<<
>>

Введение

30 октября 2001 года вступил в силу новый Земельный кодекс Российской Федерации . Он принят после почти семи лет безуспешных попыток разработки федерального земельного кодификационного законодательного акта, который был бы соразмерен экономическим, политическим, идеологическим и правовым реалиям.

А предыстория такова.

--------------------------------

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. Далее - комментируемый Кодекс или Кодекс.

В 1991 году был утвержден Земельный кодекс РСФСР . Но уже примерно через год начались работы по подготовке нового проекта. К концу 1993 - началу 1994 годов они свелись к двум основным направлениям: в Роскомземе по поручению Правительства РФ готовился проект Земельного кодекса РФ; в инициативном порядке - авторский проект Федерального закона "О земле" (далее - проект Закона о земле).

--------------------------------

Земельный кодекс РСФСР. Утвержден ВС РСФСР 25 апреля 1991 года N 1103-1 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

См.: Голиченков А.К., Козырь О.М. Федеральный закон "О земле". Авторский проект // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1994. Специальный выпуск.

Летом 1994 года оба проекта были внесены в Государственную Думу соответственно Правительством РФ и фракцией "Выбор России". Ни один из проектов необходимого числа голосов не набрал, и Комитету ГД по аграрным вопросам было поручено "доработать проект Федерального закона "Земельный кодекс Российской Федерации" с учетом представленного фракцией "Выбор России" проекта Федерального закона "О земле", предложений и замечаний, высказанных депутатами Государственной Думы, Комитетом Государственной Думы по аграрным вопросам на заседании Государственной Думы" .

--------------------------------

См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 года N 953-р "О проекте Земельного кодекса Российской Федерации и проекте Закона Российской Федерации "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ.

1994. N 9. Ст. 1083.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 июля 1994 года N 163-1 ГД "О проекте Федерального закона "Земельный кодекс Российской Федерации" // ВФС РФ. 1994. N 7. Ст. 318.

Созданная во исполнение этого поручения группа экспертов, а затем и Рабочая группа, взяв за основу проект Закона о земле, подготовили к концу ноября 1994 года так называемый "согласованный проект" ЗК РФ. Можно утверждать, что этот проект (именно в силу указанной "согласованности") имел хорошие шансы на принятие, а Россия могла бы получить Земельный кодекс еще в конце 1994 - начале 1995 годов.

--------------------------------

Названный проект был согласован специалистами профильных департаментов (управлений, отделов) Аппарата Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Роскомзема, Минсельхоза России, аппарата Комитета ГД по аграрным вопросам. В нем были учтены позиции и предложения ведущих научных юридических центров: МГУ им. М.В. Ломоносова (А.К. Голиченков, О.М. Козырь, А.Е. Шерстобитов и др.), Исследовательского института частного права при Президенте РФ (Н.А. Сыродоев), Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (С.А. Боголюбов), Института государства и права Российской академии наук (И.А. Иконицкая) и др.

Однако проект ЗК РФ образца 1994 года ждала иная судьба. Он был переработан в Комитете ГД по аграрным вопросам. Далее речь шла уже по существу о другом проекте . В 1997 году ГД приняла его , Совет Федерации одобрил , а Президент РФ отклонил . В 2001 году проект был снят с дальнейшего рассмотрения .

--------------------------------

Подробнее о его почти семилетней эпопее в ГД см.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24 января 2001 года N 1064-III ГД "Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Президенту Российской Федерации В.В. Путину о принятии решения о Земельном кодексе Российской Федерации" // Ведомости ФС РФ.

1 февраля 2001. N 4. Ст. 145.

См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 июня 1997 года N 1507-II ГД "О повторном рассмотрении Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 26. Ст. 2969.

См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 3 июля 1997 года N 248-СФ "О Земельном кодексе Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3336.

См.: письмо Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 года N Пр-1223 "О Земельном кодексе Российской Федерации" // Росс. вести. 1997. 5 авг. N 143.

