Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

1. Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

2. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 настоящей статьи принципам.

Комментарий к статье 1

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает принципы, на которых основываются Земельный кодекс РФ и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства.

1.1. Основные принципы земельного законодательства (от лат. principium - начало, основа) понимаются в комментируемой статье в двух качествах: а) основных, исходных положений (начал) как самого Кодекса, так и всего земельного законодательства (см.: комментарий к статье 2); б) основ устройства (читай - содержания) и функционирования (читай - работоспособности, действенности) земельного законодательства.

--------------------------------

В Базовом проекте Кодекса (см.: Введение) использовался термин "основные начала (принципы)" земельного законодательства.

В федеральных земельных законодательных актах такой элемент их структуры введен впервые. В других отраслях законодательства опыт подобных разработок уже имеется: в ГК РФ (часть первая) - "Статья 1. Основные начала гражданского законодательства" , СК РФ - "Статья 1. Основные начала семейного законодательства" , в НК РФ (часть первая) - "Статья 3. Основные начала законодательства о налогах и сборах" .

--------------------------------

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 20 февраля 1996 года N 18-ФЗ, от 12 августа 1996 года N 111-ФЗ, от 8 июля 1999 года N 138-ФЗ, от 16 апреля 2001 года N 45-ФЗ, от 15 мая 2001 года N 54-ФЗ // СЗ РФ.

Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 года N 223-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 15 ноября 1997 года N 140-ФЗ, от 27 июня 1998 года N 94-ФЗ, от 2 января 2000 года N 32-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16; 1997. N 46. Ст. 5243; 1998. N 26. Ст. 3014; 2000. N 2. Ст. 153.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 9 июля 1999 года N 154-ФЗ, от 2 января 2000 года N 13-ФЗ, от 5 августа 2000 года N 118-ФЗ (ред. от 24 марта 2001 года) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

Следует подчеркнуть, что проект комментируемого Кодекса стал одним из немногих законопроектов, разработка которого в буквальном смысле началась с определения рассматриваемых принципов. Беспрецедентным в практике подготовки экологических законопроектов (включая природоресурсные) является факт обсуждения и "одобрения в основном" на совещании у Председателя Правительства РФ .

--------------------------------

См.: Введение к настоящему Комментарию.

Интересно, что и в процессе подготовки проекта Кодекса основные принципы были предметом наибольшего внимания, они подвергались самой жесткой критике, а саму статью, их устанавливающую, многократно предлагалось исключить. Все это вместе взятое свидетельствует, что разработчики Кодекса затронули в формулировках принципов самые "болевые точки" как теории земельного права, так и технико-юридических приемов регулирования земельных отношений.

Представляется, что помещение в текст проекта Кодекса, а затем установление в Кодексе принципов земельного законодательства позволило и позволяет решить ряд задач:

в процессе подготовки данного законопроекта - заложить своего рода ориентиры, по которым разработчики (специалисты, надо сказать, далеко не одинаковых взглядов) сверяли свои подходы и предлагаемые решения, добиваясь (и в целом добившись) того, чтобы следовать в одном направлении;

в правоприменительной практике - облегчить применение Кодекса и других актов земельного законодательства при наличии пробелов в правовом регулировании земельных отношений, а также в случаях коллизий правовых норм;

в законопроектной практике в целом - продолжить представляющуюся перспективной (в том числе и по изложенным выше соображениям) традицию установления в кодификационных актах основных начал той или иной отрасли законодательства;

в области научных исследований - дать новый импульс к научным дискуссиям, определению новых тем и даже направлений научных исследований .

--------------------------------

"Принципы земельного законодательства" - чем не тема докторской диссертации?!

1.2. Статья устанавливает четыре группы основных положений, которые должны определять регулирование земельных отношений: а) экологические, б) социальные, в) экономические, г) правовые.

1.3. К принципам, определяющим экологические основы регулирования земельных отношений, относятся принципы: учета значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

1.3.1. Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека.

1.3.1.1. Прежде всего, земля рассматривается в Кодексе как природный объект - важнейшая составная часть природы. Под природными объектами в доктрине понимаются части (элементы, компоненты) природы, находящиеся между собой в системе естественных связей. Различают такие природные объекты, как земля, недра, воды, леса, растительный и животный мир, атмосферный воздух. Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды" природный объект - это "естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства" . От других элементов материального мира земля и другие природные объекты отличаются следующими признаками: естественный (не в результате человеческого труда) характер происхождения, нахождение в естественном состоянии. Эти отличия имеют юридическое значение, а их знание позволяет избежать ошибок в правоприменительной практике.

--------------------------------

См.: Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Росс. газ. 2002. 12 янв. N 6.

Например, отравление, загрязнение или иная порча земли, находящейся в естественном состоянии, вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, будет квалифицироваться по статье 254 УК РФ .

--------------------------------

См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года N 63-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 мая 1998 года N 77-ФЗ, от 25 июня 1998 года N 92-ФЗ, от 9 февраля 1999 года N 24-ФЗ, от 9 февраля 1999 года N 26-ФЗ, от 15 марта 1999 года N 48-ФЗ, от 18 марта 1999 года N 50-ФЗ, от 09 июля 1999 года N 156-ФЗ, от 9 июля 1999 года N 157-ФЗ, от 9 июля 1999 года N 158-ФЗ, от 9 марта 2001 года N 25-ФЗ, от 20 марта 2001 N 26-ФЗ, от 19 июня 2001 года N 83-ФЗ, от 19 июня 2001 N 84-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 1998. N 22. Ст. 2332; 1998. N 26. Ст. 3012; 1999. N 7. Ст. 871; 1999. N 7. Ст. 871; 1999. N 7. Ст. 873; 1999. N 11. Ст. 1255; 1999. N 12. Ст. 1407; 1999. N 28. Ст. 3489; 1999. N 28. Ст. 3490; 1999. N 28. Ст. 3491; 2001. N 11. Ст. 1002; 2001. N 13. Ст. 1140; 2001. N 26. Ст. 2587; 2001. N 26. Ст. 2588.

Земля как природный объект не может принадлежать кому бы то ни было на каком бы то ни было праве . В этом качестве земля подлежит охране как важнейшая составная часть природы (см. комментарий к главе II).

--------------------------------

Вспомним: "Даже целое общество, нация и даже все одновременно существующие общества, вместе взятые, не есть собственники земли. Они лишь ее владельцы, пользующиеся ею, и, как boni patres familias, они должны оставить ее улучшенной последующим поколениям" (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 25. Ч. II. С. 337).

Представляется, что включение комментируемого принципа в Кодекс означает важный шаг на пути экологизации земельного законодательства.

1.3.1.2. Во-вторых, земля понимается как природный ресурс - основа осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ.

Под природными ресурсами (от франц. ressource - вспомогательное средство) обычно понимаются: а) живые и неживые ресурсы, находящиеся в земле (почве), на земле, в недрах, в воде и других природных объектах; б) компоненты (элементы, части) природы (природных объектов), окружающей природной среды, используемые или предназначенные для использования человеком и обществом для удовлетворения своих потребностей. Легальное их определение дано в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", в соответствии с которым "природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность" (ст. 1). Различают: земельные, водные, лесные ресурсы, ресурсы недр (минеральные ресурсы), растительные ресурсы, ресурсы животного мира, природные лечебные ресурсы и др.

В комментируемой статье законодатель указывает на две основные естественные функции земли как природного ресурса. Первая из них - способность земли служить в качестве естественного средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве. Вторая - способность выступать в качестве территориальной (пространственной) основы (базиса) осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ.

1.3.1.3. Одновременно земля рассматривается как недвижимое имущество. Согласно п. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.

1.3.1.4. Наконец, земля рассматривается как объект права собственности и иных прав. Комментируемый Кодекс различает: собственность на землю (ст. 15 - 19), постоянное (бессрочное) пользование земельными участками (ст. 20), пожизненное наследуемое владение земельными участками (ст. 21), аренду земельных участков (ст. 22), право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 23), безвозмездное срочное пользование земельными участками (ст. 24) .

--------------------------------

См. подробнее: комментарий к статьям глав III и IV

1.3.1.5. Следует подчеркнуть, что вопреки сложившимся представлениям об экономическом значении земли как об основном, определяющем ее ценность, главным является ее экологическое значение - как природного объекта. Например, земельные участки будут представлять интерес как недвижимость, объект права собственности и иных прав только до той поры, пока земля будет выполнять свои естественные природные функции. Если же они будут утрачены (скажем, в результате истощения земель либо провала поверхности земли вследствие нарушения правил добычи полезных ископаемых), то соответствующие земельные участки утратят и экономическую ценность как недвижимость, и привлекательность как объекты юридических прав.

1.3.1.6. В связи с изложенным представляет интерес развитие в новейшем природоресурсном законодательстве, предшествующем комментируемому Кодексу, представлений о других природных объектах и ресурсах. Здесь можно выделить два этапа.

Характерным для первого этапа (1991 - 1995 гг.) является Закон РФ "О недрах". Он устанавливает, что "недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения" (ч. 1 преамбулы) . Как видно, недра прямо характеризуются лишь как природный объект, часть природы ("часть земной коры"). Косвенно (через указание на доступность для геологического изучения и освоения) - как природный ресурс.

--------------------------------

Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах". В ред. Федерального закона от 3 марта 1995 года N 27-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 года N 32-ФЗ, от 2 января 2000 года N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 года N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 года N 126-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 21. Ст. 2061; N 33 (часть I). Ст. 3429 (далее - Закон РФ "О недрах").

Второй этап (1995 - 1997 гг.) связан с регулированием фаунистических (об использовании и охране животного мира), водных, лесных общественных отношений.

По Федеральному закону о животном мире "животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации" .

--------------------------------

Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1452 (далее - Федеральный закон "О животном мире").

В соответствии с частью первой преамбулы ВК РФ "воды являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира" .

--------------------------------

Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 года N 167-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471 (далее - ВК РФ).

Согласно части второй преамбулы ЛК РФ "регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение" .

--------------------------------

Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года N 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610 (далее - ЛК РФ).

Очевидно, что в законодательных актах о животном мире, водах и лесах все эти объекты прямо рассматриваются в нескольких значениях: как природные объекты (часть природы - экологический аспект), природные ресурсы (основа деятельности человека - экономический аспект), основа жизни человека (социальный аспект).

1.3.1.7. Таким образом, можно утверждать, что воспринятое в комментируемой статье многозначное понимание земли находится в русле формирующегося в законодательных актах новейшего природно-ресурсного законодательства представления о том, что земля, недра, воды, леса, животный мир являются объектами общественных отношений особого рода, отличными от других объектов материального мира, по поводу которых возникают общественные отношения, регулируемые правом.

1.3.2. Принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

1.3.2.1. Названный принцип развивает первое из основных начал земельного законодательства, составивших "экологический блок" принципов. В его основе лежит норма, предусмотренная п. 2 ст. 36 Конституции РФ: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц".

Очевидны две детали. Первая: в комментируемом Кодексе конституционная норма, общая для всех природных ресурсов, акцентирована на одном из них - земле. Деталь вторая: из двух конституционных условий, ограничивающих свободу собственников земли, здесь фокусируется внимание на условии экологическом, на недопустимости ущерба окружающей среде. В правоприменительной, в том числе в судебной, практике данный принцип может применяться как самостоятельно, так и дополнительно к названной выше конституционной норме .

--------------------------------

Последняя может применяться и самостоятельно. См. подробнее: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // БВС РФ. 1996. N 1.

1.3.2.2. В пояснениях нуждаются и ключевые термины, используемые в формулировке рассматриваемого принципа.

Первый из них - "окружающая среда". В общеупотребительном понимании это: а) совокупность объектов, явлений, процессов и факторов, являющихся внешними по отношению к данному организму, популяции или сообществу организмов, но взаимодействующих с ними через круговорот веществ; б) совокупность природных, природно-антропогенных и антропогенных объектов, явлений, процессов и факторов, являющихся внешними по отношению к человеку и (или) человеческому обществу, взаимодействующих с ними через круговорот веществ, определяющая условия жизнедеятельности человека. Легальное определение дано в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", согласно которому "окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов" (ст. 1).

Одновременно в доктрине и законодательстве используются понятия "окружающая природная среда", "природная среда (природа)" и "среда обитания человека". Термин "окружающая природная среда" применяется для обозначения: а) природного окружения человека, животных, растительных и других организмов; б) природной составляющей среды обитания человека (окружающей человека среды); в) совокупности природных и природно-антропогенных (например, искусственные лесонасаждения) явлений, процессов и факторов, являющихся внешними по отношению к человеку и (или) человеческому обществу, взаимодействующих с ними через круговорот веществ, определяющая условия жизнедеятельности человека.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" устанавливает, что "природная среда (природа) - это "совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов" (ст. 1).

"Среда обитания человека (среда обитания)" легально (в законе) определяется как совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека .

--------------------------------

Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Ст. 1 // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Учитывая, что комментируемый Кодекс регулирует земельные отношения, понимаемые прежде всего как разновидность экологических, представляется, что рассматриваемый принцип распространяется на совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в случае причинения ущерба окружающей природной среде.

Второй термин, которым оперирует законодатель при формулировании данного принципа, - "ущерб окружающей среде". В основе его понимания лежат подходы к определению и разграничению понятий "вред", "убытки", "ущерб" в гражданском праве . Особенности этих понятий с теми оговорками, которые вытекают из специфики объекта причинения вреда - окружающей природной среды, определяются специальным законодательством. Так, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" оперирует термином "вред окружающей среде", понимая под ним (для целей названного Закона) "негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов". Названный Закон устанавливает обязанность полного возмещения такого вреда (ст. 77).

--------------------------------

См.: Гражданское право: В 2 т. Том I: Учебник / Отв. ред. Суханов Е.А. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство БЕК, 2000. С. 441 - 443; Том II. С. 371.

Что касается термина "недвижимое имущество", то пояснения к его содержанию даны в пп. 1.3.1.3 комментария к настоящей статье.

1.3.3. Принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий.

1.3.3.1. Этот принцип является завершающим в экологической группе принципов земельного законодательства. В совокупности с рассмотренными выше он призван заложить начала такого регулирования земельных отношений, которое обеспечило бы охрану земель как природного объекта. В данном случае - особо ценных земель.

1.3.3.2. На первый взгляд, данный принцип представляет собой расширенный вариант известного принципа приоритета земель сельскохозяйственного назначения: статья устанавливает приоритет (от лат. prior - первый) не одной, а нескольких категорий земель.

1.3.3.3. Однако законодатель, по сути, отказался от конструкции жесткого, практически абсолютного приоритета одной категории земель над другими, которая использовалась в предшествовавших земельных кодексах применительно к землям сельскохозяйственного назначения. Здесь использован иной подход.

Во-первых, речь идет не о категориях земель в целом, а об особо ценных землях этих категорий. Единого определения особо ценных земель законодательство не дает. Такие земли определяются применительно к отдельным категориям.

Так, особо ценные земли (по терминологии Кодекса - "иные особо ценные земли") выделены в качестве одного из пяти элементов такой категории, как земли особо охраняемых территорий . В соответствии со ст. 100 комментируемого Кодекса к особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

--------------------------------

Исключением является категория земель особо охраняемых территорий, которая, судя по формулировкам п. 2 ст. 94 комментируемого Кодекса, целиком состоит из особо ценных земель (см. названную статью и комментарий к ней).

Во-вторых, преимущество таких земель состоит в том, что законодатель оставляет за собой право принимать особые меры по их сохранению, а именно: их изъятие для иных целей может быть ограничено или даже запрещено. Сделать это можно только в порядке, установленном федеральными законами.

В-третьих, прямо указано, что установление комментируемого принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

1.4. Ко второй группе принципов, к принципам, определяющим социальные основы регулирования земельных отношений, относятся принципы: приоритета охраны жизни и здоровья человека; участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю; сочетания интересов общества и законных интересов граждан.

Пожалуй, впервые в земельном законодательном акте такого уровня, как Земельный кодекс, уделено так много внимания социальным аспектам регулирования земельных отношений. В этом - одно из принципиальных отличий комментируемого Кодекса от его предшественников .

--------------------------------

Уместно напомнить, что среди мотивов отклонения Президентом РФ ЗК РФ, принятого ГД в 1997 году, был тот, что в его основных положениях "подчеркивается лишь экономическое значение земель и ничего не говорится об их... социальной роли". См.: письмо Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 года N Пр-1223 "О Земельном кодексе Российской Федерации" // Росс. вести. 1997. 5 авг. N 143.

Предложенный подход базируется на Конституции РФ, которая установила, что "права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18). Можно сказать, что смысл, содержание и применение комментируемого Кодекса определены правами и свободами человека и гражданина в сфере использования и охраны земли.

1.4.1. Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека.

1.4.1.1. Установление названного принципа в комментируемом Кодексе можно рассматривать как продолжение формирования принципа приоритета охраны жизни и здоровья человека в различных сферах деятельности и соответствующих им отраслях законодательства или сферах правового регулирования.

Впервые в новейшем законодательстве России подобный принцип был сформулирован в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 года "Об охране окружающей природной среды", в котором было определено, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане РФ, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться (в числе других принципов) приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. При размещении предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения .

--------------------------------

См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". Ст. 3, 41. С послед. изм. и доп. Утратил силу в соответствии со статьей 84 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

В 1993 году Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан провозгласили, что одним из основных принципов охраны здоровья граждан является соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий (ст. 2) .

--------------------------------

См.: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1. С изм. и доп., внесенными Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2288; Федеральными законами от 2 марта 1998 года N 30-ФЗ; от 20 декабря 1999 года N 214-ФЗ, от 2 декабря 2000 года N 139-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 19 августа 1993. N 33. Ст. 1318; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5086; СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1143; 1999. N 51. Ст. 6289; 2000. N 49. Ст. 4740.

Федеральный закон "Об уничтожении химического оружия" 1997 года среди общих принципов обеспечения безопасности граждан и защиты окружающей среды предусмотрел принцип обеспечения приоритета охраны жизни и здоровья граждан, защиты окружающей среды (ст. 12) .

--------------------------------

См.: Федеральный закон от 2 мая 1997 года N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" // СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.

В 1999 году Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха" к основным принципам государственного управления в области охраны атмосферного воздуха был отнесен принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений . Тогда же Федеральный закон "Об основах охраны труда в Российской Федерации" установил, что одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда является обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников.

--------------------------------

См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222. Далее - Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха".

Очевидно, что при определенных отличиях в подходах и формулировках названные принципы направлены на то, чтобы правовыми средствами обеспечить основные права человека и гражданина: право каждого на жизнь, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду (ст. 20, 41, 42 Конституции РФ).

1.4.1.2. Рассматриваемый принцип, будучи правовым, конкретизируется в ряде конкретных правовых норм комментируемого Кодекса.

Например, согласно п. 5 ст. 13 Кодекса нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ для оценки состояния почвы устанавливаются в целях охраны здоровья человека и окружающей среды.

Еще один пример. Одним из оснований принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком, аренды земельного участка является неустранение совершенных умышленно ряда земельных правонарушений, если это повлекло за собой причинение вреда здоровью человека (п. 2 ст. 45 Кодекса).

Наконец, нормы п. 4 ст. 85 Кодекса регулируют отношения, связанные с земельными участками, которые признаются не соответствующими установленному градостроительному регламенту территориальных зон в определенных случаях. Указанные земельные участки могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением ряда случаев, в том числе когда их использование опасно для жизни и здоровья людей.

1.4.1.3. Представляют интерес и потенциальные возможности комментируемого принципа, так сказать, с точки зрения будущего права. Они заключены в оговорке "даже если это потребует больших затрат". Очевидно, что реализация правовых норм такого рода предполагает наличие соразмерных экономических условий. В таком понимании - это дело будущего. Однако уже сейчас рассматриваемое законоположение лишает обязанных лиц ссылаться не только на отсутствие или нехватку необходимых средств, но и произвольно ссылаться на категорию "экономической целесообразности" затрат на охрану здоровья.

1.4.2. Принцип участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю.

1.4.2.1. Названный принцип проистекает из установленного в Конституции РФ права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В данном случае речь идет о реализации такого права в конкретной сфере деятельности - сфере использования и охраны земель.

1.4.2.2. Одновременно он опирается на принципы международного права окружающей среды. К ним в первую очередь относится принцип 1 Стокгольмской декларации, согласно которому "человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений" .

--------------------------------

Стокгольмская декларация. Принята в г. Стокгольме 16 июня 1972 года на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды // Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 682 - 687.

В соответствии с принципом 10 Декларации Рио "экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты" .

--------------------------------

Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Принята в г. Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 года // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 135 - 138.

1.4.2.3. Комментируемый принцип, будучи правовым, нашел отражение в конкретных нормах Кодекса. Так, п. 3 ст. 31, регламентирующий выбор земельных участков для строительства, устанавливает следующие правила.

Во-первых, органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Во-вторых, граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

В-третьих, при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 комментируемого Кодекса, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Второй пример. Пункт 2 ст. 23 комментируемого Кодекса предусматривает возможность установления публичного сервитута, что осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

1.4.2.4. С точки зрения практического применения рассматриваемого принципа важно также учитывать, что конкретные правовые нормы, на совокупность которых он распространяется, содержатся не только в комментируемом Кодексе, но и в других законодательных актах, регулирующих земельные или смежные с ними отношения.

Например, ст. 37 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" устанавливает, что в случае необходимости принятия решения, касающегося прав и законных интересов членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан не менее чем за месяц известить председателя садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения о содержании предполагаемых вопросов, дате, времени и месте их рассмотрения, проекте решения. Если решение органа государственной власти или органа местного самоуправления затрагивает интересы одного или нескольких членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (прокладка в границах земельных участков членов такого объединения инженерных сетей, установка опор линий электропередачи и другое), необходимо согласие в письменной форме собственников (владельцев, пользователей) данных земельных участков.

--------------------------------

См.: Федеральный закон от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 22 ноября 2000 года N 137-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801; 2000. N 48. Ст. 4632.

Участие садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в принятии органами государственной власти или органами местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов членов таких объединений, осуществляется посредством делегирования представителей таких объединений или их ассоциации (союза) на заседания органов государственной власти или органов местного самоуправления, принимающих указанные решения. Оно может осуществляться и в других формах, предусмотренных законом .

--------------------------------

См.: Там же.

Третий пример. Законодательство о кондоминиумах устанавливает, что для определения размеров и установления границ земельных участков проводится ряд работ (в частности, подготовка материалов по установлению границ земельных участков в кондоминиумах с указанием предлагаемых ограничений по их использованию и сервитутов). Указанные работы выполняются уполномоченным органом, который принимает свои решения на открытых заседаниях с участием домовладельцев конкретного кондоминиума, а также собственников, владельцев, пользователей и арендаторов смежных земельных участков и владельцев расположенных на них зданий, строений и сооружений, которым по их требованию выдаются копии принятых решений .

--------------------------------

См.: Положение об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах, п. 7. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1997 г. N 1223. С изм. и доп., внесенными Постановлениями Правительства Российской Федерации от 30 марта 1998 года N 369, от 21 августа 2000 года N 615 // СЗ РФ. 1997. N 40. Ст. 4592; 1998. N 14. Ст. 1597; 2000. N 35. Ст. 3584.

1.4.2.5. Для целей практического применения рассматриваемого принципа также представляет интерес ряд норм других отраслей законодательства (не земельного), прежде всего экологического.

Так, Положение об оценке воздействия на окружающую среду устанавливает, что участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика и в соответствии с российским законодательством (п. 4.2).

--------------------------------

См.: Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Утверждено Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 года N 372. Зарегистрировано в Минюсте России 4 июля 2000 года N 2302 // БНА ФОИВ. 2000. N 31 июля.

В частности, заказчик (исполнитель): а) принимает и документирует замечания и предложения от общественности, которые учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по оценке воздействия на окружающую среду (п. 4.5); б) обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен) (п. 4.9); в) обеспечивает принятие от граждан и общественных организаций письменных замечаний и предложений в период до принятия решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, документирование этих предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия на окружающую среду (п. 4.10) и др.

1.4.2.6. Установление рассматриваемого принципа в основном акте земельного законодательства совпало по времени с вступлением в силу Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее - Конвенция) . Россия к названной Конвенции пока не присоединилась. Поэтому содержащиеся в ней соответствующие установления следует рассматривать прежде всего с точки зрения будущего права.

--------------------------------

См.: Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (вместе с Перечнем видов деятельности, упомянутых в пункте 1 "А" статьи 65, и "Арбитражем"). Заключена в г. Орхусе 25 июня 1998 года // База данных КонсультантПлюс:Международное право.

Конвенция устанавливает три вида участия общественности в принятии решений: а) участие общественности в принятии решений по конкретным видам деятельности ; б) участие общественности в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой; в) участие общественности в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и (или) общеприменимых юридически обязательных нормативных актов (статьи 6 - 8).

--------------------------------

Для целей Конвенции "общественность" означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством или практикой их ассоциации, организации или группы (п. 4 ст. 2).

В приложении 1 к Конвенции, которое является ее неотъемлемой частью, дан перечень видов такой деятельности.

Применительно к первому из перечисленных видов представляется перспективной разработка перечня видов деятельности, связанных с использованием и охраной земель, в принятии решений по которым участие общественности обязательно.

Применительно ко второму виду могут быть использованы положения, согласно которым: а) такое участие должно осуществляться общественностью "в рамках открытой и справедливой структуры"; б) соответствующие государственные органы предоставляют для этого необходимую информацию; в) соответствующий же государственный орган определяет, какие "круги общественности" могут принимать участие в решении вопросов, касающихся соответствующих планов, программ и политики.

Перспективны и нормы Конвенции, касающиеся участия общественности в подготовке нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и (или) общеприменимых юридически обязательных нормативных актов. К ним в первую очередь относится положение о том, что такое участие эффективно на соответствующем этапе, пока остаются открытыми возможности для выбора, в подготовке государственными органами нормативных положений, имеющих непосредственную исполнительную силу, и других общеприменимых юридически обязательных правил, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду. С этой целью должны приниматься следующие меры: а) устанавливаются сроки, достаточные для обеспечения эффективного участия; б) проекты правил публикуются или предоставляются общественности иным образом; в) общественности предоставляется возможность представить свои замечания непосредственно или через представительные консультативные органы. Результаты участия общественности учитываются в максимально возможной степени.

1.5. К третьей группе относятся принципы, определяющие экономические основы регулирования земельных отношений: единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; платность использования земли.

1.5.1. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Цель создания единого правового режима недвижимого имущества была поставлена лишь в последние годы . В 1996 - 1997 годах были предприняты и первые попытки правового обеспечения формирования объектов недвижимости, их государственного учета, оценки и регистрации прав на них исходя из общности правового режима земли и находящихся на ней зданий, строений, сооружений и др.

--------------------------------

Подробнее см.: Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Рынок земли: правовой аспект // Государство и право. 1998. N 2. С. 50 - 58.

Этот вывод следует как из Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" , так и подзаконных нормативных правовых актов .

--------------------------------

См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 марта 2001 года N 20-ФЗ и от 12 апреля 2001 года N 36-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997; 2001. N 16. Ст. 1533.

См., например: Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1996 г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" // СЗ РФ. 1996. N 8. Ст. 740.

Например, Указом Президента Российской Федерации "О гарантиях собственников объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" было установлено следующее правило: "Приватизацию зданий, строений, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства осуществлять в дальнейшем, как правило, вместе с земельными участками (соответствующей долей земельного участка), на которых они расположены".

--------------------------------

Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 года N 485 "О гарантиях собственников объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" // СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2240.

Данный принцип распространяется не на существующую совокупность норм, а закладывает основы будущего регулирования земельных отношений.

1.5.2. Принцип платности использования земли. Принцип этот не является новым. Он лежал в основе и предшествовавшего земельного законодательства. В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации "О плате за землю" использование земли Российской Федерации является платным. Формами платы являются: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли.

--------------------------------

См.: Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю". С изм. и доп., внесенными Законами Российской Федерации от 14 февраля 1992 года N 2353-1; от 16 июля 1992 года N 3317-1, Федеральными законами от 9 августа 1994 года N 22-ФЗ, от 22 августа 1995 года N 151-ФЗ, от 27 декабря 1995 года N 211-ФЗ, от 28 июня 1997 года N 93-ФЗ, от 18 ноября 1997 года N 145-ФЗ, от 31 декабря 1997 года N 158-ФЗ, от 21 июля 1998 года N 117-ФЗ, от 25 июля 1998 года N 132-ФЗ, от 29 декабря 1998 года N 192-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424; 1992. N 10. Ст. 469; 1992. N 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. N 16. Ст. 1860; 1995. N 35. Ст. 3503; 1996. N 1. Ст. 4; 1997. N 26. Ст. 2954; 1997. N 47. Ст. 5342; 1998. N 1. Ст. 5; 1998. N 30. Ст. 3613; 1998. N 31. Ст. 3810; 1999. N 1. Ст. 1.

В то же время, согласно рассматриваемому принципу, из этого общего правила могут быть исключения. Они могут быть установлены федеральными законами и законами субъектов РФ.

В настоящее время перечень случаев полного освобождения от уплаты земельного налога дан в ст. 12 Закона РФ о плате за землю. Ст. 14 этого же Закона предусматривает, что органы местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении соответствующего органа местного самоуправления.

Оговорка о законодательном уровне установления исключений из принципа платности обратной силы не имеет.

От бесплатного использования следует отличать бесплатное предоставление земельных участков в собственность, владение, пользование.

1.6. К четвертой группе относятся принципы, определяющие правовые основы регулирования земельных отношений: дифференцированный подход к установлению правового режима земель; разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательстве в части регулирования отношений по использованию земель; деление земель по целевому назначению на категории; разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований; государственное регулирование приватизации земли.

1.6.1. Принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Проблема, реакцией на которую явилось установление данного принципа, является сегодня самой острой в правовом регулировании земельных отношений. От ее решения в определяющей степени зависят не только внятность актов земельного законодательства, но и сама возможность их применения. Существуют два аспекта этой сложной задачи: теоретический и технико-юридический.

1.6.1.1. К сожалению, общепринятого теоретического подхода к разграничению норм гражданского и земельного законодательства в доктрине сегодня нет. Не случайно, обозначив сам принцип (то есть признав наличие проблемы), законодатель не определил его содержание. Представляется, что в основе искомого разграничения должны лежать следующие известные положения.

Во-первых, земля объективно выступает одновременно в нескольких значениях (см.: пп. 1.3.1 комментария к настоящей статье). Следовательно, она столь же объективно выступает одновременно объектом различных видов общественных отношений, в их числе земельных и имущественных.

Во-вторых, земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, регулируются земельным законодательством.

В-третьих, собственник земельного участка вправе продавать его, дарить, передавать в залог, сдавать в аренду или распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли федеральным законом не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Совершение сделок с земельными участками должно регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

В-четвертых, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

1.6.1.2. Применение указанных подходов средствами юридической техники подготовки законопроектов - задача практическая и не менее сложная. Представляется, что акцент здесь несколько смещается от разграничения к согласованному применению норм земельного и гражданского права. В этих целях формулировки ГК РФ в комментируемом Кодексе, по общему правилу, не дублируются. К ним дается отсылка с указанием на конкретные статьи ГК РФ. Нормы же, отражающие специфику земли как объекта земельных отношений, прописываются в комментируемом Кодексе дополнительно.

В качестве примера можно привести статью 46 Кодекса. Пункт 1 этой статьи содержит отсылочную норму: "Аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством". Нормы же п. 2 устанавливают ряд дополнительных оснований прекращения аренды земли, наличие которых предопределяется спецификой земли как природного объекта и природного ресурса (например, такое, как "использование земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки" (см. ст. 46 и комментарий к ней)).

1.6.1.3. Следует подчеркнуть, что полная реализация рассматриваемого принципа - предмет совместных будущих усилий ученых - земельников и цивилистов, законотворческой работы и правоприменительной практики. Но первый шаг в этом направлении все-таки сделан .

--------------------------------

Вот оценка, данная проф. Е.А. Сухановым, одним из основных разработчиков ГК РФ, проекту комментируемого Кодекса: "...как достоинство проекта можно отметить существенное сокращение в нем (по сравнению с предшествовавшими вариантами) норм гражданско-правового характера, регулирующих оборот земельных участков как объектов гражданского права (недвижимости)". Суханов Е.А. Замечания на проект Земельного кодекса Российской Федерации, подготовленного под эгидой Минэкономразвития России. М., 2001. 19 марта. С. 1.

1.6.2. Принцип деления земель по целевому назначению на категории. На первый взгляд, данный принцип повторяет хорошо известное положение, составлявшее краеугольный камень предшествующего земельного законодательства. Действительно, терминологически, по названию, речь идет о принципе целевого назначения земель. Однако в содержании принципа произошли изменения: законодатель указывает на два новых инструмента - разрешенное использование и зонирование территорий .

--------------------------------

См.: п. 2 ст. 6; п. 2 ст. 7; п. 7 ст. 22; п. 4 ст. 30; п. 2 ст. 31; п. 3 ст. 37; пп. 2 и 3 п. 1 ст. 40; абз. 2 ст. 42; абз. 2 п. 3 ст. 85; абз. 2 п. 4 ст. 85 и комментарии к названным статьям.

См.: п. 2 ст. 7; п. 11 ст. 30; п. 4 ст. 34; п. 2 ст. 83; п. 2 ст. 85 и комментарии к названным статьям.

1.6.3. Рассмотренный принцип дополняется принципом дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, согласно которому при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

1.6.4. Принцип разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований. Согласно этому принципу правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

В соответствии с п. 2 ст. 16 Кодекса разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" .

--------------------------------

См.: Федеральный закон от 17 июля 2001 года N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.

В соответствии с преамбулой названного Федерального закона он определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).

1.6.5. Принцип государственного регулирования приватизации земли. Законодатель лишь упоминает названный принцип, не раскрывая его содержания. Представляется, что в его основе лежат по крайней мере три исходных положения.

Первое состоит в том, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в частную собственность граждан и юридических лиц, если в федеральном законе нет запрета на их приватизацию.

Суть второго: граждане и юридические лица - собственники объектов недвижимости на земельном участке имеют преимущество перед другими лицами на его приватизацию в порядке и на условиях, установленных федеральным законом.

Наконец, третье можно сформулировать так: граждане и юридические лица в установленных федеральным законом случаях имеют право бесплатно или по установленной цене приобрести в собственность земельный участок, а также долю в праве собственности на земельный участок, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что перечень основных принципов не является закрытым: федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства. Условие одно: они не могут противоречить основным принципам, установленным в Кодексе.