3. Джерела житлового права

Поняття «джерело права» у правовій літературі вживається у двох значеннях: 1) фактора, що породжує право; 2) форми нор­ми права.

Тому в юридичній науці термін «джерело права» викорис­товується у широкому і вузькому значеннях.

У широкому значенні під джерелом права розуміються па­м’ятки історії, літописи, судові рішення та звичаї, що існува­ли історично та мали значення для розвитку права й визначали основні напрями становлення права, умови його формування, тобто фактори правотворчості та загальнолюдські цінності, що безпосередньо впливають на процес формування й функціону­вання права. Тобто джерелом житлового права може бути будь-який матеріал, покладений в основу розуміння сутності житло­вого права. Це можуть бути як засоби пізнання, так і правові документи, які виступають джерелом знань, що формуються у суспільній свідомості й визначають можливу чи необхідну по­ведінку суб’єктів права.

Так, до первинних джерел житлового права слід віднести римське право. Як зазначають О. А. Підопригора та Є. О. Харитонов, «римське право є найвищим досягненням цивілізації на кшталт семи чудес світу». Принагідно слід зазначити, що бага­топоверхові жилі будинки вперше з’явилися саме в Стародав­ньому Римі. Як зазначає Є. О. Харитонов, джерелом приватного права як категорії, іманентно властивої європейським цивіліза­ціям, є римське приватне право, що служить своєрідним етало­ном європейських систем приватного права».

Це не абстрактний пошук первинних джерел житлового права у стародавньому світі, оскільки в Україні відбувається рецепція римського права прямо через Цивільний кодекс чи опо­середковано через право європейських країн.

Так, у Дигестах Юстиніана (книга II, Титул IV, п. 18) зазна­чено про охорону недоторканності житла: «Будинок є найбез­печнішим притулком і, очевидно, що той, хто кликатиме на суд з будинку, вчиняє насильство».

Таким чином, саме у римському праві було закладено основи правового регулювання особливого майнового об’єкта — жило­го будинку — та основи охорони недоторканності прав на житло.

Хоча така охорона носила дискретний характер, оскільки лише деякі прояви посягань на житло знайшли своє відображення у стародавньому римському праві.

З XI ст., коли почалася рецепція римського права у Західній Європі, також значення надавалося охороні недоторканності житла, яка встановлювала відповідальність за вторгнення до чужого помешкання, порядок переходу прав на нерухоме майно до спадкоємців, регулювання угод щодо набуття прав на житло. Право недоторканності житла поширювалося не лише на буди­нок, а й на земельну ділянку, на якій він був розташований.

Збереження інститутів римського права щодо охорони жит­ла свідчить про зрілість суспільства і є одним із важливих за­собів дотримання загального правопорядку. Хоча закладення основ сучасного розуміння житлового права відбувалося і рані­ше, без зв’язку із розвитком римського права.

Друга рецепція римського права «починається зі злетом за­хідного християнства, формуванням «Нової Європи», особли­во помітною стає у XV—XVI ст.».

Відповідно до «Права, надісланого шеффенами Магдебурга місту Гьорліцез у 1304 році» встановлюється правовий розділ домів; про напад, здійснений на дом (ст. 13); порушення воло­діння (ст. 16); про передачу дома (ст. 22).

Феодальні закони встановлювали недоторканність не лише будинку, а й двору (присадибної ділянки).

Проте більшість учених стоїть на позиції, що житлове пра­во виникло в кінці XIX ст,—на початку XX ст. До цього періоду норми житла носили безсистемний характер.

Право на житло є історично-правовою категорією. До XX ст. право лише охороняло окремі відносини щодо нерухомості, що виявлялося у встановленні юридичної відповідальності за по­рушення прав на об’єкти нерухомості. Проте загальна гуманіза­ція права і розвиток ідеї прав людини поступово надали нового значення правовій охороні прав на житло. Право на житло як цілісне майнове і немайнове благо стало об’єктом правової охо­рони в Європі та США починаючи з кінця XIX ст., а до цього часу охоронялися лише окремі його прояви.

У Російській імперії не було загальних відомостей по країні в цілому про житлові умови, тому важко визначити середні роз­міри житла на одну особу. Типовим житлом для працівників були койки, комори, кутки, підвали, фабричні казарми тощо. За даними В. Ф. Чигиря «в робочих районах фактична забезпече­ність жилою площею складала в середньому не більше 2—2,5 м на одну людину. А в середньому в 1913 р. на одного міського жителя припадало 6,3 м2 загальної корисної площі жилих бу­динків, або біля 4,5 м2 жилої площі».

За час перебування України в складі Російської імперії жит­лові відносини регулювалися договором найму або правом влас­ності відповідно до Зводу законів цивільних Російської імперії, що гарантувало недоторканність житла.

При аналізі сучасної історії розвитку житлового законодав­ства як у римському праві, в Російській імперії регулювання житлових відносин здійснювалося або на підставі права влас­ності, або на підставі приватноправового договору найму.

Жовтнева революція і становлення Радянської влади харак­теризувалися націоналізацією, муніципалізацією житлового фон­ду, відмовою від платного користування житлом. Слід погоди­тися із Ю. Л. Заїкою який вважає, що історія розвитку житлово­го законодавства починається після Жовтневої революції з часу прийняття Декрету ВУЦВК «Про скасування приватної влас­ності на нерухомість в містах» від 20 червня 1918 р.

Прийняття Цивільного кодексу України 1923 р. та інших нормативних актів знаменувалося визначенням особливості ре­гулювання договору найму житла на основі класового підхо­ду до визначення прав власників, наймачів житлового фонду. На заміну Цивільного кодексу прийнято постанову ЦВК і РНК СРСР «Про збереження житлового фонду та поліпшення жит­лового господарства у містах» від 17 жовтня 1937 р., яка визна­чала особливості договору найму житла як окремого виду дого­вору найму. За цей період наявними були адміністративні ме­тоди регулювання договору найму житла.

Протягом 25 років цю постанову називали основним жит­ловим законом, хоч окремі його норми неодноразово доповню­валися, змінювалися або втрачали свою дію. Так, Указом Пре­зидії Верховної Ради СРСР від 18 червня 1958 р. до Указу Пре­зидії Верховної Ради СРСР «Про право громадян на купівлю і будівництво індивідуальних жилих будинків» від 26 серпня 1948 р. було внесено доповнення в частині розміру індивідуаль­ного жилого будинку, за яким верхня межа жилої площі була встановлена у 60 м2.

Після вступу в дію з 1 травня 1962 р. основ цивільного зако­нодавства Союзу РСР і союзних республік і прийняття Цивіль­ного кодексу УРСР регулювання житлових правовідносин здійснюється цивільно-правовими нормами за винятком бага­тьох питань, з яких Цивільний кодекс відносить до спеціальних нормативних актів постанови Ради Міністрів УРСР, інструкції Міністерства комунального господарства УРСР.

Наступний етап розвитку житлового права пов’язаний із прийняттям у 1983 р. Житлового кодексу УРСР. На цьому ета­пі всі норми, що регулювали житлові правовідносини, вилучені з Цивільного кодексу, крім ст. 277 «Договір найму жилого при­міщення».

У Радянському Союзі основною формою забезпечення жит­лом громадян було безоплатне надання житла за рахунок дер­жави тим, хто потребує поліпшення житлових умов. Разом із тим, хоча право на житло в радянській юридичній літературі визначалося як гарантована можливість громадян задовольни­ти свої житлові потреби (отримання нового житла, покращення житлових умов, побудова або придбання жилого будинку, без­строкове користування житлом), проте при дотриманні певних умов, за яких громадянин визнається таким, що потребує житла. Державою встановлювався критерій для таких громадян, а та­кож порядок надання жилих приміщень.

Наступний етап розвитку житлового права в Україні пов’я­заний із отриманням незалежності і декларуванням переходу до ринкових умов.

Тому під терміном «джерело житлового права» у вузько­му значенні розуміють конкретні форми вираження правових приписів, що виходять від органів державної влади, які видають нормативні акти в межах своєї компетенції, на підставі й на ви­конання чинного законодавства. Тобто під джерелом права ро­зуміють зовнішню форму об’єктивізації його норм. Виходячи з цього, житлове право у вузькому значенні можна поділити за певними критеріями: за органами, що приймають рішення, джерела поділяють­ся на закони, підзаконні акти, судові рішення, рішення Консти­туційного Суду; за змістом, формою правотворчості — нормативні та не­нормативні джерела, до яких належать договори, звичаї, прин­ципи житлового права, інші джерела, що не суперечать нормам та принципам права; за поділом права на приватне та публічне — джерела при­ватного та публічного права; за сферою правового регулювання — джерела у приват­ній, соціальній, державній сферах; за значенням — основні та допоміжні.

Запропонована система дозволяє розміщувати джерела за­лежно від їх впливу на суспільні відносини за такими ієрархіч­ними принципами: відмінність конституційного, державного і приватноправового регулювання; пріоритет актів законодавчої влади перед актами виконавчої та судової влади; перевага актів центральних органів виконавчої влади за підпорядкованістю органів у порівнянні з нижчими рішеннями місцевих рад; наяв­ність загальних і спеціальних актів, що дозволяє усувати супе­речності між різними нормативними актами.

Виникає потреба у розмежуванні термінів «право» і «зако­нодавство». В юридичній літературі вони часто вживаються як синоніми. Право — організована певним чином сукупність норм, що отримали чи не отримали свою формальну визначеність. За­конодавство являє собою сукупність формально визначених нормативних актів. Внутрішньою його формою виступає струк­тура у вигляді нормативно-правових актів. Право і законодав­ство тісно пов’язані між собою, оскільки в їх основу завжди по­кладено нормативно-правові акти.

С. С. Алексєєв виділяє три способи формування та існуван­ня позитивного права: 1) звичаєве право; 2) право судів; 3) пра­во законодавця.

Сучасне право характеризується високим ступенем інтегра­ції норм різних нормативних актів, а це, в свою чергу, зумовлює появу комплексних правових інститутів, норми яких мають по­дібний предмет правового регулювання. Підвалини комплексно­го регулювання закладають норми міжнародно-правових актів, що знайшли своє закріплення в Конституції України. Правові засади права на житло передбачені в кримінальному та адміні­стративному праві. Проголошені в Конституції житлові права без відповідного галузевого забезпечення були б декларативними.

Житлове право, перш за все, є сукупністю юридичних норм як форма зовнішнього прояву права. Разом із тим, йому властиві особливі ознаки, тісно пов’язані зі специфічними рисами пред­мета правового регулювання. Однак метод правового регулю­вання не є визначальним, оскільки, як було зазначено вище, в науці розрізняють два основні методи: диспозитивний та імпе­ративний. Такий поділ за методом призводить тільки до наяв­ності цивільного та адміністративного, кримінального права.

У загальному вигляді житлове законодавство становить со­бою сукупність нормативних актів.

Норми житлового права як навчальної дисципліни можна систематизувати за різними обставинами. На нашу думку, най­більш оптимальним є систематизація за типом відносин, що ре­гулюються, як це викладено у ЖК України.

Загальне положення, у якому представлене поняття про конституційне право на житло, його зміст. Законодавчі гаран­тії дотримання цього права. Форми реалізації конституційного права на житло. Поняття суб’єктивного права громадянина на житло. Поняття житлових правовідносин, їх види. Джерела жит­лового законодавства. Співвідношення житлового права із ін­шими галузями права та законодавства України. Житлове пра­во України як навчальна дисципліна та галузь законодавства. Правове регулювання житлових відносин.

Суб’єкти житлових правовідносин, якими представлені суб’єкти житлового права. Права та обов’язки фізичних і юри­дичних осіб у житлових відносинах. Органи виконавчої влади як суб’єкти житлових правовідносин, їх компетенція. Органи місцевого самоврядування. Об’єднання громадян як суб’єкти житлових правовідносин. Органи спеціальної компетенції.

Житловий фонд України. Поняття житлового фонду України, його характеристика, призначення та складові час­тини. Юридична класифікація жилих будинків та жилих при­міщень.

Право власності та інші речові права. Поняття приватно­го житлового фонду, його структура, особливості регулювання житлових відносин. Правові підстави виникнення та припинен­ня права власності на житло. Порядок користування приватним житлом. Особливості правового регулювання житлових відно­син у будинках спільної власності. Права і обов’язки інших гро­мадян — не власників, що проживають у будинку, що належить власнику. Момент та правові наслідки переходу права власнос­ті на будинок (квартиру).

Правове регулювання забезпечення громадянам України прав на житло у державному житловому фонді полягає у праві на одержання жилого приміщення у будинках державного і ко­лективного житлового фонду. Умови і підстави прийняття гро­мадян на квартирний облік. Правові підстави визнання грома­дян такими, що потребують поліпшення житлових умов. Норма жилої площі, що надається громадянам. Вимоги, що ставляться до жилих приміщень. Порядок надання жилих приміщень у бу­динках житлового фонду місцевих рад. Правове значення доку­ментів, що надають право на вселення. Правові підстави визнан­ня їх недійсними.

Правове регулювання користування житлом. Зміст дого­вору найму жилого приміщення. Суб’єкти права на жиле при­міщення за договором його найму. Сторони у договорі найму жилого приміщення. Поняття члена сім’ї наймача жилого при­міщення. Права й обов’язки членів сім’ї наймача. Визначення предмета договору найму жилого приміщення. Зміни договору найму жилого приміщення, умови і правові підстави таких змін. Квартирна плата, порядок її нарахування. Пільги щодо квартир­ної плати. Порядок користування жилим приміщенням. Дого­вір піднайму жилого приміщення. Права і обов’язки піднайма­чів. Підстави припинення і розірвання договору піднайму жи­лого приміщення.

Виселення з жилих приміщень. Законодавчі гарантії за­безпечення стабільності права громадян на жиле приміщення. Підстави і порядок виселення громадян із жилих приміщень. Виселення з наданням або без надання жилого приміщення. По­рядок виселення громадян.

Правове забезпечення приватизації житлового фонду. Ме­ханізм приватизації державного житлового фонду. Право гро­мадян на приватизацію державного житлового фонду. Об’єкти та суб’єкти приватизації. Правові засади приватизації держав­ного житлового фонду. Реприватизація житла.

Особливості правового регулювання користування жили­ми приміщеннями спеціального призначення. Визначення кате­горії «жилі приміщення спеціального призначення». Надання, користування жилими приміщеннями спеціального призначен­ня. Правові підстави виселення. Підстави припинення право­відносин щодо житла спеціального призначення.

Правове регулювання та користування жилими примі­щеннями у будинках житлово-будівельних кооперативів та об’єд­нання співвласників багатоквартирного будинку.

Утримання приватного житлового фонду. Особливості правового регулювання житлових відносин у будинках житло­во-будівельних кооперативів та об’єднання співвласників ба­гатоквартирного будинку. Порядок організації житлово-буді­вельного кооперативу та об’єднання співвласників багатоквар­тирного будинку. Зміст статуту. Власність членів об’єднання. Членство в об’єднанні. Об’єднання власників будинків (квар­тир), його повноваження і обов’язки щодо схоронності будин­ків (квартир).

Відповідальність за порушення житлового законодав­ства включає види відповідальності за неналежне викорис­тання житлового фонду та інші порушення житлового зако­нодавства. Відшкодування збитків при заподіяні шкоди жит­ловому фонду. Поняття захисту прав та законних інтересів громадян у житловій сфері та його підстави. Засоби забезпе­чення позовів із житлових спорів та особливості виконання рі­шень. Загальна характеристика спорів, що виникають із жит­лових правовідносин. Підвідомчість розгляду і вирішення жит­лових спорів.

Житлове законодавство складається з Житлового кодексу та нормативно-правових актів у галузі цивільного та житлового законодавства.

Систему житлового законодавства можна поділити за ознакою сукупності правових засобів, з допомогою яких забез­печується правовий вплив на суспільні відносини, що виника­ють у сфері житла. Особливістю структури житлового законо­давства є те, що вона визначається розгалуженою системою нор­мативних актів, прийнятих органами різних рівнів у різний час. Найважливіша частина визначається Житловим кодексом УРСР, решта — законами, міжнародними договорами, актами Прези­дента України та Кабінету Міністрів України, актами централь­них та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого са­моврядування на підприємстві, в установі, організації. Тому за­лежно від суб’єктного складу систему житлового законодавства можна представити таким чином: 1) нормативно-правові акти, які визначають зміст житлових прав, обов’язків та законних інтересів суб’єктів житлового права (наймачів, піднаймачів, влас­ників житла, тимчасових мешканців тощо); 2) закони та правові акти, що визначають систему уповноважених органів, їх повно­важення; 3) правові акти, що визначають компетенцію юрисдикційних державних органів, які здійснюють захист, їх повнова­ження.

Слід погодитись, що поділ системи житлового законодавст­ва за суб’єктним складом для вирішення багатьох питань, що ви­никають у житловій сфері, є недостатнім, але він дозволяє чітко розмежувати нормативно-правові акти в житловій сфері.

Розгалужена і багаторівнева система житлового законодав­ства знайшла своє відображення у нормативних актах, які за­лежно від предмета регулювання житлових відносин будують­ся в інститути житлового права, конкретних житлових нормах чи їх окремих елементах.

У Житловому кодексі УРСР термін «законодавство» в ці­лому вживається у широкому значенні, й обсяг його чітко не визначений. Цим терміном охоплюються закони України, чин­ні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верхов­ної Ради України, укази Президента України, декрети та поста­нови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах його пов­новажень й законами України.

Тому термін «житлове законодавство» слід використовувати в основному в значенні сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують житлову сферу суспіль­них відносин. Зрозуміло, що при їх аналізі можна дійти виснов­ку, що кодифіковане нове Житлове законодавство вкрай не­обхідне, бо відносини із користування жилими приміщеннями (договір оренди, найму житла), права власників жилих будин­ків, квартир регулюються значною кількістю нормативних ак­тів, у тому числі підзаконних, що створює складнощі в правово­му регулюванні питань, які випливають з різних норм право­вої системи. На нашу думку, такий кодифікований акт, як ЖК, потрібен, оскільки це дозволить зменшити кількість підзакон­них нормативних документів, особливо застарілих, прийнятих Ще до 1990 року.

На жаль, Житловий кодекс України 7 липня 2005 р. не був підписаний Президентом України, який запропонував замість відхиленого законопроекту розробити новий. Але якщо бути послідовним, то Президент України мав би відзначити пози­тивні положення прийнятого Кодексу та визначити напрям, стратегію його удосконалення. Адже десятирічний досвід роз­робки проекту Житлового кодексу свідчить, що у ньому знай­шли своє відображення сучасні тенденції розвитку житлового законодавства. Житлове законодавство через соціальну скла­дову становить складний вузол, який повинен бути розв’яза­ний. І позитивний досвід Росії свідчить, що Житловий кодекс Російської Федерації, що вступив у силу з 1 березня 2005 р. успішно працює, хоча і постійно удосконалюється шляхом внесення змін та доповнень. Держава має брати участь у забез­печенні громадян житлом. Жодна більш-менш розвинута краї­на не може зняти з себе відповідальність із вирішення житло­вих проблем громадян. Деякі країни світу вирішують ці про­блеми шляхом створення комунального, «дешевого», житла з низьким рівнем квартирної плати, яке потрібне для грома­дян із низьким рівнем доходів. Крім того, місцеві органи на­дають житлові приміщення у тимчасове користування особам, які зовсім не мають житла (житловий фонд соціального при­значення).

Житлове законодавство слід розуміти як систему забезпе­чуваних державою обов’язкових норм поведінки, які є ознакою державної влади.

Зовнішня форма житлового права, що висвітлює норматив­но закріплену волю держави, це багатогранна система законо­давства, яка функціонує у вигляді різних юридичних джерел, правових норм. Це система різних взаємопов’язаних і взаємозумовлених зовнішніх форм, що є результатом діяльності спеці­ально уповноважених суб’єктів права, яка визначає межі дозво­леної самостійної поведінки та способи її досягнення.

Нормативно-правові акти — це акти, які приймаються ор­ганами державної влади і мають правове значення. Акт держав­ного чи іншого органу — це юридична форма рішень цих орга­нів, тобто офіційний письмовий документ, що породжує певні правові наслідки, спрямований на врегулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов’язковий характер для суб’єктів цих відносин.

Залежно від компетенції органу, характеру й обсягу відно­син, що врегульовані ним, акти поділяються на нормативні та такі, що не мають нормативного характеру. Так, до джерел жит­лового права ненормативного характеру можна віднести норма­тивні документи, які визначають напрями державної політики, розвиток сфери приватної власності на житло. Серед таких дже­рел можна назвати: Концепцію державної житлової політики, схвалену постановою Верховної Ради України від ЗО червня 1995 р. № 254/95-ВР, постанову Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 1996 р. № 1300 «Про вдосконалення шляхів роз­витку молодіжного житлового будівництва», Основні напря­ми забезпечення житлом населення України на 1999—2005 ро­ки, схвалені Указом Президента України від 15 липня 1999 р. № 856/99, Прогноз розвитку державного житлового будівниц­тва на 2000—2004 роки, затверджений постановою Кабінету Мі­ністрів України від 27 серпня 2000 р. № 1347 та ін.

Нормативний акт — це прийнятий уповноваженим дер­жавним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, що встановлює, змінює чи скасовує нор­ми права, носить загальний чи локальний характер і застосову­ється неодноразово. Щодо актів ненормативного характеру (ін­дивідуальних актів), то вони породжують права і обов’язки тіль­ки у того суб’єкта (чи визначеного ними певного кола суб’єктів), якому вони адресовані.

Житлове законодавство — це сукупність обов’язкових пра­вил поведінки, що санкціонуються і забезпечуються державою або встановленими нею суб’єктами нормотворчості й одержують зовнішнє вираження у формально-визначеному вигляді. Він до­сить широко використовується у правовій системі в основному У значенні сукупності законів та інших нормативно-правових актів, що регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами житлового права.

Становленню системи нормативно-правових актів у сфері Регулювання права власності на житло сприяло прийняття Ци­вільного, Земельного кодексів України, законів України «Про власність», «Про приватизацію державного житлового фонду», «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю», «Про прове­дення експерименту в житловому будівництві на базі холдинго­вої компанії «Київміськбуд», «Про державну реєстрацію речо­вих прав на нерухоме майно та їх обмежень» тощо.

Незважаючи на прийняття значної кількості нормативних актів, в Україні немає єдиної концепції щодо реалізації консти­туційного права громадян на житло.

Внутрішня форма житлового права — це внутрішня будова права, її структура (розподіл на інститути, норми) та зміст, що закріплює міру свободи особи, співвідношення поведінки особи та держави, висвітлює різні аспекти побудови житлового права як системи.

Система житлового законодавства становить внутрішню структуру взаємопов’язаних норм, що регулюють житлові від­носини як важливу сферу суспільних відносин. З метою врегу­лювання безлічі відносин, що виникають у суспільному житті, великої кількості правових норм, їх необхідно об’єднати в гру­пи, тобто створити певну систему правових норм. Згрупувати ці норми можна за змістом предмета регулювання.

Сучасна система житлового права являє собою певну ієрар­хію нормативних актів, основу якої становить система взаємо­пов’язаних норм права, що регулюють житлові відносини, з метою урегулювання численних відносин, що виникають у суспільно­му житті. Разом із тим, недостатня дослідженість, незважаючи на очевидну значимість, створює необхідність їх структурування в певні групи, тобто створення певної системи правових норм, їх можна згрупувати за юридичною силою, змістом та сферою правового регулювання.

2) До першої групи слід віднести норми, що стосуються за­гальних питань житлового законодавства і визначаються, перш за все, нормами, закріпленими Конституцією України. Консти­туція не тільки визначає напрями розвитку житлового законо­давства (ст. 47), а як закон прямої дії гарантує недоторканність житла, забезпечує правові можливості для правового захисту по­рушених чи оспорюваних прав та законних інтересів громадян на житло (статті 19, ЗО, 55). В свою чергу, Цивільний та Житловий кодекси визначають структуру житлового фонду, повноваження державних органів у житловій сфері, призначення жилих будин­ків і жилих приміщень, відповідність будинків, споруд жилим, житлові права і обов’язки власників та користувачів; форми забез­печення громадян жилими приміщеннями та користування ними.

3) Друга група становить нормативно-правові акти, що ви­значають порядок утримання житлового фонду, його експлуа­тацію, взаємні права і обов’язки суб’єктів житлового права що­до утримання та управління житловим фондом.

4) До третьої групи належать нормативно-правові акти, що визнають право власності та інші речові права на жилі примі­щення, підстави виникнення та припинення права власності, приватизацію державного житлового фонду, передачі житлово­го фонду в комунальну власність тощо.

5) Четверта група — забезпечення громадян жилими при­міщеннями та користування ними.

6) П’яту групу становлять норми, що визначають правовий режим житлового фонду спеціального призначення.

7) До шостої групи належать норми, що визначають поря­док організації та діяльності житлових, житлово-будівельних ко­оперативів та товариств співвласників житла багатоквартирно­го жилого будинку.

8) Сьому групу становлять норми, що забезпечують захист житлових прав та законних інтересів суб’єктів житлового пра­ва, відповідальність правопорушників за порушення житлового законодавства та особливості вирішення спорів.

Правовідносини стосовно будівництва та містобудування не регулюються житловим правом (ст. 4 Житлового кодексу УРСР). Земельне і містобудівне законодавство, законодавство про охо­рону культурної спадщини, відносини, пов’язані з відведенням земельних ділянок для житлового будівництва, будівництво та реконструкція жилих будинків, надання кредитів і субсидій ре­гулюються відповідним законодавством з урахуванням норм Житлового кодексу України. До житлових відносин, пов’яза­них із ремонтом, переобладнанням і переплануванням жилих приміщень, використанням інженерного обладнання, наданням комунальних послуг, внесенням плати за комунальні послуги, застосовується відповідне галузеве законодавство з урахуванням вимог, встановлених Житловим кодексом.

Найвищу юридичну силу серед нормативно-правових актів має Конституція України, норми якої є нормами прямої дії. Кон­ституція закріплює напрями розвитку права, визначає права та свободи громадян і створює умови для їх реалізації.

Особливо важливим положенням Конституції України є за­кріплення пріоритету прав і свобод людини. Перебудова відно­син власності повинна бути спрямована на створення гармоній­ної правової системи, яка працюватиме на задоволення потреб людини (особистості). В процесі розбудови правової держави мають бути створені рівні умови для охорони та захисту прав на житло всіх учасників житлових відносин. Особисті немайнові права людини, її життя, житло, здоров’я, її недоторканність проголошені найвищою соціальною цінністю.

Житлові відносини в Україні регулюються системою зако­нодавчих актів, серед яких визначальним є Житловий кодекс УРСР 1983 р. Він регулює питання забезпечення громадян жи­лими приміщеннями державного та комунального житлового фонду та інші, пов’язані з наймом приміщень державного та гро­мадського житлового фонду, користуванням службовими жи­лими приміщеннями, гуртожитками, жилими приміщеннями у будинках житлово-будівельних кооперативів, приватному жит­ловому фонді, забезпеченням схоронності житлового фонду, від­повідальністю за порушення житлового законодавства. Слід за­значити, що Житловий кодекс УРСР і нині визначає структуру житлового права, хоча й не відповідає сучасній ситуації та по­требам суспільства побудови ринкової економіки. Він лише част­ково враховує нові нормативні акти, майже не відтворює питань, пов’язаних із приватизацією житла та утриманням приватизо­ваного житлового фонду, особливостей його утримання. Жит­ловий кодекс УРСР врегульовує житлові відносини у випадках, коли наймодавцем є держава в особі місцевих рад. Звичайно, цей Житловий кодекс зазнав і постійно зазнає «косметичних» виправлень шляхом внесення до нього змін і доповнень, що не можуть повного мірою відображати реалії сучасного життя. На жаль, новий Житловий кодекс України, структура якого запро­понована такою, що наближалась до структури Житлового ко­дексу Російської Федерації, 7 липня 2005 р. через низку недолі­ків був ветований Президентом України.

Новий житловий кодекс повинен комплексно регулювати багато питань:

1) забезпечення громадян жилими приміщеннями соціаль­ного житлового фонду. Порядок надання жилих приміщень у будинках громадського, відомчого та державного житлового фонду регулюється Правилами обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затвердженими постановою Ради Міністрів УРСР від 11 грудня 1984 р. за № 470 та Законом України «Про житловий фонд соціального призначення» від 12 січня 2006 р.;

1) порядок користування жилими приміщеннями в будин­ках державного та комунального житлового фонду; Порядок формування тарифів на послуги з утримання будинків і спо­руд та прибудинкових територій та типовий договір про надан­ня послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових те­риторій визначено постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 р. № 560;

2) відносини щодо забезпечення громадян жилими примі­щеннями в будинках житлово-будівельних кооперативів (ЖБК) і користування ними. Правила обліку громадян, які бажають вступити до ЖБК, Примірний статут ЖБК, що регулюють по­рядок обліку, створення та діяльності кооперативів, права та обов’язки членів кооперативу визначені постановами Ради Мі­ністрів УРСР: постанова Ради Міністрів Української РСР і Українська республіканська рада професійних спілок «Про за­твердження Правил обліку громадян, які бажають вступити до житлово-будівельного кооперативу» від 5 червня 1985 р. № 228, постанова Ради Міністрів Української РСР «Про затверджен­ня Примірного статуту житлово-будівельного кооперативу» від 30 квітня 1985 р. № 186, постанова Кабінету Міністрів України «Про дальший розвиток житлово-будівельної (житлової) ко­операції» від 20 жовтня 1992 р. № 593;

3) порядок користування жилими приміщеннями в будин­ках (квартирах) приватного житлового фонду, зокрема права членів сім’ї власника квартири (будинку), відносини, що вини­кають у разі користування жилими приміщеннями за умовами договору найму, а також забезпечення жилими приміщеннями громадян, будинки яких підлягають знесенню. Але це правове регулювання носить фрагментарний характер. Водночас є низ­ка нормативно-правових документів (у тому числі Цивільний кодекс України тощо), що регулюють відносини власності на житло: закони України «Про заставу» від 3 жовтня 1992 р. № 2654-ХІІ, «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 р. № 1875-IV, «Про фінансово-кредитні механізми і управ­ління Майном при будівництві житла та операціях з нерухоміс­тю» від 19 червня 2003 р. № 978-ІУ;

4) відносини щодо забезпечення схоронності житлового фонду, але забезпечення його схоронності та утримання здійс­нюються відповідно до Правил користування приміщеннями жилих будинків і прибудинкової території, затверджених поста­новою Кабінету Міністрів України майже через десять років після прийняття Житлового кодексу (8 жовтня 1992 р. за № 572), та Закону України «Про об’єднання співвласників багатоквар­тирного будинку» (опублікованого 4 січня 2002 р. ) майже че­рез 20 років після прийняття ЖК;

5) щодо житла спеціального призначення: постанова Ради Міністрів Української РСР «Про затвердження Правил обміну жилих приміщень в Українській РСР» від 31 січня 1986 р. № 31, постанова Кабінету Міністрів України «Про службові жилі при­міщення» від 4 лютого 1988 р. № 37, постанова Ради Міністрів Української РСР «Про затвердження Примірного положення про гуртожитки» від 3 червня 1986 р. № 208;

6) доповнення нормативної бази житлового законодавства законами, спрямованими на соціальний захист населення: «Про приватизацію державного житлового фонду», «Про наукову і нау­ково-технічну діяльність», «Про державну підтримку засобів ма­сової інформації та соціальний захист журналістів», «Про основ­ні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основи соціальної захищеності ін­валідів в Україні», «Про реабілітацію жертв політичних репре­сій на Україні», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про со­ціальну адаптацію осіб, які відбували покарання у виді обмежен­ня волі або позбавлення волі на певний строк», «Про охорону дитинства», «Про забезпечення організаційно-правових умов со­ціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківсько­го піклування», «Про основи соціального захисту бездомних гро­мадян і безпритульних дітей», «Про житловий фонд соціально­го призначення» тощо;

7) забезпечення державою військовослужбовців жилими при­міщеннями відповідно до ст. 12 Закону України «Про соціаль­ний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 р. № 2011-ХІІ;

8) щодо оплати житла: закони України «Про житлово-ко­мунальні послуги» від 24 червня 2004 р. № 1875-IV, «Про фі­нансово-кредитні механізми і управління майном при будів­ництві житла та операціях з нерухомістю» від 19 червня 2003 р. № 978-ІУ, постанова Ради Міністрів УРСР «Про затверджен­ня Правил бронювання жилих приміщень в Українській РСР» від 9 вересня 1985 р. № 342, розпорядження Кабінету Міністрів України «Про бронювання та придбання жилих приміщень для осіб, які мають право на громадянство при поверненні в Украї­ну» від 24 січня 1997 р. № 44-р, Закон України «Про тимчасо­ву заборону стягнення з громадян України пені за несвоєчасне внесення плати за житлово-комунальні послуги» від 13 листо­пада 1996 р. № 486/96-ВР.

Отже, все це підтверджує нагальну потребу в новому коди­фікованому законодавчому акті, який регулюватиме всі відно­сини, що випливають із житлової сфери та регулюються різни­ми розгалуженими нормативними актами, прийнятими у різ­ний час — час стрімкої трансформації економіки та суспільства. Цей комплексний нормативний документ повинен бути актом прямої дії, а кількість статей, що мають відсильний характер, — мінімальною. До компетенції Кабінету Міністрів України може бути віднесено тільки визначення механізмів (процедурних та процесуальних норм) реалізації норм права, а не визначення до­даткових матеріальних норм, як це здійснюється нині.

Правове регулювання житлових правовідносин, що випли­вають з права власності, повинне залишатися в компетенції Ци­вільного кодексу.

Нормативну базу з житлового права поповнюють укладені та належним чином ратифіковані Україною міжнародно-право­ві договори. Вони стають невід’ємною частиною її законодавст­ва з житлових питань, доповнюючи останнє обов’язковими нор­мами, особливо в частині забезпечення захисту права власності, спрямовуючи подальший розвиток на шляху гармонізації зако­нодавства України із законодавством Європейського Союзу.

Відповідно до статей 6 і 7 Закону «Про правонаступництво України» від 12 вересня 1991 р. за № 1543-ХІІ Україна підтвер­дила свої зобов’язання за міжнародними договорами, укладени­ми Українською РСР до проголошення незалежності України, а також стала правонаступником прав і обов’язків за міжнарод­ними договорами Союзу РСР, що не суперечать Конституції України та інтересам республіки.

Україна як самостійна держава проголосила визнання за­гальнолюдських цінностей, а тому зобов’язалася дотримувати­ся загальновизнаних принципів міжнародного права. Стаття 193 Житлового кодексу та ст. 17 Закону «Про міжнародні договори України» визначають пріоритет міжнародних договорів. Якщо міжнародним договором України, укладення якого відбулось у формі закону, встановлено інші правила, аніж передбачені за­конодавством України, то застосовуються правила міжнарод­ного договору України.

До таких договорів належать, передусім, договори, які визна­чають природні права людини на житло, що включає, в тому чис­лі, право на життя, ім’я, здоров’я, гідність, забезпечення отри­мання належних умов і засобів існування для себе та сім’ї тощо. Серед таких Конвенція про захист прав людини і основополож­них свобод 1950 р., у ст. 8 якої зазначено, що кожна людина має право на повагу до її особистого та сімейного життя, житла та таємниці листування. Держава не може втручатися у здійснен­ня цього права, інакше ніж згідно із законом та у випадках, не­обхідних у демократичному суспільстві в інтересах національ­ної та громадської безпеки або економічного добробуту країни, з метою запобігання заворушенням і злочинам, для захисту здо­ров’я або моралі чи з метою захисту прав і свобод інших людей.

Європейський суд ухвалив, що житлом можна вважати, згі­дно зі ст. 8, облаштоване особою помешкання, навіть якщо таке облаштування було здійснене з порушенням вимог національ­ного законодавства. Особа також може оскаржувати порушен­ня права на житло, коли йдеться про власність, яку ця осо­ба щороку займає протягом значного проміжку часу («Ментес проти Туреччини», 1997 р.). Нарешті суд ухвалив, що до сфери застосування ст. 8 належать також офісні приміщення (Німец проти Німеччини, 1992 р.). Право на достойне житло — це пра­во будь-якої людини. Забезпечення житлом є життєвою необ­хідністю і одним із головних прав громадян незалежно від рів­ня економічного розвитку держави. У зв’язку з цим ст. 25 За­гальної декларації прав людини визначає, що кожна людина має право на такий життєвий рівень, який включає харчування, одяг, житло.

До міжнародно-правових документів у житловій сфері слід віднести й інші зобов’язання держави.

Згідно зі ст. 16 Конвенції про права дитини жодна дитина не може бути об’єктом свавільного та незаконного втручання в здійснення її права на недоторканність житла.

Метою Ради Європи є досягнення більшого єднання між її членами для збереження та втілення в життя ідеалів і прин­ципів, які є їхнім спільним надбанням, а також сприяння їх­ньому економічному та соціальному прогресу шляхом, зокре­ма, захисту та подальшого здійснення прав і основних свобод людини.

Європейська соціальна хартія (переглянута) 3 травня 1996 р. ставить за мету запровадження усіма відповідними засобами як національного, так і міжнародного характеру, досягнення умов, за яких може ефективно здійснюватися право кожної людини на житло.

Відповідно до Конвенції про статус біженців визначається що оскільки житлове питання регулюється законами, держава зобов’язується надавати біженцям, які законно проживають на її території, найсприятливіше правове становище, у будь-якому разі положення не менш сприятливе, ніж те, яким звичайно ко­ристуються іноземці за таких самих обставин.

Виходячи з положення ст. 9 Конституції України про те, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких нада­на Верховною Радою України, є частиною національного зако­нодавства України, не можна застосовувати закон, який регу­лює правовідносини у житловій сфері інакше, ніж зазначено у міжнародному договорі. Так, відповідно до ст. 32 Конвенції про правову допомогу та правові відносини у цивільних, сімей­них та кримінальних справах, правовідносини батьків і дітей регулюються законодавством тієї держави, на території якої по­стійно проживають діти, і спори щодо них підсудні суду цієї держави. Водночас міжнародні договори застосовуються лише тоді, коли вони не суперечать Конституції України. Це прави­ло не знайшло свого відображення у новому Житловому кодек­сі що, можливо, стало підставою для вотування його Президен­том України.

Судові рішення. Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції забезпечення конституційного конт­ролю у державі. Як конституційний орган держави він не вхо­дить до системи судів України загальної юрисдикції та є не­залежним від законодавчої, виконавчої та судової влади. Хоча Конституційний Суд правосуддя у повному розумінні цього сло­ва не здійснює, але вирішує питання відповідності законів та ін­ших правових актів Конституції України та дає офіційне тлу­мачення Конституції та законів України, яке є обов’язковим на всій території України.

До повноважень Конституційного Суду України входить як офіційне тлумачення Конституції України та законів України, так і вирішення питань щодо відповідності законів та інших правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституції України (їх конституційність) та ухвалює рішення, які є обов’язковими на території України, остаточними і не можуть бути оскарженими.

Рішення Конституційного Суду, що стосуються житлової сфери, є, насамперед, рішеннями Конституційного Суду Украї­ни щодо офіційного тлумачення положень п. б ст. 12 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбов­ців та членів їх сімей», частин 4 та 5 ст. 22 Закону України «Про міліцію» та ч. 6 ст. 22 Закону України «Про пожежну безпеку» (справа щодо офіційного тлумачення терміна «член сім’ї») від З червня 1999 р., Про офіційне тлумачення положень п. 2 ст. 10 Закону України «Про приватизацію державного житлового фон­ду» від 2 березня 2004 р. тощо.

Рішення суду загальної компетенції. Суд зобов’язаний ви­носити рішення відповідно до принципів, визначених конкрет­ним законом, і принципів певної галузі права в цілому, і не пови­нен обмежувати чи зменшувати обсяг прав, визначених законом. Важливе значення для правильного розуміння та застосування житлового законодавства мають трактування Конституції та за­стосування законів судами загальної компетенції. Вирішення спірних питань, що випливають із житлового права, вимагає їх роз’яснення для єдиної правозастосовчої практики.

Суди забезпечують впровадження у життя правових норм, досягнення мети правового регулювання. Результати судової правозастосовчої діяльності повинні повністю відповідати нор­мам права, її ідеальній моделі.

Зміст узагальненої судової практики — це сконцентровані міркування щодо фактичних обставин, норм права та їх елемен­тів, тобто правові позиції, ідеї судових органів про правиль­не застосування закону, що знайшли своє закріплення у пра­вових позиціях Верховного Суду від 26 травня 2001 р. щодо розгляду судами окремих категорій судових справ (Житлове право).

Правотворча робота Верховного Суду України полягає у та­ких формах: як судовий орган він розглядає в касаційному по­рядку справи і рішення в конкретній справі, є фактичним завер­шенням розгляду, яке друкується, і є джерелом права і роз’яснен­ням норм права, що орієнтують судову практику за правилами застосування чинного законодавства, приймаються Пленумом Верховного Суду України.

Постанови Пленуму Верховного Суду — це керівні роз’яс­нення, що мають іншу правову природу. Вони вміщують уза­гальнення судової практики та аналіз судової статистики, ви­значають її конкретні помилки та недоліки, орієнтують суди на їх усунення і в такий спосіб сприяють удосконаленню судової практики.

Рішення Пленуму Верховного Суду України не підміняють закон, не змінюють його суті, а носять допоміжний характер.

Роз’яснення видаються Верховним Судом України в рам­ках його повноважень, мають правову силу, стають обов’язко­вими для виконання всіма учасниками судочинства і є джере­лом житлового права. Основними в житловій сфері є постанови Пленуму Верховного Суду України: «Про деякі питання, що ви­никли в практиці застосування судами Житлового кодексу Украї­ни» від 12 квітня 1985 р. № 2; «Про практику застосування су­дами законодавства про житлово-будівельні кооперативи» від 18 вересня 1987 р. № 9; «Про практику застосування судами за­конодавства, що регулює право приватної власності громадян на жилий будинок» від 4 жовтня 1991 р. № 7; «Про судову прак­тику в справах за скаргами на нотаріальні дії або відмову в їх вчиненні» від 31 січня 1992 р. № 2; «Про судову практику у справах за позовами про захист права приватної власності» від 22 грудня 1995 р. № 20 тощо. Хоча до цих постанов постійно вно­сяться зміни та доповнення відповідно до змін у законодавстві, але слід зазначити, що вони всі прийняті до 1995 р., тобто до прий­няття Конституції України.

Звичаї. Право — це форма існування та закріплення юридич­них уявлень, традицій, звичаїв. Право не завжди виступає у фор­мі законодавства. Можливі навіть форми, що є законом, преце­дентом і правовим звичаєм. Ще близько 1256 р. Г. Брактон сфор­мулював поняття «звичай». «Звичай — це те, що іноді викону­ється як закон у тих місцевостях, де він утвердився після довгого використання і витримується подібно до закону, тому що три­вале використання і звичай мають не меншу силу (ніж закон)».

У першій патриді Мудрого короля дона Альфонса (Іспанія 1256—1265 рр.) визначається, що «звичай — це право, яке не за­писане. Ним люди користувалися впродовж тривалого часу. Звичай повинен передаватися з покоління в покоління». Стат­тя 7 Цивільного кодексу України визначає, що звичаєм є прави­ло поведінки, яке не встановлене актами цивільного законодав­ства, але є усталеним у певній сфері цивільних відносин. Вихо­дячи із поняття і розуміння звичаю як правила, яке передається із покоління в покоління, виходячи із незначного досвіду при­ватноправового регулювання житлової сфери звичаї можуть за­стосовуватися тільки, коли вони зафіксовані у відповідному до­кументі (наприклад, при поділі житла здійснюється рішення прийняття, яке приймається відповідно до усталених правил користування кімнатами у квартирі, сімейне проживання дітей і батьків здійснюється незалежно від віку).

Йдеться про таку аналогію, як визначення можливості про­яву в індивідів юридичних прав без спеціальної на те вказівки закону. Судові органи наділені правом визнавати певні вимоги суб’єктів правовими у випадку, якщо вони не відображені в чин­ному житловому законодавстві, але входять до сфери правового регулювання.

У випадках, коли житлові правовідносини не врегульовані житловим законодавством або угодою учасників, за відсутності норм цивільного законодавства, що прямо регулюють зазначені відносини, застосовується житлове законодавство, що регулює схожі суспільні відносини. Якщо такої можливості використати аналогію закону немає, то зміст прав і обов’язків учасників жит­лового правовідношення повинен визначатися на основі прин­ципів житлового та цивільного права: добросовістності, розум­ності, справедливості, гуманності тощо. Суд у цьому разі не ство­рює нову норму, а використовує загальні принципи галузі права.

У цьому контексті слід перенести акцент із застосування ана­логії в цивільному праві на аналогію в житловому праві.

На застосування аналогії орієнтує Верховний Суд України. Так, відповідно до п. 5 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про деякі питання, що виникли в практиці застосу­вання судами Житлового кодексу України» від 12 квітня 1985 р. № 2 за умови розгляду спорів, не врегульованих житловим за­конодавством, суд має застосовувати норми цивільного законо­давства. Наприклад, при розгляді вимог наймача про усунення перешкод у користуванні жилим приміщенням правила Цивіль­ного кодексу щодо строків давності застосовуються в позовах стосовно визнання недійсним договору найму жилого примі­щення і виселення у зв’язку з цим — ст. 150 ЦК. На підставі норм, які регулюють договір майнового найму, а не житлового законодавства, вирішуються вимоги про виселення з приміщень, що не входять до складу житлового фонду (виробничих та ін­ших нежилих приміщень, вагончиків, збірно-розбірних, пересув­них, контейнерних та інших підсобних споруд).

При розгляді спорів, пов’язаних із користуванням жилими приміщеннями в будинках і квартирах, належних громадянам на праві приватної власності (про виселення, право користу­вання тощо), слід виходити з норм гл. 6 розд. III ЖК про корис­тування жилими приміщеннями в будинках (квартирах) приват­ного житлового фонду.

Норми гл. 2 цього розділу ЖК про користування жилими приміщеннями в будинках державного і комунального житло­вого фонду до житлових відносин у приватному житловому фон­ді застосовуються у випадках, коли в гл. б ЖК є посилання на них (наприклад, ст. 116 ЖК застосовується щодо виселення чле­нів сім’ї власника, які не є учасниками спільної власності на дане житло) або коли схожі житлові відносини не врегульовані нор­мами гл. 6 і застосування до них норм гл. 2 не суперечить змісту.

Положення ст. 9 Цивільного кодексу України прямо визна­чають можливість застосування аналогії. Зокрема, такими сфе­рами визначено: господарювання, використання природних ре­сурсів, охорони довкілля, трудових та сімейних відносин, якщо вони не врегульовані. Але ця стаття поза межами особливого правового регулювання залишає житлову сферу. В той самий час норма ст. 8 Цивільного кодексу України допускає застосування аналогії тільки якщо відносини не врегульовані актами цивіль­ного законодавства або договором. Разом із тим, як було зазна­чено вище, не всі житлові правовідносини регулює Цивільний кодекс і не ставить собі це за мету, а якщо неврегульовані відносини не можуть врегульовуватися на рівні договору за змістом, то можна говорити про звужене застосування аналогії за зміс­том ст. 8 Цивільного кодексу в житлових правовідносинах. Для усунення такої суперечності повинно йтися про доповнення ст. 9 Цивільного кодексу такого змісту: «У випадках якщо житлові відносини не врегульовані житловим законодавством або дого­вором, і за відсутності норм цивільного або іншого законодавства, що прямо регулюють ці відносини, до них, якщо це не супере­чить їх сутності, застосовується законодавство, що регулює схожі відносини». Такий підхід виявляється логічним навіть з огляду на те, що поряд із трудовими та сімейними знайде своє місце ана­логія у житловій сфері.