См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15 июня 2001 года N 1653-III ГД "О Земельном кодексе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2644.

Период 1998 - начала 2000 годов можно охарактеризовать как время относительного затишья на "фронте" подготовки федерального земельного законодательного акта. Правда, предпринимались попытки найти другие формы кодификации земельного законодательства, в частности путем принятия рамочного, небольшого по объему Федерального закона "Об основах федеральной политики в сфере регулирования отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации" (название на протяжении времени претерпевало редакционные изменения) . Его идея и основные положения концепции встретили понимание со стороны ряда влиятельных политиков различной политической ориентации. Этот проект докладывался на коллегии Госкомзема России, представлялся в рабочую группу Круглого стола по проблемам земельной реформы в РФ под председательством Президента РФ . Однако он так и не был внесен в ГД в качестве официального законопроекта.

--------------------------------

Идея такого закона и основные подходы к его разработке были обсуждены и одобрены на Рабочем совещании по проблемам земельного права и законодательства в апреле 1996 года (подробнее см.: Голиченков А.К.

Юридические критерии возможности кодификации земельного законодательства в форме кодекса. Варианты решения проблемы // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1996 - 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Сост.: Голиченков А.К., Игнатьева И.А. М.: Зерцало, 1999. С. 138 - 146. В 1996 году А.К. Голиченковым и Г.А. Волковым был разработан авторский проект соответствующего Федерального закона. В 1996 - 1997 гг. проект был доработан рабочей группой (П.П. Мостовой - руководитель, Г.А. Волков, А.К. Голиченков, А.В. Сокин и др.).

См.: распоряжение Президента Российской Федерации от 16 ноября 1997 года N 469-рп "О подготовке первого заседания Круглого стола по проблемам земельной реформы в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5396.

Когда и у кого родилась идея разработки нового ЗК РФ (надо полагать, в противовес идее доработки "думского проекта" 1997 года), точно сказать затруднительно. В октябре 2000 года я и мои коллеги были приглашены в Минэкономразвития России, где получили предложение создать соответствующую рабочую группу. Тогда же нами были представлены основные положения концепции этого законопроекта . В ноябре того же года они были одобрены заказчиком, в качестве которого выступило названное Министерство.

--------------------------------

Подробнее см.: Голиченков А.К., Волков Г.В., Козырь О.М. Новый проект Земельного кодекса Российской Федерации. Основные положения концепции // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999 - 2000 гг. Составители А.К. Голиченков и И.А. Игнатьева / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: ПОЛТЭКС, 2001. С. 222.

Непосредственную работу над текстом проекта Кодекса рабочая группа начала 25 декабря 2000 года. К 31 января 2001 года был подготовлен Базовый проект .

--------------------------------

См.: Земельный кодекс Российской Федерации. Проект: Базовый вариант. Авт. А.К. Голиченков, Г.А. Волков, О.М. Козырь.

На правах рукописи. М., 31 янв. 2001 года. 66 с.

В начале февраля 2001 года Базовый проект был разослан независимым экспертам, а также представлен на экспертизу в Минимущество России и Росземкадастр.

9 февраля 2001 года концепция, в том числе структура проекта Кодекса, были "одобрены в основном" на совещании у Председателя Правительства РФ М.М. Касьянова. Минэкономразвития России (Г.О. Грефу), Минимуществу России (Ф.Р. Гизизуллину), Минсельхозу России (А.В. Гордееву), МПР России (Б.А. Яцкевичу), Минюсту России (Ю.Я. Чайке), Росземкадастру (С.И. Саю) было предложено при дальнейшей работе над проектом Кодекса принять за основу принципы, заложенные в концепцию проекта .

--------------------------------

См.: Протокол совещания у Председателя Правительства Российской Федерации М.М. Касьянова от 9 февраля 2001 года N МК-П5-6пр // Росземкадастр. Нормативные и распорядительные документы / www.goscomzem.ru.

Тогда же, в феврале 2001 года, был расширен состав Рабочей группы , которая к 31 марта того же года подготовила проект Кодекса с учетом замечаний экспертов (далее - Рабочий проект).

--------------------------------

Помимо авторов Базового проекта в ее состав вошли: Д.Б. Аратский, д.э.н. (Минимущество России, первый заместитель министра); Е.К. Бондаренко, к.э.н. (Минимущество России, начальник отдела); О.М. Иванникова (Росземкадастр, статс-секретарь, заместитель руководителя); Т.Н. Королева (Минэкономразвития России, юрист); Н.Д. Косарева, к.э.н. (Фонд "Экономика города", президент); А.В. Маслов, к.ю.н., Заслуженный юрист Российской Федерации (Минэкономразвития России, статс-секретарь, заместитель министра); А.С. Шестерюк, д.ю.н. (Санкт-Петербургский государственный университет, юридический факультет, доцент); Шерстобитов А.Е., д.ю.н., проф. (Московский государственный университет, юридический факультет) и др.

Рабочий проект был разослан в федеральные органы исполнительной власти и в субъекты РФ. Полученные замечания были преимущественно учтены.

В конце апреля 2001 года проект Кодекса был внесен Правительством РФ в ГД .

--------------------------------

См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2001 года N 575-р "О проекте Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 18. Ст. 1888.

Прохождение проекта в Государственной Думе представляет несомненный интерес и достойно подробного описания. Но не здесь, поскольку аргументы против Кодекса и формы их выражения были весьма своеобразны и к юриспруденции отношения не имеют (читатель мог судить об этом, например, по телевизионным репортажам).

28 сентября 2001 года Земельный кодекс Российской Федерации был принят ГД, 10 октября 2001 года одобрен Советом Федерации, 25 октября подписан Президентом РФ.

С момента начала работы над концепцией проекта прошел год; над текстом проекта - десять месяцев, с момента внесения в ГД - семь месяцев .

--------------------------------

Наверное, читателям будет интересно сравнить: работа над предыдущим проектом в ГД с момента внесения (19 июня 1994 г.) до момента снятия с рассмотрения (15 июня 2001 г.) заняла без малого семь лет.

Летопись подготовки Кодекса стала очередным подтверждением справедливости слов русского историка В.О. Ключевского: "Предмет истории - то прошедшем, что не проходит, как наследство, урок, неоконченный процесс, как вечный закон" .

--------------------------------

Ключевский В.О. Курс русской истории // Соч. Т. 1. М., 1987.

Учитывая высокий уровень читательской аудитории, которой адресован настоящий Комментарий, вряд ли стоит подробно говорить об уроках общеизвестных. О том, что вопрос о земле в России извечный, неизбывный, а его обострение приходится на годы перемен, реформ и революций. О том, что отношение к земле в нашей стране - отражение самосознания народа. От того, как общество реагирует на предлагаемые проекты, в том числе законодательные, можно судить о том, в каком обществе мы живем, капиталистическом или, скажем, развитого социализма; авторитарном или демократическом; либо все еще находимся в пути от одного к другому . О том, что земля сегодня с позиций реальной экономики рассматривается, к сожалению, только как экономический ресурс и, вкупе с другими природными ресурсами, как решающий фактор стабилизации экономики, проведения реформ . О том, что земельный вопрос, особо касательно отношений собственности на землю, является политическим, а тот или иной ответ на него есть аргумент в борьбе за власть (поскольку от ответа не в последнюю очередь зависит поддержка потенциального избирателя). Все это суть предметы исследования историков, философов, экономистов и политологов.

--------------------------------

В этом смысле вопрос о земле (читай - и других природных ресурсах) - неотъемлемая часть, если не основа, национальной объединяющей идеи.

В силу сказанного не имеет значения, какой процент земель вводится в оборот в результате принятия Кодекса. Это именно те земли, в которые предполагается обеспечить правовыми средствами основной поток инвестиций. В этой части Кодекс, как явление надстроечное и, в определенных пределах, субъективное, является концентрированным выражением экономики, явления базисного и объективного.

