І. ПОНЯТТЯ, ПРЕДМЕТ ТА МЕТОДИ МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Процес становлення та розбудови Української держави збігся у часі з реформуванням політичної системи та становленням нових демократичних інститутів публічної влади, формуванням громадянського суспільства, утвердженням нових принципів економічної системи, що базуються на ринкових відносинах та розвитку підприємництва.

Однією з таких нових галузей права і є галузь муніципальне право, яка сьогодні перебуває на етапі становлення, що потребує наукового обґрунтування її самостійного місця в системі національного права України, визначення предмета, системи та джерел, наукової розробки відповідного понятійного апарату.

Поява галузі муніципального права тісно пов’язана зі становленням та розвитком в Україні місцевого самоврядування - відносно самостійної форми публічної влади, що характеризує право та здатність територіальних соціальних спільнот - територіальних громад - самостійно вирішувати питання місцевого значення. Процес формування галузі муніципального права України стикається з багатьма труднощами. І це зрозуміло, адже він тісно пов’язаний з кардинальною зміною поглядів щодо принципів організації влади на місцях, її взаємовідносин з населенням та центральною владою.

Сучасний інститут місцевого самоврядування є своєрідним результатом тисячолітнього вітчизняного й світового досвіду організації публічної влади, взаємовідносин влади з людиною, який наочно свідчить, що спрямованість влади на задоволення потреб людини, її функціонування в інтересах людини можуть бути забезпечені лише за умови реальної участі людини у формуванні цієї влади, відповідальності влади перед людиною та її максимальної наближеності до людини.

Місцеве самоврядування якраз і виступає владою, що максимально наближена до людини та спрямована на захист її прав і свобод, - воно здійснюється безпосередньо територіальною громадою (тобто людьми, які становлять громаду) або сформованими нею органами та забезпечує задоволення всіх найважливіших потреб людини, надання їй необхідних для нормальної життєдіяльності громадських послуг.

Питання організації та функціонування місцевого самоврядування, враховуючи його виключно важливе значення в контексті здійснення народовладдя, потребують відповідної правової регламентації в національному законодавстві України, в актах локальної нормотворчості. Враховуючи відносно самостійний характер цієї форми публічної влади, можна зробити висновок про доцільність здійснення регламентації питань, пов’язаних з місцевим самоврядуванням, у рамках окремої галузі національного права - муніципального права.

Подібна практика існує в зарубіжних країнах, при цьому не лише в тих, де місцеве самоврядування визнається та розвивається вже сотні років, а й у «пострадянських країнах», де до початку 90-х років воно тривалий час категорично заперечувалося, а управління місцевими справами здійснювалося через систему місцевих органів державної влади (місцеве управління). Ми можемо спостерігати в структурі національного права зарубіжних країн існування окремої галузі права, предметом якої виступають відносини, що виникають у процесі здійснення управління на місцевих рівнях суб’єктами місцевого самоврядування, хоча офіційна назва цієї галузі може бути різною в різних країнах. Так, у Німеччині її традиційно іменують «комунальне право», а, наприклад, у Великій Британії, Іспанії, Росії, Швеції - «муніципальне право».

В Україні відповідна галузь права перебуває лише на етапі становлення. Відповідно, вона ще не отримала офіційної назви, тобто цей термін або близькі йому за семантикою - [за значенням слова] терміни - «муніципалітет», «муніципальна влада», «муніципальна власність» тощо не вживаються ні в Конституції, ні в чинному законодавстві України, хоча вже з’явилися перші наукові праці, підручники та посібники, в яких обґрунтовується доцільність використання терміна «муніципальне право».

Але, слід зазначити, що Європейська хартія місцевого самоврядування, яка відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства містить в п. 3 статті 4 (Сфера компетенції місцевого самоврядування) термін „Муніципальні функції”, що за змістом статті означає „функції місцевого самоврядування”.

Звичайно, цей термін запозичений з правових систем інших держав, а походить він від «муніципалітет» (лат. Municipium - самоврядна громада (Муніципалітет (англ. municipality; укр. муніципалітет)

1) орган місцевого самоврядування;

2) приміщення, що займає орган місцевого самоврядування.

Також у законодавстві багатьох європейських країн використовується термін «муніципалітет» і з дещо іншим розумінням (від лат. municipium : «munis» - тягар та «capio» - приймаю). Цей термін з’явився ще за часів древнього Риму. Ним традиційно позначали міське управління, що брало на себе тягар вирішення міських проблем, розпорядження господарськими об’єктами, які забезпечували життєдіяльність громади. Погодьтеся, глибокий зміст наші предки вклали у поняття управління певною громадою. За їхньою логікою, це важка ноша, яку хтось обраний змушений нести на користь суспільства.

В Англії з кінця XVIII століття термін «самоврядування» використовується для характеристики місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає жодної адміністративної опіки зовні. Представниками французької та німецької юридичних шкіл двісті років тому були закладені основи вчення про місцеве самоврядування. Історично першою була науково обґрунтована теорія вільної громади, що базувалася на ідеях природного права.

Отже, назва «муніципальне право України» є значною мірою умовною.

Слід зазначити, що в окремих вітчизняних виданнях застосовується й термін «комунальне право України», а підставою для його застосування є положення Конституції України щодо комунальної власності (власності територіальних громад).

Таким чином, проводячи аналогії, прийдемо до висновку, що термін «муніципальне право» у вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі застосовується у таких значеннях:

по-перше, для позначення відповідної галузі національного права;

по-друге, для позначення галузевої юридичної науки, що вивчає муніципально-правові норми та галузь суспільних відносин, які становлять предмет галузі муніципального права;

по-третє, останнім часом і для позначення в багатьох національних навчальних закладах відповідної навчальної дисципліни, в рамках якої вивчаються основні положення науки муніципального права.

Муніцицальне право України становить собою галузь права України, норми якої виражають волю й інтереси людини і громадянина, територіальних громад, народу та держави і регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.

За своєю суттю муніципальне право є виразником волі та інтересів як людини і громадянина та територіальних громад, так народу і держави, оскільки муніципальні норми встановлюють або санкціонують як суб'єкти місцевого самоврядування (територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування), так і народ і держава, приймаючи Конституцію та закони, якими визнається та гарантується місцеве самоврядування.

За своїм змістом муніципальне право є регулятором суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто відносин, пов'язаних з визнанням, становленням, розвитком, організацією і здійсненням муніципальної влади як самостійного виду публічної влади та інституту громадянського суспільства та демократичної державності, а також суспільних відносин, пов'язаних із реалізацією та захистом прав і свобод людини і громадянина у сфері місцевого самоврядування.

За формою муніципальне право становить собою галузь права, джерелами якої є акти як локальних норм права (статути територіальних громад, регламенти рад тощо), так і загальних (загальнонаціональних) норм права (Конституції, законів, підзаконних актів).

У системі права муніципальне право належить до публічного права, оскільки воно стосується насамперед і головним чином самостійного виду публічної влади - муніципальної влади, яка належить територіальним громадян і здійснюється ними безпосередньо або через утворювані ними органи, а також регулює відносини, пов'язані із реалізацією та захистом прав людини і громадянина у сфері місцевого самоврядування - муніципальних прав особистості.

Водночас муніципально-правові відносини є своєрідним інтегральним полем, яке забезпечує єдність публічних та приватних інтересів на правовому рівні. Адже для реального здійснення місцевого самоврядування однаково важливе значення має і реалізація інтересів муніципальної влади як публічної влади територіальної громади, так і захист кожної окремої особистості, забезпечення її автономії та недоторканності, честі і гідності тощо саме як члена місцевої співдружності, як своєрідного асоційованого учасника місцевої самоврядної влади. Тим саме на цьому рівні якраз і отримують індивідуалізацію публічні за своєю природою владовідносини, що передбачає їх трансформацію у муніципально-правові відносини, тоді як останні якраз і виступають своєрідним правовим інтегралом свободи особистості, прав людини, економічної та політичної влади населення. А саме муніципальне право, яке забезпечує регулювання цих відносин, набуває статусу пограничної галузі між публічним та приватним правом.

Отже, вже сьогодні муніципальне право можна розглядати як самостійну галузь національного права України. На користь такого висновку свідчать, насамперед, положення Конституції України, де міститься велика кількість норм (викладені більш як у двадцяти статтях), в яких закріплюються основні принципи організації та функціонування місцевого самоврядування. Зокрема, Конституція України:

фіксує принципи визнання та гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

підзаконності місцевого самоврядування (ст. 19) [Стаття 19. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що непередбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.]; вона визначає статус органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади (вони не входять до системи органів державної влади - ст. 5 Стаття 5. Україна є республікою.

Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ.

Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.); дає визначення місцевого самоврядування як права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Якщо взяти до уваги лише кількість конституційних норм, присвячених питанням, що становлять предмет муніципального права, то муніципальне право має більше підстав для існування в якості самостійної структурної частини права, ніж всі інші (за винятком хіба що конституційного права) галузі національного права України.

Проте обґрунтування муніципального права як самостійної галузі права не вичерпується посиланням на значну кількість конституційних норм, що регулюють питання місцевого самоврядування. Воно відповідає всім основним вимогам до галузі права, що сформульовані загальною теорією держави та права.

Як і інші галузі права, муніципальне право являє собою структурний підрозділ системи національного права, що характеризується специфічним режимом правового регулювання й охоплює відносно самостійний комплекс однорідних суспільних відносин, воно відрізняється від інших галузей права предметом, методом та джерелами, має власну систему.

Предметом муніципального права як галузі національного права є суспільні відносини, які виникають у процесі визнання, становлення, організації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості.

Предмет муніципального права становить собою певну систему. Основними складовими цієї системи є:

- відносини, пов'язані із визнанням, становленням, організацією та здійсненням публічної влади територіальних громад - муніципальної влади;

- відносини, пов'язані з реалізацією та захистом муніципальних прав особистості;

- відносини, пов язані з реалізацією правового статусу територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування;

- відносини, пов'язані з організацією і проведенням місцевих виборів, референдумів та з іншими формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад;

- відносини, пов'язані з організацією та діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад;

- відносини, пов'язані з діяльністю сільських, селищних, міських голів;

- відносини, пов'язані з організацією та діяльністю виконавчих органів місцевого самоврядування та діяльністю муніципальних службовців;

- відносини, пов'язані з організацією та діяльністю органів самоорганізації населення;

- відносини, пов'язані з функціонуванням асоціацій, союзів та інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування, а також здійсненням інших форм міжмуніципального співробітництва (у тому числі й міжнародного);

- відносини територіальних громад, їх членів та інших суб'єктів місцевого самоврядування з органами державної влади, з об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями тощо.

Як комплексна галузь права, муніципальне право регулює суспільні відносини, що становлять його предмет, із застосуванням методів, притаманних різним галузям права - як імперативних, так і диспозитивних.

Метод муніципального права як галузі національного права є способом її впливу на суспільні відносини, що виникають у процесі визнання, становлення, організації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості.

Розрізняють такі провідні методи муніципального права: імперативний і диспозитивний.

Імперативний (публічно-правовий) метод передбачає владний вплив на учасників суспільних відносин, врегульованих муніципально-правовими нормами, і він має пріоритетне значення, що обумовлене публічним характером галузі муніципального права. Імперативні методи засновані на переважному застосуванні припису і включають такі способи регулювання суспільних відносин:

1) дозволяння - надання учасникові права на здійснення певних дій;

2) заборона - покладання на учасника обов’язку утриматися від здійснення певних дій;

3) зобов'язання - покладання на учасника обов’язку здійснити певні дії.

Диспозитивний (приватноправовий метод) - це спосіб регулювання відносин між такими учасниками муніципально-правових відносин, які є рівноправними сторонами, і він може бути застосований, наприклад, при регулюванні діяльності органів місцевого самоврядування, пов’язаної з реалізацією ними самоврядних повноважень. Диспозитивні методи пов’язані з дозволянням і включають такі способи регулювання суспільних відносин:

1) надання дозволу здійснити певні дії, що мають правовий характер;

2) надання учасникам певних прав;

3) надання учасникам можливості вільного обрання варіанта поведінки.

Поряд із цими методами набули поширення методи рекомендацій (порад) та декларацій (проголошення принципів тощо), які характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій та ін.) та статутів (хартій) територіальних громад.

ВИСНОВКИ ДО ПЕРШОГО ПИТАННЯ

Муніципальне право України - це комплексна галузь національного права України, яку становлять правові норми, що регулюють суспільні відносини, пов’язані з організацією та здійсненням місцевого самоврядування, закріплюючи при цьому основи місцевого самоврядування, організацію та форми його здійснення, компетенцію та гарантії місцевого самоврядування, відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.