Статья 45. Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком

1. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены статьей 53 настоящего Кодекса.

2. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при:

1) использовании земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, установленными статьями 7 и 8 настоящего Кодекса;

2) использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

3) неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений:

отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;

нарушение установленного соответствующими нормами статей 95 - 100 настоящего Кодекса режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

систематическая неуплата земельного налога;

4) неиспользовании в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

5) изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 55 настоящего Кодекса;

6) реквизиции земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 51 настоящего Кодекса.

3. Решение о прекращении прав на земельные участки в случаях, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи, принимается судом в соответствии со статьей 54 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 45

1. Согласно п. 1 комментируемой статьи право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок на условиях и в порядке, которые предусмотрены статьей 53 комментируемого Кодекса (см. названную статью и комментарий к ней).

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает 6 оснований принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком.

2.1. В качестве первого основания Кодекс устанавливает использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель.

Статья 7 Кодекса в составе земель в РФ выделяет 7 категорий земель, исходя из их целевого назначения (п. 1). Она устанавливает, что эти земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Как следствие, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Любой вид разрешенного использования из тех, которые предусмотрены зонированием территорий, выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2). Общие принципы и порядок проведения зонирования устанавливаются федеральными законами .

--------------------------------

Подробнее о зонировании территории см., например: ст. 85 Кодекса и комментарий к ней.

2.2. Второе основание принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком - использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки.

2.2.1. Под "сельскохозяйственными землями" следует понимать земли сельскохозяйственного назначения (см.: ст. 7 Кодекса и комментарий к ней).

2.2.2. Законодатель прямо не определяет, что имеется в виду под "существенным снижением плодородия" этих земель (почв) . Из смысла отдельных правовых актов следует, что снижение плодородия почв - это ухудшение их качества под влиянием деятельности предприятий, учреждений и организаций .

--------------------------------

Используется также термин "снижение почвенного плодородия". См.: Положение о Государственной службе защиты растений Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 октября 2000 г. N 756 // СЗ РФ. 2000. N 42. Ст. 4136.

Это вытекает, в частности, из определения потерь сельскохозяйственного производства, вызванных изъятием сельскохозяйственных угодий для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства. См.: Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства. Утверждено Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г. N 77. С изм. и доп., внесенными Постановлениями Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1994 года N 1428, от 27 ноября 1995 года N 1176, от 1 июля 1996 года N 778, от 15 мая 1999 года N 534, п. 27 // САПП РФ. 1993. N 6. Ст. 483; 1995. N 3. Ст. 190; 1995. N 49. Ст. 4808; 1996. N 28. Ст. 3383; 1999. N 21. Ст. 2625.

Снижение почвенного плодородия - одно из последствий физической (земледельческой) деградации почв. Последняя же включает процессы нарушения сложения почв, ухудшения комплекса их физических свойств и приводящие к ухудшению водно-воздушного и других режимов, физических условий существования почвенной биоты, и растений в том числе. Физическая деградация обусловлена низкой культурой земледелия; нарушениями или просчетами в эксплуатации мелиоративных систем и др.

Еще одной причиной снижения плодородия почв является химическое загрязнение земель (почв). Под ним понимается возникшее под воздействием промышленности, сельскохозяйственной, бытовой или иной деятельности человека изменение химического состава почв .

--------------------------------

См.: Методические рекомендации по выявлению деградированных и загрязненных земель. Рекомендованы для использования в практической работе письмом Роскомзема от 27 марта 1995 г. N 3-15/582, пп. 2.1.5 "б", 3.1.1 // База данных КонсультантПлюс:ВерсияПроф.

Снижение плодородия почв может иметь место в результате и других действий, например порчи и уничтожения плодородного слоя почвы , нерационального использования земель сельскохозяйственного назначения и др.

--------------------------------

См.: Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России. Приложение 1. Термины и определения, п. 4.

См.: Там же, п. 5.

Признаки нерационального использования этих земель установлены на уровне законодательства отдельных субъектов РФ. Так, Закон Краснодарского края "Об охране земель сельскохозяйственного назначения" к таким признакам относит: а) нормативы допустимой минимальной урожайности сельскохозяйственных культур по основным зонам края; б) оценку плодородия почв по содержанию подвижного фосфора в пахотном слое почвы на основе нормативов, имеющихся в агрохимической службе края; в) критерии оценки использования земли по засоренности полей и земельных участков (наличие карантинных сорняков: амброзии, повилики, паслена колючего, горчака ползучего (розового)); г) критические величины засоренности посевов основных сельскохозяйственных культур; д) нарушение чередования культур, приводящее к распространению вредителей и болезней .

--------------------------------

См.: Закон Краснодарского края от 2 декабря 1996 года N 54-КЗ "Об охране земель сельскохозяйственного назначения".

2.2.3. Термин "значительное ухудшение экологической обстановки" в законе не определен. Отсутствует и легальное определение способов использования земли, приводящих к такому ухудшению. С точки зрения практического применения рассматриваемой нормы можно исходить из того, что факты применения таких способов и наличие указанных последствий должны устанавливаться в каждом конкретном случае на основе данных государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы, государственного экологического и других видов мониторинга и т.п. При решении вопросов об изъятии земельного участка по рассмотренным выше основаниям суды должны проверять все доводы истцов, оценивать их в совокупности с данными контроля, экспертиз, мониторинга и т.п. .

--------------------------------

Например, при строительстве на территории Москвы следует учитывать следующие природные и техногенные факторы, способствующие ухудшению экологической обстановки: изменение уровня подземных вод; загрязнение почв, грунтов и подземных вод; газовыделение; радиационное излучение; техногенные физические поля; вибрационные и ударные воздействия. См., например: Рекомендации по обследованию и мониторингу технического состояния эксплуатируемых зданий, расположенных вблизи нового строительства или реконструкции. Приложение к указанию Москомархитектуры от 18 ноября 1998 г. N 39, пп. 11.4 // База данных КонсультантПлюс:МоскваПроф.

Для сравнения: суды первой инстанции и Верховный Суд РФ тщательно проверяли доводы истцов о том, что строительство жилых домов, отвод земельных участков приведут к ухудшению экологической обстановки, а также назначили и провели экологические экспертизы, выводы которых были оценены судом в совокупности с другими доказательствами по делу. См.: Меркушов А. "О практике применения судами законодательства, предусматривающего ответственность за нарушение норм экологической безопасности" // БВС РФ.

2.3. Третьим основанием принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком является неустранение совершенных умышленно ряда земельных правонарушений.

2.3.1. Прежде всего речь идет об отравлении, загрязнении, порче или уничтожении плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

Объектом правонарушения здесь является почва как органо-минералогическое естественно-историческое природное образование (поверхностный слой земли), характеризующееся плодородием .

--------------------------------

Используемое законодателем словосочетание "плодородный слой почвы" представляется не вполне корректным, так как все "слои" почвы характеризуются плодородием. См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 380.

Объективная сторона этого правонарушения представляет собой деяние (действие или бездействие) и состоит в отравлении, загрязнении, порче или уничтожении почвы удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами.

Термин "загрязнение почвы" можно определять по аналогии с термином "загрязнение земель" (см.: ст. 12 Кодекса и комментарий к ней), с оговорками, вытекающими из различий между ними. Загрязнение почв применяемыми в сельском и лесном хозяйстве средствами химизации характеризуется увеличением их содержания свыше предельно или ориентировочно допустимых концентраций в почве.

Отравление почвы представляет собой ухудшение ее качества в результате воздействия на нее ядов различного происхождения в процессе антропогенной деятельности (включая аварии), характеризующееся увеличением (появлением) ядовитых веществ по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода).

Термин "порча и уничтожение плодородного слоя почвы" можно понимать по аналогии с термином "порча и уничтожение плодородного слоя земли" (см.: ст. 13 Кодекса и комментарий к ней), с оговорками, вытекающими из различий между ними.

Названные неблагоприятные процессы являются следствием нарушения специальных правил обращения с названными веществами при их хранении, использовании и транспортировке. К ним относятся, например: Методические рекомендации по охране окружающей природной среды при применении, хранении и транспортировке пестицидов и минеральных удобрений от 11 декабря 1990 г., письмо Минэкологии РФ от 22 мая 1992 г. "О порядке осуществления проверки соблюдения предприятием, организацией, фермерским хозяйством или другим объектом экологических требований при применении и транспортировке пестицидов и минеральных удобрений" .

--------------------------------

См.: Дубовик О.Л. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М.: Издательство "Спарк", 1998. С. 243.

Последствием данного деяния является причинение вреда здоровью человека или окружающей природной среде. Правонарушение является оконченным с момента наступления одного из указанных последствий.

Субъективная сторона рассматриваемого правонарушения характеризуется косвенным умыслом. Лицо осознает нарушение им правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, предвидит возможность наступления вредных последствий, сознательно допускает их либо относится к наступлению этих последствий безразлично.

Субъектами данного правонарушения являются землепользователи и землевладельцы (см.: ст. 5 Кодекса и комментарий к ней) при наличии двух условий: а) они достигли 16-летнего возраста, б) в круг их обязанностей входит соблюдение (обеспечение соблюдения) соответствующих правил.

2.3.2. Следующим правонарушением, с которым законодатель связывает возможность принудительного изъятия земельного участка, предусмотренную комментируемой статьей, является нарушение режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению.

Под нарушением установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и рекреационного назначения, а также других земель с особыми условиями использования (загрязненных, деградированных и др.) понимается осуществление хозяйственной и иной деятельности с нарушением введенных ограничений (запретов) в использовании земель особо охраняемых территорий, выделенных в установленном порядке .

--------------------------------

См.: Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России. Приложение 1. П. 10.

Режим использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения устанавливается в соответствии с нормами статей 95 - 100 Кодекса (см. названные статьи и комментарии к ним).

Понятие особо ценных земель дано в комментарии к ст. 1 Кодекса . Режим использования особо ценных земель устанавливается статьями 77 - 79, 95 - 97, 100, 101 Кодекса и др. (см. названные статьи и комментарии к ним).

--------------------------------

См.: пп. 1.3.3 комментария к статье 1.

Под другими землями с особыми условиями использования следует понимать земли, занятые охранными, санитарно-защитными и иными подобными зонами. Их режим устанавливается в соответствии с комментируемым Кодексом, другими законодательными и иными подзаконными актами.

Так, согласно п. 3 ст. 87 Кодекса в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

В соответствии с пп. 1 п. 2 ст. 56 Кодекса могут устанавливаться ограничения прав на землю в виде особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Режим использования земель, подвергшихся радиоактивному заражению, определяется на основании ст. 14 Кодекса (см. названную статью и комментарий к ней).

2.3.3. Еще одним правонарушением, с которым законодатель связывает возможность принудительного изъятия земельного участка, предусмотренную комментируемой статьей, является систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв.

Содержание названных "обязательных мероприятий" было пояснено в комментарии к ст. 13 Кодекса (см. названную статью и комментарий к ней).

Систематическое невыполнение этих обязательных мероприятий можно определить (с учетом имеющихся легальных определений и доктринальных толкований ) как неоднократное (два раза и более) невыполнение соответствующих организационных, технических, технологических и других мероприятий в течение тех календарных сроков, которые установлены для проведения этих мероприятий соответствующими нормативными правовыми актами, программами, стандартами, проектами, природоохранными нормативами и правилами, а также заключениями государственной экологической экспертизы.

--------------------------------

См., например: Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года N 1-ФЗ, ч. 5 ст. 190; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 года ст. 100.1 // Ведомости ВС РСФСР, 1984, N 27, ст. 909; Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года N 22-ФЗ. Ст. 28.

См., например: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. Особенная часть / Под общ. ред. Скуратова Ю.И. и Лебедева В.М. М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996. С. 46; Комментарий к Кодексу законов о труде Российской Федерации / Под общ. ред. Шкатуллы В.И. М.: ИНФРА-М, 1997. Комментарий к статье 33, п. 9.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Уголовному Кодексу Российской Федерации (под ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 2000.

2.3.4. В числе правонарушений, с которыми комментируемая статья связывает возможность принудительного изъятия земельного участка, находится систематическая неуплата земельного налога.

Под систематической неуплатой земельного налога (по аналогии с некоторыми другими налоговыми правонарушениями ) следует понимать нарушение, совершенное в течение двух и более лет подряд.

--------------------------------

См., например: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 9 июля 1999 года N 154-ФЗ, от 2 января 2000 года N 13-ФЗ, от 5 августа 2000 года N 118-ФЗ (ред. от 24 марта 2001 года) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824; 1999. N 28. Ст. 3487; 2000. N 2. Ст. 134; 2000. N 32. Ст. 3341.

2.4. Четвертым основанием принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком является неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

В настоящее время ГК РФ такого основания, применительно к принудительному прекращению права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком, не предусматривает. Статья 284 ГК РФ говорит об изъятии земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением, применительно к собственнику.

2.5. Пятым основанием принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком является изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 55 комментируемого Кодекса (см. названную статью и комментарий к ней).

2.6. Наконец, еще одним основанием принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком является реквизиция земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 51 настоящего Кодекса (см. названную

статью и комментарий к ней).

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что решение о прекращении прав на земельные участки в случаях, предусмотренных пунктом 2 этой же статьи, принимается судом в соответствии со статьей 54 настоящего Кодекса (см. названную статью и комментарий к ней).