Наш же удел - уроки правовые, профессиональные. Первый из них состоит в том, что в процессе подготовки комментируемого Кодекса реализовалась функция права, которая признается в теории, но не понимается, сложно принимается и потому редко применяется в законотворческой практике. Известно, что право - регулятор общественных отношений, специальный и специфический инструментарий их упорядочения. Однако речь о другом, о прогностической функции права, его способности и возможности не только упорядочивать уже существующие, но и прогнозировать, инициировать зарождение и (или) развитие отношений между людьми, которые пока отсутствуют, только нарождаются или находятся в стадии становления. Земельные общественные отношения, в том значении, в каком они понимаются в Кодексе, относятся к их числу.

Интересен и второй урок: условий для немедленной отраслевой классической кодификации земельного законодательства как не было 10 лет назад, так нет и поныне. Такой юридической кодификации и не произошло, и произойти не могло . Произошла, если хотите, кодификация политическая, критериями возможности которой выступили прежде всего политическая воля руководства страны и потребности реальной экономики. А еще - предшествующий опыт законопроектных работ и колоссальный труд разработчиков и экспертов.

--------------------------------

Подробнее см.: Голиченков А.К. Юридические критерии возможности кодификации земельного законодательства в форме кодекса. Варианты решения проблемы // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1996 - 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева. М.: Зерцало, 1999. С. 138 - 146.

Урок третий. Опять подтвердилась известная истина: преобладающее число людей, которые являются профессионалами в области земельного права и законодательства, знают недостатки этого законодательства (за исключением тех, кто профессионалами не являются, но считают себя таковыми). Значительное количество среди первых понимают причины имеющихся недостатков. Немало среди вторых укажут пути их преодоления. Но немногие из третьих потенциально могут переложить это на язык закона. И лишь единицы из этих немногих рискуют взять на себя труд и ответственность написать проект такого акта, как Земельный кодекс. В очередной раз было много тех, кто профессионально критиковал проект Кодекса. Иные даже делали это "в едином порыве". Что (или кто) в который раз помешало им сесть и написать альтернативные проекты? "Профессионалы" на вопрос не отвечают. Обижаются.

--------------------------------

В ГД помимо проекта комментируемого Кодекса рассматривался еще один проект Земельного кодекса РФ, внесенный депутатами В.И. Головлевым, В.В. Похмелкиным, Г.А. Томчиным. Он был отклонен (См.: Постановление ГД ФС РФ от 15 июня 2001 года N 1656-III ГД "О Проекте N 90003844-3 Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2647).

Настоящая книга представляет собой постатейный комментарий нового Земельного кодекса. Его цель - дать научные и практические пояснения к каждой статье Кодекса по наиболее сложным, в первую очередь новым, нормам земельного права.

Для преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов; научных работников; руководителей и служащих органов государственной власти; руководителей и работников организаций, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, связанную с использованием и охраной земель; предпринимателей; граждан-собственников, владельцев и пользователей земли, широкого круга читателей, интересующихся вопросами земельного права.

Авторы выражают признательность доктору юридических наук А.С. Шестерюку за рецензирование рукописи, а также О.Н. Корж за помощь в технической подготовке текстов.

Заведующий кафедрой

экологического и земельного

права юридического факультета,

доктор юридических наук,

профессор

А.К.ГОЛИЧЕНКОВ

г. Москва

18 января 2001 г.

25 октября 2001 года N 136-ФЗ

<< | >>
Источник: Волков Г.А. и др.. ПОСТАТЕЙНЫЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2002

Еще по теме Введение:

  1. Статья 314. Незаконное введение в организм наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов
  2. Введение
  3. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЧАСТИ ВТОРОЙ ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. Введение
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. §3. Введение волостного управления
  9. Введение
  10. Вместо введения
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. Введение
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -