3.1. Землеустрій як правова форма розмежування земель державної та комунальної власності у населених пунктах

Перш, ніж зупинитися на зазначеній проблемі, слід наголосити, що забезпечення шляхом землеустрою раціональної організації територій полягає не лише у розмежуванні земель державної та комунальної власності, а й у встановленні меж адміністративно-територіальних утворень та визначенні меж прибудинкових територій.

Закріплення багатосуб’єктності форм власності на землю, ліквідація виключної державної власності у цій сфері це один з найважливіших елементів проведення земельної реформи в Україні, яка є досить суперечливою та породжує значний масив проблем соціально-економічного, політичного, ідеологічного та правового характеру. Трансформація відносин власності на землю в Україні здійснюється як складова частина економічної реформи, що проводиться в державі у зв’язку з переходом економіки країни до ринкових відносин.

Однією з найбільш гострих сучасних правових проблем, які вирішуються в ході земельної реформи, є формування комунальної власності на землю в результаті розмежування земель державної й комунальної власності. Розмежування земель державної та комунальної власності представляє собою здійснення певних організаційно-правових заходів щодо розподілу земель державної власності на землі територіальних громад і землі держави, а також щодо визначення і встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок державної та комунальної власності.

Згідно з “Основними напрямами земельної реформи в Україні на 2001–2005 роки” розмежування земель державної і комунальної власності – це є один з важливих напрямів реалізації земельної реформи в Україні [229]. Становлення комунальної власності на землю відбувається в досить складних умовах, при наявності деяких неузгодженостей у правовому полі. Відсутність протягом досить тривалого періоду часу Закону України “Про розмежування земель державної та комунальної власності” породило низку проблем щодо використання та володіння такими землями. “Тимчасовий порядок розмежування земель права державної і комунальної власності”, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2002 р. [230], не вирішував всіх питань, які виникають у зазначеній сфері. Таке становище спричинило проблеми передовсім у відносинах між місцевими органами державного управління та органами місцевого самоврядування.

Аналіз земельного законодавства свідчить, що проекти формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності в населених пунктах є специфічною формою землеустрою на місцевому рівні.

Проблема щодо розмежування земель потребує свого негайного вирішення. У зв’язку з цим розмежування земель на землі державної й комунальної власності з використанням землеустрою викликає теоретичний інтерес та набуває практичної значущості.

Дослідження землеустрою як правової форми розмежування земель потребує окремої уваги, оскільки при здійсненні розмежування земель державної і комунальної власності йому відводиться вирішальна роль.

Трансформація земельно-правових відносин, зокрема відносин власності на землю, викликає значний інтерес у науковців. Розробка проблеми теорії та практики становлення комунальної власності на землю, її розмежування із землями державної власності займає досить вагоме місце [231; 232; 233; 234; 235; 236; 237].

Термін “комунальна власність на землю” вперше з’явився у Конституційному договорі між Верховною Радою і Президентом України “Про основні начала організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України” [238].

Відомо, що до введення в дію Земельного кодексу більшість державних, комунальних та інших підприємств не мали державних актів на право користування земельними ділянками, а їх межі не завжди були визначені чи зафіксовані в натурі. Прийняття ж Земельного кодексу змінило власника певних земель. Фактично ж земель комунальної власності, відмежованих від інших земель, поки що не існує. Необхідно додати, що Земельний кодекс вживає наступні поняття: передача земель з державної власності у комунальну власність (ст.83) та розмежування земель державної та комунальної власності (розділ IX “Прикінцеві положення”, розділ X “Перехідні положення”) [27]. Очевидним є те, що передача земель з державної форми власності на землю до комунальної можлива лише після проведення розмежування таких земель на землі держави і територіальних громад.

Відповідно до Земельного кодексу землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об’єкти комунальної власності (ст. 83 Земельного кодексу). Зазначена стаття визначає окремі категорії земель, які належать до земель комунальної власності і не можуть передаватись у приватну власність. За своїм правовим статусом, вказані землі виконують переважно суспільні функції на користь жителів конкретного населеного пункту. Вони використовуються для формування належних умов життя мешканців, діяльності органів місцевого самоврядування або належать до земель, що виконують особливу функцію, наприклад, екологічну, історико-культурну тощо. У зв’язку з цим, не можна не погодитись з думкою О.Г. Бондара, що саме споріднена сутність державної і комунальної власності щодо задоволення насамперед державних і суспільних інтересів ускладнює вироблення чітких критеріїв розподілу землі [231, с.80].

