Ювенальное право как отрасль юридической науки, ориентированная на приоритетную защиту прав ребенка
Развитие ювенального права, ювенального процесса и системы органов, обеспечивающих соблюдение законности в области ювенального права, – необходимые предпосылки развития ювенальной юстиции в Российской Федерации.
Из указанных трех видов предпосылок прежде всего стала развиваться первая – нормы ювенального права. Их формирование основано на признании обладания несовершеннолетними специфическими возрастными психологическими особенностями, требующими особого подхода при законодательном регулировании реакции общества на совершение подростками общественно опасных деяний.
С начала 90-х гг. под влиянием ратификации Конвенции ООН о правах ребенка в России стало обращаться особое внимание на развитие норм ювенального права. Характерная тенденция этого периода – переход от отдельных норм, регулирующих права и законные интересы детей, к формированию относительно самостоятельных направлений правового регулирования в указанной сфере, формируемых в системе отдельных отраслей права.
Например, в УК РФ 1996 г. законодатель включил две новационные главы: гл. 14 «Особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних» и гл. 20 «Преступления против семьи и несовершеннолетних» (УК РСФСР 1960 г. специальных глав, регулирующих вопросы уголовной ответственности несовершеннолетних и уголовной ответственности за преступления против семьи и несовершеннолетних, не содержал).
В УПК РФ 2001 г. в продолжение традиции уголовно-процессуального регулирования производства по делам несовершеннолетних (гл. 32 УПК РСФСР) введена специальная гл. 50 «Производство по уголовным делам в отношении несовершеннолетних».
Вопросам правовой регламентации участия несовершеннолетних в процессе исполнения наказаний посвящена гл. 17 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (далее – УИК РФ) – «Особенности исполнения наказаний в виде лишения свободы в воспитательных колониях».
Исполнительно-трудовой кодекс РСФСР чрезвычайно узко подходил к регулированию прав несовершеннолетних, находящихся в учреждениях исполнения наказания: в основном им регулировались вопросы организации в ВТК труда подростков (гл. 13).В порядке имплементации основополагающих положений Конвенции ООН о правах ребенка в Семейный кодекс РФ включена самостоятельная глава, регулирующая права несовершеннолетних детей в семейно-правовой сфере (гл. 11).
Глава 42 «Особенности регулирования труда работников в возрасте до 18 лет» по охране труда несовершеннолетних включена в Трудовой кодекс РФ (далее – ТК РФ). КЗоТ 1972 г. содержал главу, регулирующую вопросы труда молодежи, включая ст. 181, содержащую положение о квотировании рабочих мест для несовершеннолетних. Действующий ТК РФ такой важнейшей гарантии обеспечения трудовых прав подростков не содержит, вопрос о квотировании решается дифференцированно отдельными субъектами Федерации.
Развитие ювенального права в нашей стране происходит не только в рамках отдельных отраслей права. Следует отметить, что практика нормотворчества пошла по линии создания отдельных профильных законов, регулирующих вопросы правового статуса несовершеннолетних. Например, Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», который в наибольшей мере регулирует законодательные гарантии прав несовершеннолетних.
Некоторые специализированные законы содержат комплексную регламентацию отдельных норм ювенального права. Так, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан выделена соответствующая глава.
Подводя итоги, можно сделать вывод, что специальная регламентация охраны прав и интересов несовершеннолетних коснулась всех сфер жизнедеятельности детей, хотя и не в одинаковой степени. Правоотношения в жилищной и досуговой сферах недостаточно урегулированы с учетом увеличивающейся потребности в закреплении прав несовершеннолетних на жилье и полноценный отдых.
Решение указанных проблем правовой регламентации – вопрос будущего.Современное состояние российского законодательства позволяет уже сейчас поставить вопрос и начать решать проблемы создания системы ювенального права. Создавать такую специализированную правовую систему надо с учетом имеющихся несоответствий между правовыми положениями различных отраслей права и иных проблем: наличия не урегулированных в законодательном порядке вопросов охраны и защиты прав несовершеннолетних; необходимости взаимодополнения различных отраслей права и усиления связи между будущими элементами системы ювенального права.
