправе вмешиваться в деятельность федерального органа исполнительной власти - ФССП России (территориальный орган). РФФИ такими полномочиями не наделен.
Контроль реализации арестованного имущества. Реализация арестованного имущества является мерой принудительного исполнения, и только ФССП России правомочна и обязана полностью контролировать процесс реализации, имеет право оперативно вмешиваться в него и корректировать, что следует из положений действующего законодательства и ее статуса - федерального органа исполнительной власти.
Именно со стороны территориального органа ФССП России должна быть отлажена вертикаль контроля всего процесса реализации арестованного имущества, начиная с ареста и описи и заканчивая окончанием исполнительного производства - перечислением денежных средств, вырученных от реализации имущества, взыскателю либо возвратом нереализованного имущества взыскателю или должнику. Остальные субъекты реализации, в том числе и РФФИ, несут ответственность только за продажу и могут контролировать только продажу арестованного имущества в рамках действующих договоров в пределах своих полномочий. РФФИ правомочен со своей стороны в пределах предоставленных ему Правительством Российской Федерации полномочий создавать систему горизонтального контроля продаж (рис. 5.1).┌────────────────────────────────────────────────────┐
┌────────────────────┤ Федеральная служба судебных приставов ││специализированными, торгующими │ имущества │ │
││ │└───────────┐/ │организациями, специалистами │ должника │ │
││ │ └───────────────┐┌────────────────┴────────┐┌────────┘ │
││ │ / / │
││ │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐ │
││ │ │ Оформление и передача имущества на ответственное │ │
││ Р │ │ хранение │ │
││ │ └──────────────────────┐┌────────────────────────────┘ │
││ │ / │
││ Ф │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐ │
││ │ │ Оформление и передача на продажу имущества │ │
││ │ │ должника │ │
││ Ф │ └──────────────────────┐┌────────────────────────────┘ │
││ │ / ─┐│
││ │┌───────────┘ ┌────────────────────────────────────────────────────┐││
││ И ││контроль >│ Продвижение арестованного имущества на рынки │││
││ │└───────────┐/ └────────────────────────────┐┌──────────────────────┘││
││ │ / ││
│││┌───────────┘ ┌─────────────────────────────┬──────────────────────┐││
││ ││контроль >│ Проведение торгов │ Продажа движимого │││
││ │└───────────┐/ │ недвижимого имущества │ имущества │││
││ │ └───────────────┐┌────────────┴────────────┐┌────────┘││
││ │ / / ││
││ │┌───────────┘ ┌────────────────────────────────────────────────────┐││
││ ││контроль >│ Продажа арестованного имущества │││
││ │└───────────┐/ └──────────────────────────┐┌────────────────────────┘││
││ │ / ││
││ │┌───────────┘ ┌───────────────────────────┬────────────────────────┐││
││ ││контроль >│ Движение денежных │Возврат нереализованного│││
││ │└───────────┐/ │ средств │ имущества │││
││ │ └───────────────┐┌──────────┴──────────────┐┌────────┘││
│└───┘ / / ──┘│
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐ │
│ │ Контроль и утверждение затрат на реализацию │ │
│ └────────────────────────┐┌──────────────────────────┘ │
│ / │
│ ┌────────────────────────┬───────────────────────────┐ │
│ │Учет и контроль движения│ Учет и контроль движения │ │
│ │финансовых потоков │ арестованного │ │
│ │ │ имущества │ │
│ └───────────────┐┌───────┴─────────────────┐┌────────┘ │
│ / / │
│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐ │
│ │ Сбор и обработка информации о реализации │ │
│ │ арестованного имущества │ │
│ └───────────────────────┐┌───────────────────────────┘ │
│ ┌─ / ──┐│
│ │┌────────────────────────┬───────────────────────────┐││
└──────────────────>││Бухгалтерский учет │Статистический учет │├┘
│└────────────────────────┴───────────────────────────┘│
└─ ──┘
--------------------------------
Функции РФФИ.
Сфера деятельности ФССП и РФФИ.
Функции ФССП России.
Рис. 5.1. Вертикальный и горизонтальный контроль
в реализации арестованного имущества на уровне
субъекта Федерации
Предлагаемый дифференцированный подход к организации взаимодействия основан на различии законодательных положений, регулирующих деятельность Федеральной службы судебных приставов и иных правоохранительных органов, а также меры их ответственности. При подобной постановке организации взаимодействия можно было бы избежать многих проблем. Например, используя содержание отдельных положений договора поручения, утвержденного распоряжением РФФИ от 7 октября 2002 г. N 179, РФФИ фактически пытался предопределять порядок поведения службы во взаимоотношениях с коммерческими структурами, тем самым ставя орган исполнительной власти в зависимое положение, что неприемлемо с точки зрения действующего законодательства. При наличии каких-либо разногласий, разрывов и умолчаний в действующем законодательстве порядок взаимодействия ФССП России и РФФИ может быть достигнут только на основе взаимного соглашения.
Заявки на продажу арестованного имущества должны направляться в специализированные организации из аппарата территориального органа ФССП России. Федеральная служба судебных приставов работает со сторонами исполнительного производства и должна в соответствии со ст. 31 Федерального закона "Об исполнительном производстве" знакомить их с материалами и информацией исполнительного производства. Поэтому база данных по реализации арестованного имущества должна вестись в территориальном органе субъекта Федерации, только в этом случае служба будет иметь своевременные и достоверные данные о состоянии процесса реализации арестованного имущества.
Приведенные принципы были положены в основу взаимодействия территориального органа ФССП и территориального отделения РФФИ в Омской области , и практика подтвердила правильность выбора.
--------------------------------
См.: Головин В.В., Калганова Л.А. Управление процессом реализации арестованного имущества // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 1999. N 11; Головин В.В. Опыт реализации конфискованного и арестованного имущества // Бюллетень Службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. N 3; Положение о порядке реализации арестованного имущества в Омской области; Договор комиссии; Агентский договор; Договор об оказании услуг по оценке арестованного имущества // Бюллетень Службы судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации. Ноябрь 2000. С. 33 - 53.