П.Ф. Кулинич справедливо розглядає зазначені форми власності на землю як публічну власність [234, с. 93 – 94]. Зближує ці форми власності ще й та обставина, що первісне формування комунальної власності на землю безпосередньо залежить від державної власності на землю. Цікаво підкреслити, що в Російській Федерації проблема публічної земельної власності, яка досліджується у працях ряду вчених, також набула суттєвої актуальності [241; 242; 243; 244; 245; 246]. Точкам зору щодо цієї проблеми властивий спірний характер. Так, деякі вчені вважають, що державна власність на землю вже розмежована, а муніципальна – вже сформована [247, с.168 – 170; 177, с.12]. Інші наголошують на необхідності розмежування державної власності на землю [248, с.40; 127, с.70 – 85]. Представники ще одного напрямку вважають доцільним застерегти від розмежування державної власності на землю [249]. Так, О.О. Забелишенський наголошує на тому, що проблема полягає не у розмежуванні державної власності на землю, а у виробленні механізму сумісного вирішення питань володіння, використання, розпорядження та управління природними ресурсами [249, с.86 – 87].

Чинний Земельний кодекс України містить низку базових положень щодо формування комунальної власності на землю, по-перше, він виходить з того, що розмежування державної й комунальної власності на землю повинно здійснюватися на рівні Закону, крім того, існують й інші базові положення: чітке закріплення переліку видів землі, які не можуть при розмежуванні передаватися з державної до комунальної власності; рішення про розмежування земель у межах населених пунктів приймають сільські, селищні, міські ради за погодженням з органами виконавчої влади, а за межами населених пунктів – органи виконавчої влади за погодженням з відповідними органами місцевого самоврядування; закріплено повноваження Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо визначення меж земельних ділянок органів державної влади, державних органів освіти; джерела фінансування витрат, пов’язаних з розмежуванням земель. Прийняття 1 серпня 2002 р.

Всупереч ст. 185 Земельного кодексу, яка відносила вчинення дій у сфері землеустрою до функцій державних та інших землевпорядних організацій, зазначений нормативний акт поклав проведення заходів щодо розмежування земель на державні органи земельних ресурсів. Він, зокрема, доручив Державному комітету України по земельних ресурсах визначити порядок здійснення цих робіт. Таким чином, органи місцевого самоврядування були фактично відсторонені від функцій щодо розпорядження землею у межах населених пунктів.

Згідно зі ст. 49 Закону України “Про землеустрій” проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності і розмежування таких земель із землями комунальної власності визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, що знаходяться в державній власності, власності територіальної громади, юридичних та фізичних осіб за категоріями земель; правове, організаційне і фінансове забезпечення, строки реалізації та економічну, соціальну й екологічну ефективність розмежування земель державної та комунальної власності [28].

Прийняття 5 лютого 2004 року Закону України “Про розмежування земель державної та комунальної власності” [250] повинно сприяти вирішенню вищеперерахованих проблем. Зазначеним нормативно-правовим актом визначено порядок розмежування земель державної та комунальної власності, який складається з наступних дій: укладення угоди між замовниками (органами місцевого самоврядування, органами виконавчої влади) та розробниками (державними або комунальними землевпорядними організаціями) щодо розроблення проектів розмежування земель; розроблення проектів розмежування земель, які повинні містити аналіз існуючого розподілу та використання земель, обґрунтування розмежування земель за формами власності, креслення меж категорій земель і земельних ділянок за формами власності; погодження та затвердження проектів з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; встановлення в натурі (на місцевості) меж земель державної та комунальної власності; посвідчення меж земель державними актами України. Слід зазначити, що відповідні проекти доцільно було б погоджувати й з органами земельних ресурсів, що сприяло б раціональному використанню та збереженню землі як природного ресурсу. Необхідно додати, що значну роль при розмежуванні земель, обґрунтованому встановленню меж буде відігравати проведення інвентаризації земель, завдяки якій буде встановлено правовий статус земель, що підлягають розмежуванню, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, деградованих і забруднених земель. Сутність проекту землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності, виходячи з положень Законів “Про землеустрій” та “Про розмежування земель державної та комунальної власності”, буде полягати у правильному визначенні місця розташування та розмірів земельних ділянок, які залишаються в державній власності й земельних ділянок, які відійдуть до комунальної власності. Крім того, в проекті повинні міститись відомості щодо земельних ділянок, які знаходяться у власності юридичних та фізичних осіб за категоріями земель, правовому, організаційному й фінансовому забезпеченні, строках реалізації та економічній, соціальній й екологічній ефективності розмежування земель державної та комунальної власності. Відповідно до Закону України “Про розмежування земель державної та комунальної власності” особливо складні проекти можуть розроблятися у два етапи: концептуальні основи розмежування земель державної та комунальної власності та проект розмежування таких земель; при віднесенні ж лише частини земельної ділянки до земель відповідної форми власності встановленню її меж у натурі передуватиме її поділ на кадастрових планах (ст.ст. 11, 12). У випадках, коли в межах певних територій будуть земельні ділянки лише державної або комунальної власності процес розмежування повинен бути спрощеним [251, с.12]. Графічна частина проекту розмежування земель повинна містити межі масивів земель державної і комунальної власності або ж межі групи земельних ділянок однієї форми власності, що створюють єдиний масив; окремі ділянки земель однієї власності, що розташовані серед земель іншої власності, безумовно повинні бути відображені належним чином [251, с.12]. Уявляється доцільним, у процесі розмежування земель уточнити межі земель приватної власності, чітко визначити співвідношення меж таких земель із межами земель державної та комунальної власності.

Передбачає Закон і фінансування робіт, пов’язаних з розмежуванням земель, проте не зазначає за рахунок коштів яких саме бюджетів будуть здійснюватися зазначені дії. Уявляється доцільним, що витрати, пов’язані з розмежуванням земель в межах населених пунктів, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, за межами населених пунктів – за рахунок коштів Державного бюджету України. Слід додати, що розробка проектів розмежування земель державної та комунальної власності є новим видом робіт, обсяг яких надзвичайно великий (кількість проектів перевищить по країні 30 тис.), а якість науково-технічної продукції, її повнота повинна відповідати найвищим вимогам переважно на конкурсній основі, проте кількість організацій, які можуть бути допущені до участі у тендері, є досить обмеженою – таких організацій небагато. За даними Державного комітету України по земельних ресурсах, на виконання робіт із розмежування земель державної та комунальної власності завдяки вжитим заходам місцевих органів земельних ресурсів у 2003 році місцевими радами виділено 1,9 млн. грн. (8,1 % запланованих коштів). Підготовлено планово-картографічний матеріал на земельні дялянки у межах населених пунктів загальною площею 1267,4 тис. га і за межами населених пунктів загальною площею понад 8274 тис. га. На планово-картографічному матеріалі визначено межі земельних ділянок державної та комунальної власності на площі 702 тис. га. Підготовлено земельно-кадастрову документацію з розмежування земель державної та комунальної власності по 360 адміністративно-територіальних одиницях, затверджено переліки земельних ділянок державної та комунальної власності на площі 1850 тис. га, у тому числі в межах населених пунктів на площі 7,3 тис. га [252, c.3].

Питання формування земель комунальної власності, їх розмежування з землями державної власності набуває сьогодні особливої значущості та актуальності і пов’язане з необхідністю вдосконалення у майбутньому правової бази діяльності органів місцевого самоврядування щодо земельних відносин, зокрема, внесенням змін у найближчий час до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні.” Було б доцільним, наприклад, поширити делеговані повноваження органів місцевого самоврядування у сфері землеустрою, земельного кадастру тощо.

У зв’язку з цим на порядку денному постає й питання про припинення дії відповідної норми Земельного кодексу щодо розпорядження землями державної й комунальної власності до проведення їх розмежування. Відповідно до п. 12 Перехідних положень Земельного кодексу до розмежування земель зазначених форм власності землями населених пунктів розпоряджаються відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів – відповідні органи виконавчої влади. Після проведення розмежування земель державної та комунальної власності розпорядження землями державної власності будуть здійснювати згідно з Земельним кодексом органи виконавчої влади, а землями комунальної власності – органи місцевого самоврядування. Нагальною залишається й проблема затвердження форми державного акту на право комунальної власності на землю.

З урахуванням викладеного є доцільним зробити наступні висновки:

1. Становлення комунальної власності на землю, її розмежування з державною власністю є складним довготривалим процесом за наявності неузгодженостей у правовому полі та пов’язане з необхідністю удосконалення чинних нормативно-правових актів, а також прийняття нових у вказаній сфері.

2. Розробка проектів розмежування земель державної та комунальної власності є новим видом робіт, якість яких повинна відповідати найвищим вимогам.