При обеспечении эффективности защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в современной России нельзя не учитывать происходящее усложнение законодательной регламентации этих прав во всех сферах жизнедеятельности ребенка. Так, в советское время деятельность, связанная с образованием несовершеннолетних, регламентировалась только Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании и подзаконными актами союзного и республиканских министерств образования. В настоящее время в этой сфере наряду с Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» действуют также региональные законы об образовании, законы, регламентирующие деятельность органов, защищающих право на образование (например, законы о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав), законы, создающие предпосылки для реализации несовершеннолетними права на образование (например, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан), законы о реализации права на образование отдельных категорий несовершеннолетних (сирот, инвалидов, подростков, осужденных к лишению свободы и т.д.), наконец, множество подзаконных актов различного уровня. Аналогичная ситуация наблюдается в нормативно-правовой регламентации других базовых прав детей (права на охрану здоровья, на отдых, нормальное развитие, информационную безопасность и т.д.).
Усложнение законодательной регламентации, включение в нее федерального и регионального законодательства, подзаконных правовых актов требует проведения работы по гармонизации правовых норм путем создания сводного федерального закона, устанавливающего основы правового регулирования вопросов, относящихся к ювенальным правоотношениям, возникающих в различных сферах жизнедеятельности несовершеннолетних.
Ювенальное право должно формироваться системно, для чего необходимо:
закрепление принципов системы ювенальной юстиции, ориентация системы на основополагающие принципы;
принципы должны распределяться не только на профильные, но и на все иные нормы, регламентирующие вопросы ювенальной юстиции;
обязательное создание достаточных правовых гарантий обеспечения прав несовершеннолетних;
четкое формулирование цели ювенальной юстиции – создание материальных, идеологических, духовно-нравствен-ных условий для нормального развития личности.
На системный характер будущего формирования отрасли ювенальной юстиции обращалось внимание Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. По его мнению, «положение детей в настоящее время в стране остается сложным: их права рутинно нарушаются как родителями, так и должностными лицами. Это объясняется отсутствием наличия сводного федерального законодательства»[34].
Выделенный термин требует разъяснения. Если речь идет о едином законе о правах несовершеннолетних, в котором бы были собраны нормы, рассредоточенные в различных правовых источниках, то с необходимостью создания такого закона согласиться нельзя. Каждая отрасль права имеет свой предмет регулирования, поэтому изъятие норм, касающихся регулирования вопросов охраны прав несовершеннолетних, снизит эффективность их применения. Допустим, мы изъяли из СК РФ главу, регулирующую права ребенка, однако с ними тесно связаны права родителей, без которых использование прав ребенка на практике затруднительно, если вообще возможно.
Говоря о системном формировании отрасли ювенального права, следует учитывать, что оно должно быть подчинено общим принципам, прежде всего принципу приоритетности прав ребенка.
Этот принцип положен в основу принципов государственной политики в области прав детей, отраженных в ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»: законодательное обеспечение прав ребенка; поддержка семьи в целях обеспечения воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе; ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда; поддержка общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.Необходимо отметить, что приоритет политики не всегда соответствует приоритету закона. Так, ч. 1 ст. 73 УИК РФ в ныне действующей редакции определяет, что осужденные к лишению свободы по общему порядку отбывают наказание в исправительных учреждениях в пределах территории субъекта Федерации, в котором они проживали или были осуждены. Однако ч. 3 этой же статьи устанавливает для осужденных женщин и несовершеннолетних порядок их направления для отбывания наказания по месту нахождения соответствующих исправительных учреждений. В данном примере наглядно показано узаконенное нарушение государственной политики. Для того чтобы исключить такие нарушения, нужно устанавливать единые федеральные стандарты в сфере охраны прав несовершеннолетних.
До внесения изменений в ст. 4 Федерального закона № 159-ФЗ Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляли разработку и исполнение в рамках бюджетных ассигнований целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии с потребностями региона они обеспечивали создание для них государственных учреждений и центров, поддержку негосударственных центров по социальной адаптации и реабилитации на базе образовательных учреждений, учреждений социального обслуживания населения и других учреждений.
Указанные меры основывались на государственных минимальных социальных стандартах для определения финансовых затрат по их осуществлению. Финансовые обязательства были распределены между федеральными и региональными органами.Утратившая силу ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ указывала на применение государственных стандартов как одной из основ проведения государственной федеральной политики в интересах детей, включающей меры по социальному обслуживанию, социальной защите детей, социальной адаптации и социальной реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; организации оздоровления и отдыха детей (организации досуга); оказанию квалифицированной юридической помощи. Эти стандарты определялись с учетом региональных различий. Кроме того, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с региональным законодательством могли устанавливать дополнительные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей.
Факт отмены нормы, регулирующей гарантии применения минимальных социальных гарантий, тем не менее не отменяет гарантии ребенка, закрепленные в федеральных нормативных актах. Вопросы правоприменения осложняются отсутствием в настоящее время федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах.
На необходимость установления государственных минимальных стандартов обращается также внимание в заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка к третьему периодическому докладу Российской Федерации о выполнении Конвенции ООН о правах ребенка. Так, Комитет «выражает свою обеспокоенность по поводу тех негативных последствий, которые Федеральный закон № 122-ФЗ может оказать на осуществление прав ребенка в государстве-участнике»[35].
Учитывая положительный международный опыт, необходима ориентация развития национального законодательства на международно-правовые стандарты и их воплощение в национальном законодательстве, а также безальтернативное соблюдение нормы ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в отношении несовершеннолетних.
Требуется обратить внимание на изменение методологического подхода в развитию ювенального права. Формирующаяся ценность этого направления правового регулирования, его системность обусловливают необходимость выработки и легитимного закрепления принципов (основных начал) названного права. В свою очередь это даст возможность в будущем преобразовать правовое регулирование охраны и защиты прав несовершеннолетних в самостоятельную отрасль права, включив ее в Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511. В настоящее время нормативные правовые акты, регулирующие охрану прав несовершеннолетних, регистрируются этим классификатором по множеству рубрик в различных его разделах, что препятствует установлению на должном уровне режима законности и правопорядка в стране.
Самостоятельная отрасль ювенального права, основанная на специальных принципах охраны прав ребенка, даст возможность проведения научно обоснованной экспертизы принимаемых нормативных правовых актов, мониторинга развития ювенального законодательства, что может оказать положительное влияние на повышение эффективности правового регулирования в сфере защиты прав несовершеннолетних.
Оформление ювенального права в качестве отдельной отрасли права позволит формировать учебные курсы для обучения не только студентов вузов, но и практических работников органов профилактики и защиты, педагогических работников, для подготовки будущих специализированных работников правоохранительных органов (ювенальный следователь, ювенальный прокурор и т.д.).
Становление новой отрасли права для современной российской правовой науки далеко не единичный прецедент. Так, еще сравнительно недавно юриста, говорившего о правовой охране природы, экологическом праве, не воспринимали всерьез, упрекали в фантазерстве, а порою и в некомпетентности («нет такого права, потому что не может быть никогда»)[36]. В настоящее время существование экологического права как комплексной отрасли не вызывает сомнения, поскольку нарушения норм экологической безопасности наносят громадный вред здоровью населения в целом и экономике государства.
Аналогичный процесс становления может быть смоделирован и для будущей отрасли ювенальной юстиции.
В.Д. Ермаков,
профессор Российского
государственного университета
«Институт интеллектуальной собственности»,
заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор