Принцип прямого избирательного права - гарантия непосредственной демократии

В электоральной истории России последнего десятилетия повышенный научный интерес к институту прямых выборов наблюдался четырежды - в 2003 г., в связи с появлением альтернативного непосредственному избранию способа формирования представительных органов муниципальных районов (через делегирование глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав района), а также подтверждением ранее известного российской правовой системе принципа избрания глав муниципальных образований представительными органами из своего состава ; в 2004 г., при учреждении нового порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) по представлению Президента РФ законодательными (представительными) органами государственной власти регионов (вместо ставшего к тому времени традици- [233]

онным избрания соответствующих должностных лиц гражданами страны на основе всеобщего равного и прямого избирательного права) ; в 2009 г., в связи с

исключением порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления из перечня тех вопросов, изменения и дополнения по которым, вносимые в устав муниципального образования, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений ; в 2012 г., при возвращении к прямым выборам высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) с новаторским порядком поддержки выдвижения кандидатов - сбором подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований[234] [235] [236].

Все вышеназванные аспекты реформирования отечественных конституционно-политических институтов напрямую связаны с таким аспектом народовластия, как выборы, а именно с модификацией их разновидностей.

мократических институтов; иначе говоря - это управление государственными и общественными делами самим народом, уполномоченными им институтами гражданского общества и органами публичной власти» . А правление народа,

вне зависимости от формы его осуществления - прямой либо опосредованной, - в той либо иной степени предполагает обращение к институту выборов. О.Е. Кутафин справедливо отмечал, что «выборы и создают один народ, одно представительство, одну общую волю»[237] [238]. Только при непосредственном волеизъявлении это воля граждан-избирателей, осуществляющих государственную власть и власть местного самоуправления путем наделения полномочиями депутатов и выборных должностных лиц, а при опосредованном представительстве власть народа воплощается через деятельность выборных представителей, принимающих решения, выражающие волю избирателей[239].

Таким образом, взаимосвязь институтов представительной и непосредственной демократии можно охарактеризовать как соотношение цели (представительство интересов народа через систему органов власти) и средства ее достижения (путем выборов, т.е. выдвижения наиболее достойных представителей населения для осуществления народовластия). Причем выборы можно рассматривать не только как форму непосредственной демократии, что следует из ст. 3 Конституции РФ, но и как элемент представительной демократии, поскольку деятельность выборных представителей, наряду с избирательной системой, традиционно относится к представительному устройству государства; к такой деятельности может быть отнесено и избрание из состава представительного органа выборных должностных лиц, т.е. проведение многоступенчатых выборов.

В зарубежной литературе именно право голоса как элемент непосредственной демократии нередко называется «первым правом и свободой» («the first liberty»), основополагающим для других прав[240] [241].

Эта конституционная формулировка, сопровождающаяся объявлением выборов высшим непосредственным выражением власти народа, способствовала утверждению в отечественной науке принципа прямого избирательного права как общепризнанного начала российской избирательной системы, воспроизведенного в ст. 81 Конституции РФ, посвященной выборам Президента РФ, и в ст. 6 Федерального закона 2002 г. Впрочем, доминирование указанного утверждения очень просто объясняет Е.И. Колюшин: дело в том, что принцип непрямого (косвенного) избирательного права вообще неизвестен российскому избирательному законодательству . Это не отрицает его существования de-facto, поскольку в России (как и во многих других государствах) непрямые выборы не называются таковыми в нормативных источниках, хотя и существует определенная последовательность правовых действий, свидетельствующая, по сути, о многоступенчатых выборах.

О тенденции расширения отечественного электорального поля за счет элементов опосредованного голосования свидетельствует пока только ст. 2 Федерального закона о местном самоуправлении, относящая к выборным должностным лицам местного самоуправления не только должностных лиц, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, но и избираемых представительными органами муниципальных образований из своего состава или на сходах граждан, осуществляющих полномочия представительных органов муниципальных образований, наделенных собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Других нормативно признанных альтернатив по рассматриваемому вопросу сегодня нет, что делает неудивительным вывод Е.И. Колюшина об отсутствии зафиксированных Верховным Судом РФ нарушений принципа прямого избирательного права.

В то же время зарубежные модели государственного строительства не столь категоричны - избирательному праву США, Китая, Австрии и ряда других стран присущи многие опосредованные механизмы. Да и в международных документах принцип прямого избирательного права закрепляется редко, что предполагает спорность утверждения А.А. Вешнякова о его общепризнанном в мировой практике характере .

Международным эталоном демократичности государства являются лишь прямые выборы депутатов представительных органов. Так, пункт 7.2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. предписывает государствам-участникам допускать, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов (что в Рекомендациях Бюро по демократическим институтам и правам человека по анализу законодательной базы выборов 2001 г. названо минимальным стандартом в вопросе о том, какие институты должны создаваться путем демократических выборов) .

В отчете «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах - участниках ОБСЕ» 2003 г. со ссылкой на ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 г. и на практику Европейского суда по правам человека конкретизировано, что состав первичных законодательных органов на всех уровнях правительства должен [242] [243] определяться путем прямых выборов[244] [245]. В документах Европейской комиссии «За демократию через право» прямые выборы в одну из палат национального

парламента населением названы одним из элементов общеевропейского кон-

245

ституционного наследия .

Аналогичные нормы действуют в рамках Содружества Независимых Г о- сударств (СНГ). Так, в Рекомендациях Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами 2002 г. соблюдение принципа прямого избирательного права раскрывается через проведение выборов в национальный законодательных орган (парламент), в региональные, местные и иные представительные органы путем непосредственного голосования избирателей за кандидата (кандидатов), список кандидатов либо против них.

Как видим, для института прямых выборов нормами международного права установлены лишь минимальные императивные сферы действия, за рамками которых государства самостоятельны в определении методов управления. Как отмечается в уже упоминавшемся отчете «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах - участниках ОБСЕ», система прямых выборов в законодательные и другие органы власти является предметом национального определения, а посты в иных органах власти (помимо законодательных), включая посты глав государств и органы исполнительной власти, могут замещаться посредством как прямых, так и непрямых выборов.

В Российской Федерации, как отмечает Конституционный Суд РФ, на основе прямого избирательного права по смыслу Основного Закона должны избираться Президент РФ и законодательные (представительные) органы .

Отсутствие в международно-правовых документах исчерпывающего перечня органов, формируемых посредством всенародного голосования, неизбежно актуализировало проблему поиска оптимальной модели властеотношений в обществе, основанной на разном удельном сочетании элементов непосредственной и опосредованной демократии. Вектор развития национального законодательства по рассматриваемому вопросу, заданный международным правом, переводит споры о масштабах использования прямых выборов из собственно нормативного поля в сферу аксиологии права, изучающей высшие правовые ценности.

Поэтому замена прямых выборов непрямым голосованием или назначением при формировании государственных органов, хотя и не рассматривается российскими исследователями в качестве посягающей на публичное представительство, «но делает его менее демократичным»[247] [248] [249]. А.Н. Сухов и С.А. Трыкано- ва, относя выборность к числу признаков эффективной власти, пишут: «Отмена выборов любого уровня ведет, причем неминуемо, к игнорированию доброка-

чественной конкуренции, к деформации в области кадровой политики. Надо не выборы отменять, а все то, что их дискредитирует и превращает в бессмыслицу» . Однако всегда ли прямые выборы являются доказательством демокра

тичности, основанной на политической конкуренции?

Вспомним, что в истории конституционного развития нашей страны принцип прямых выборов впервые был закреплен в статьях 109, 134, 139 Конституции СССР 1936 г. применительно к избранию народных судов, депутатов всех Советов депутатов трудящихся. Это, однако, не меняет общей оценки того периода государственного строительства как апофеоза тоталитаризма. В сложившихся условиях прямое избирательное право, хотя и было реальностью, при однопартийной политической системе не было средством обновления управляющих элит. Поэтому вряд ли следует измерять уровень демократии в России только количеством выборных органов власти.

Противоположная ситуация наблюдалась в России в период конституционных преобразований начала 90-х гг. прошлого века, когда именно в формах непосредственной демократии руководство страны видело оптимальный способ диалога с населением. В период перестройки идея прямых выборов органов публичной власти различных уровней и ветвей была наиболее популярна. Показательно в этом смысле высказывание Ю.А. Веденеева, категорично заметившего в 1994 г., что «... любая альтернатива конституционным выборам, как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти и ее трансформации в государственную власть, ведет к разложению демократического конституционного правопорядка» . Отголоски подобной без

апелляционности слышны и сегодня, однако в условиях обновления законодательства и сформулированных в течение последнего десятилетия Конституционным Судом РФ правовых позиций по вопросам государственного строительства стало ясно, что институт народовластия получил новое содержание, основанное на весомой юридической аргументации. [250] [251]

Так, положения федерального законодательства, в соответствии с которыми гражданин РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению главы государства законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, рассмотренные в порядке конституционного судопроизводства, были признаны соответствующими Конституции РФ, поскольку выборность высших должностных лиц регионов «...не является необходимым элементом ни конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав. и предопределяется порядком замещения указанной должности, который устанавливается федеральным законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации», а из последней не следует, «.что прямые выборы являются единственно правомерным способом получения гражданином Российской Федерации полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации . » .

Соответствующий порядок наделения полномочиями глав регионов вряд ли правильно было рассматривать, как это делают некоторые авторы, в качестве модификации прямых выборов в косвенные . Модель косвенных выборов высших должностных лиц субъектов РФ была исторически присуща правовой системе России конца 1990-х гг., когда пункт 1 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ в первоначальной редакции допускал отступление от принципа прямого избирательного права на случай, если на день вступления в силу данного закона конституцией (уставом) субъекта РФ предусматривалось наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) путем избрания его специально созываемым собранием представителей. [252] [253]

Подобное исключение из порядка прямых выборов глав регионов было названо Конституционным Судом РФ не затрагивающим непосредственно права и свободы человека и гражданина . В действовавшем же до середины 2012 г. процессе наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ в лучшем случае можно обнаружить лишь некоторые черты многостепенности избрания (например, когда политическая партия, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на основании официально опубликованных ближайших ко дню внесения предложений результатов выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и был допущен к распределению депутатских мандатов, вносила Президенту РФ кандидатуры из числа депутатов этого законодательного органа). На практике такие случаи не были распространены .

Можно констатировать, что альтернативой выборам глав регионов в 2004 - первой половине 2012 гг. выступала принципиально иная модель организации государственной власти, отражающая новую форму инвеституры, при которой «отказ от выборов принесен в жертву укреплению отечественной государственности, призванному обеспечить единство и целостность России, пусть даже это будет достигнуто в ущерб электоральному федерализму»[254] [255] [256].

14 октября 2012 г. в России после восьмилетнего перерыва в пяти регионах (Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях) состоялись прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ. Придерживаясь мажоритарной системы абсолютного большинства, законодательные (представительные) органы государственной власти этих территорий отказались от института самовыдвижения, допустимого Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ. Да и в самом модельном законе о выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), подготовленном ЦИК России, право выдвижения на соответствующую должность раскрывалось через процедуру выдвижения кандидатов избирательными объединениями; в отношении самовыдвижения содержалась лишь скупая оговорка, что законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность также в порядке самовыдвижения и в этом случае в нем должны содержаться положения о порядке самовыдвижения кандидата, включая сбор подписей избирателей в его поддержку, соответствующие статьям 34 и 37 действующего рамочного закона (часть 1 статьи 6 модельного акта) .

Подобный подход к нивелированию на региональном уровне нормотворчества альтернативы порядка выдвижения кандидатов на должность высших должностных лиц субъектов РФ вряд ли следует рассматривать как попрание демократических основ народовластия. Требование о сборе в поддержку выдвижения кандидатов подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории региона, в условиях допустимости поддержки указанными депутатами, главами только одного кандидата делало практическое претворение самовыдвижения малореализуемым. И депутаты региональных парламентов это лишь честно подтвердили, отказавшись от, по сути, фиктивных норм - двойной сбор подписей в поддержку кан- дидатов-самовыдвиженцев (среди от 5% до 10% депутатов представительных [257] органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия решения о назначении выборов глав муниципальных образований и от 0,5% до 2% избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа) с большой долей вероятности остановился бы на первом этапе. Что же получилось на практике?

Законами пяти субъектов РФ, в которых 14 октября 2012 г. проводились выборы высших должностных лиц, число лиц, необходимое для поддержки выдвижения кандидатов на должность губернатора, варьировало от минимальных 5% (Белгородская область) до максимальных 10% (Новгородская область) от общего числа депутатов представительных органов муниципальных образований, предусмотренного их уставами на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. Соответствующий процент в остальных трех регионах был равен 7. Назовем эти проценты первым «муниципальным фильтром».

Как известно, число лиц, необходимое для поддержки выдвижения кандидатов, было эквивалентно числу их подписей, собираемых в поддержку выдвижения (правда, сама ссылка пункта 17 статьи 37 Федерального закона 2002 г. в редакции 2012 г. на то, что число подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований определяется законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ, представляется нам неточной: последним законом устанавливается число лиц, необходимое для поддержки кандидата, но не число подписей таких лиц). Значит, кандидатам следовало собрать от 148 подписей депутатов, глав муниципальных образований в Белгородской области до 241 подписи в Брянской области (без учета процента превышения числа подписей, представляемых на регистрацию кандидатов).

Обратим внимание на одну особенность федерального регулирования вопросов поддержки выдвижения кандидатов на должность высшего должност- ного лица субъекта РФ. Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5% до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на выборах глав муниципальных образований субъекта РФ: т.е. либо депутаты и главы муниципальных образований совместно, либо те или другие.

Решение вопроса, среди какой категории лиц собирать подписи в поддержку выдвижения, кандидат принимает самостоятельно (впрочем, эта свобода усмотрения может существенно корректироваться достаточностью числа избираемых на прямых выборах глав муниципальных образований в субъекте РФ для сбора подписей исключительно среди них, - например, в Белгородской области на день назначения выборов губернатора действовали лишь двое избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований). При этом в числе лиц, необходимом для поддержки кандидата, устанавливаемом законом региона и определяемом в процентном отношении, учитывается общее число депутатов, предусмотренное уставами муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов, и число избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований: т.е. совокупное число депутатов и избранных на прямых выборах глав муниципальных образований.

Проблема заключается в том, что вышеупомянутые 5-10% поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ зачастую далеки от реального количества действующих на момент сбора подписей депутатов и глав муниципальных образований. При определении избирательными комиссиями в абсолютном выражении числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидатов, действительный статус важен лишь для всенародно избранных глав муниципальных образований. Но к моменту окончания сбора подписей не исключено (и даже вероятно) досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления. Тем более, что между днем принятия решения о назначении выборов высших должностных лиц субъектов РФ и днем представления документов на регистрацию кандидатов (и днем окончания сбора подписей среди депутатов, глав муниципальных образований соответственно) может пройти от 30 до 55 дней. Так, в Амурской области на 23 августа 2012 г. (дата окончания сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов) по сравнению с 12 июля этого же г. число действующих всенародно избранных глав муниципальных образований, которые могли поставить свою подпись на листах поддержки кандидатов в губернаторы, сократилось с 279 до 263, т.е. кандидатам собрать минимально требуемые 224 подписи в листах поддержки становилось сложнее.

Еще более неточная ситуация возникает при сборе подписей депутатов представительных органов муниципальных образований, поскольку при определении числа лиц, ставящих свои подписи в поддержку выдвижения кандидатов, учитывается уставное число депутатов в муниципальных образованиях. Но между количеством депутатов, закрепленном в уставах муниципальных образований, и числом депутатов, исполняющих свои полномочия, - большая разница. И даже избирательные комиссии не имеют точных данных о количественных показателях действующего депутатского корпуса в муниципальных образованиях (поскольку нормативно обязанность предоставлять органами местного самоуправления в территориальные избирательные комиссии сведения о досрочном прекращении полномочий депутатов и выборных должностных лиц не закреплена, - подобная практика в большей степени носит характер обычая делового оборота, когда на основании добровольного уведомления органа местного самоуправления в систему ГАС «Выборы» в рамках задачи «Канди- дат/Депутат» через меню «Действие» вводятся данные постановлений о выбытии депутатов и выборных должностных лиц).

Подобному расхождению показателей способствуют и нормы пунктов 9, 10 статьи 71 Федерального закона 2002 г., в соответствии с которыми дополнительные выборы не назначаются и не проводятся в двух случаях: если в многомандатном округе замещено две трети и более депутатских мандатов, а также если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более года. Получается, что частично сформированный представительный орган муниципального образования, не утративший правомочность своего состава, может вполне успешно функционировать.

Для кандидатов на должность высшего должностного лица региона такая ситуация, наоборот, неблагоприятна, поскольку сокращается спектр сбора подписей. Обращаясь опять же к опыту выборов губернатора Амурской области 14 октября 2012 г., отметим разницу между уставным, учитываемым для расчета необходимого числа подписей (2908) и фактическим на момент окончания сбора подписей (2839) числом депутатов муниципальных образований в 69 человек. Следовательно, 224 требуемые для регистрации кандидата подписи глав и (или) депутатов муниципальных образований в числе действующих на момент завершения сбора подписей указанных лиц составили бы не 7, а около 7,3%. Да и сокращение на момент окончания периода сбора подписей среди депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления расчетного числа указанных лиц по сравнению с фактическим на 85 человек (т.е. более чем на треть от необходимого для сбора подписей) никак не гарантировало дополнительно пассивное избирательное право кандидатов.

Второй «муниципальный фильтр» - установление среди собираемого процента подписей избранных на прямых выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований дополнительной квоты для подписей депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов в размере от 5% до 10% от общего числа указанных лиц, - также содержит резерв для расхождения между расчетным и фактически возможным для сбора числом подписей. Но не в этом его главная сложность.

Пункт 3 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ предоставил законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ право самостоятельно решать вопрос о конкретном проценте (в пределах вышеназванной «вилки») депутатов и избираемых глав муниципальных районов и

городских округов в числе лиц, поддерживающих кандидата на должность высшего должностного лица региона. Часть 2 статьи 26 модельного закона, подготовленного ЦИК России, число подписей таких депутатов и (или) глав муниципальных образований определяет в 5% от уставного числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия решения о назначении выборов глав муниципальных районов и городских округов. Законодательством о выборах высших должностных лиц субъектов РФ подобный императивный подход к определению процента сбора подписей среди депутатов и глав городского и районного уровней успешно воспроизводится: в числе лиц, поддержавших кандидатов в Белгородской области, должно быть 5% таких депутатов и глав, в Рязанской, Брянской, Амурской областях - 7%, в Новгородской - 10% . Иначе говоря, 34, 44, 54, 41, 36 подписей соответствен

но. Императивное, строгое число.

Буквальное толкование норм действующего рамочного закона позволяет предположить единственную возможную причину изменения этого показателя - представление кандидатом для регистрации увеличенного числа подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований (но не более чем на 5%). Пункт 20 статьи 37 Федерального закона 2002 г. в современной редакции допускает это правило для «подстраховки» кандидатов.

В практике выборов 14 октября 2012 г. возник вопрос - относится ли указанное превышение только к первому муниципальному фильтру или также ко второму? Иначе говоря, должны ли кандидаты, планирующие представить в избирательную комиссию субъекта РФ подписи депутатов представительных ор- [258] ганов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований со «страховочным» превышением, соблюдать вышеназванный процент при представлении подписей депутатов, глав муниципальных районов и городских округов? Или в этих максимальных 5% дополнительных подписей можно аккумулировать подписи депутатов, глав любых муниципальных образований в произвольных пропорциях? Какая формула («+5(5)» или только «+5») должна применяться? Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ не содержит ответов на эти вопросы.

Члены рабочей группы, готовившие модельный закон о выборах высшего должностного лица субъекта РФ, предложили распространить действие современной редакции пункта 20 статьи 37 Федерального закона 2002 г. в том числе и на второй муниципальный фильтр, отразив в части 4 статьи 27 модельного акта правило о том, что «число подписей депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, представляемое в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, может превышать число подписей, указанное в части 2 статьи 26 настоящего Закона (т.е. 5% от уставного числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов на день принятия решения о назначении выборов и числа избранных и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных районов и городских округов - В.В.), но не более чем на 5%. Если требуется представить менее 40 подписей указанных лиц, число представляемых подписей может превышать число подписей, указанное в части 2 статьи 26 настоящего Закона, не более чем на две подписи».

Подобный нормативный подход был воспроизведен в законодательстве о выборах губернаторов Новгородской, Брянской областей (в итоге в Новгородской области из 8, а в Брянской области - из 12 допустимых «страховочных», резервных подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на выборах глав муниципальных образований не более двух подписей могло принадлежать депутатам и (или) главам муниципальных районов и городских округов)[259].

Избирательный кодекс Белгородской области не содержал каких-либо дополнительных ограничений числа представляемых кандидатами подписей депутатов, глав городских округов и муниципальных районов, устанавливая в части 15 статьи 45 лишь общее правило о возможности превышения до 5% представляемых на регистрацию подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав. Однако в постановлении избирательной комиссии Белгородской области от 6 июля 2012 г. № 48/366 «О числе лиц, подписи которых необходимо собрать для поддержки выдвижения кандидата на должность губернатора Белгородской области», комиссия вышла за рамки законодательных предписаний, определив в абсолютном выражении не только число подписей депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на муниципальных выборах глав городских округов (34), но и превышение над необходимым количеством таких подписей (на две). Тем самым, в числе 7 «страховочных» подписей учреждалось ограничение на две подписи глав и депутатов городских округов и муниципальных районов.

Законы о выборах губернаторов Амурской и Рязанской областей подобных ограничений не содержали. В частности, соответствующая правовая позиция аргументировалась депутатами Законодательного Собрания Амурской области тем, что Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ в качестве основной гарантии избирательных прав граждан устанавливал только предел превышения общего числа подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, представляемых на регистрацию кандидата. Разде-

ление же этого предела на какие-либо внутренние части (что, по сути, было предложено в модельном законе, подготовленном ЦИК России) не может рассматриваться в качестве дополнительной гарантии избирательных прав граждан, поскольку ограничивает по сравнению с федеральной нормой самостоятельность кандидата в решении вопроса о контингенте сбора подписей.

Как видим, единства в разрешении рассмотренной проблемы в практике избирательных кампаний 14 октября 2012 г. не было. Возвращаясь к вопросу о сложности второго муниципального фильтра, автор видит ее проявление не только в неопределенности нормативных формул в отношении числа и вида представляемых подписей депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, порождающих излишнюю свободу в правоприменении, но и в последствиях несоблюдения (соблюдения?) этих формул. Рассмотрим несколько ситуаций.

Какая правовая оценка должна быть, если кандидат предоставляет для регистрации необходимое число достоверных подписей депутатов, глав муниципальных образований по первому муниципальному фильтру, среди которых недостаточно подписей депутатов, глав городских округов и муниципальных районов? В частности, такая ситуация сложилась при выборах губернатора Амурской области, когда кандидат представил 231 достоверную подпись депутатов и глав муниципальных образований при 224 минимально необходимых, однако условие второго муниципального фильтра не выполнил - вместо 41 подписи депутатов, глав муниципальных районов и городских округов предъявил в избирательную комиссию одновременно с иными документами, необходимыми для регистрации, лишь 38 соответствующих подписей (не разобравшись в различии статуса городских поселений и городских округов). Позднее им были представлены три недостающие подписи депутатов муниципального района, в

приобщении которых к основному комплекту документов было отказано ввиду

260

нарушения критерия одновременности подачи документов на регистрацию . [260]

Если обратиться к основаниям отказа в регистрации кандидата, предусмотренным пунктом 24 статьи 38 действующего рамочного закона, то применение нового подпункта «д. 1» - об отказе ввиду недостаточного количества достоверных подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, представленных для регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ, представлялось нам при рассмотрении соответствующего случая с В.Ю. Черемисиным невозможным (поскольку закон ссылается на невыполнение кандидатом условий первого муниципального фильтра). Расширительное же толкование правовых норм, ухудшающее положение кандидата, недопустимо. Более органичным при нарушении кандидатом условий второго муниципального фильтра выглядит обращение к подпункту «в» пункта 24 рассматриваемой статьи (об отказе в регистрации ввиду отсутствия среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, необходимых в соответствии с рамочным федеральным законом, иным законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата). В качестве таковых документов и выступят недостающие листы поддержки с подписями глав и депутатов муниципальных районов и городских округов. Соответствующий подход и был применен избирательной комиссией Амурской области при мотивировании отказа в регистрации кандидата на должность губернатора субъекта РФ[261].

Более противоречива ситуация, когда кандидат излишне усердствует и предоставляет в числе минимально необходимых для регистрации достоверных подписей депутатов, глав муниципальных образований более установленного законом числа подписей депутатов, глав городского и районного уровней. То есть «страховочные» подписи не предоставляются, условие первого муниципального фильтра выполняется, но нарушается внутренняя пропорция между подписями глав, депутатов поселенческого и городского, районного уровней в пользу последних. Как быть в этом случае?

Как уже отмечалось в настоящей работе, законодательством второй муниципальный фильтр представлен императивным процентом. Результатом адекватного толкования этого правила должен быть вывод, что представление не только меньшего, но и большего числа подписей депутатов, глав муниципальных районов и городских округов по отношению к этой константе - нарушение закона. Что, как всякий деликт, должно влечь какие-либо санкции.

Однако подпункты «в» и «д. 1» пункта 24 статьи 38 действующего рамочного закона к данному случаю не подходят - число достоверных подписей достаточно и по первому, и по второму муниципальным фильтрам, необходимые листы поддержки для регистрации представлены. Критерии подпунктов «в. 1» и «в. 2» названного пункта к рассматриваемой ситуации неприменимы: нарушений правил оформления листов поддержки нет (есть несоответствие буквальным правилам представления), да и нельзя инкриминировать кандидату отсутствие в документах, представленных для регистрации, каких-либо сведений, предусмотренных законом о выборах высшего должностного лица региона.

Следовательно, санкций за предоставление большего числа подписей депутатов и глав муниципальных районов, городских округов по сравнению с установленным законом (и, соответственно, за пропорциональное уменьшение подписей депутатов и глав сельских поселений), при условии выполнения кандидатом требований первого муниципального фильтра и отсутствии резервных подписей, не существует. Зачем же тогда императивное определение числа требуемых подписей депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, а также избранных на муниципальных выборах глав указанных муниципальных образований? Очевидно, возвращение к институту прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ доказывает теорему Геделя о неполноте, согласно которой всякая система аксиом, начиная с определенного уровня сложности, либо внутренне противоречива, либо неполна.

Избирательные комиссии иногда пытаются эту неполноту восполнить, уточняя (а по сути, изменяя) буквальный смысл нормативной формулировки. Например, избирательная комиссия Белгородской области в уже приводившемся постановлении от 6 июля 2012 г. № 48/366 требование Избирательного кодекса о том, что в числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть 5% от числа депутатов представительных органов и избранных глав муниципальных районов и городских округов, перевела в абсолютный показатель «не менее 34 подписей» указанных лиц.

Такой же расширительный подход был избран и избирательной комиссией Рязанской области, истолковавшей часть 2 статьи 18 Закона «О выборах губернатора Рязанской области» о 7% поддержки кандидата депутатами представительных органов и (или) избранными главами муниципальных районов и городских округов как предписывающую сбор «не менее 44 подписей»[262].

На наш взгляд, сама конструкция второго муниципального фильтра, дозволяющая законодателям в регионах самостоятельно устанавливать (в очерченных пределах) число лиц, поддерживающих кандидата, из числа депутатов и избранных глав муниципальных районов и городских округов, требует уточнения в нормативных актах субъектов РФ. Практика прошедших выборов подсказывает, что более точно в законах областей выглядело бы правило о том, что «число подписей депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) глав муниципальных районов и городских округов должно составлять не менее 5 (7, 10) процентов от общего числа таких депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований».

Действительно, суть реформирования института прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ проявляется в необходимости разноуровневой муниципальной поддержки кандидатов. Выделение в общем числе собираемых подписей депутатов и избранных глав муниципальных образований квоты для депутатов и глав городских округов и муниципальных районов подчеркивает важность учета мнения последних при выдвижении кандидатур на пост руководителя высшего исполнительного органа государственной власти региона. Следовательно, чем больше этой поддержки - тем лучше (тем более, что существует еще и третий муниципальный фильтр - норма о поддержке кандидатов указанными депутатами и главами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов). И фраза о поддержке «не менее _ процентов» депутатов и глав городского и районного уровня более уместно смотрелась бы в текстах законов о выборах, а не в решениях избирательных комиссий.

Практика прошедших выборов показала, что сам механизм определения в абсолютном выражении числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ, недостаточно конкретен. Пункт 3 статьи 1 Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ содержит лишь общую фразу о том, что если на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представительный орган муниципального образования не сформирован и (или) глава муниципального образования не избран, в том числе в связи с досрочным прекращением соответствующих полномочий, то число депутатов такого представительного органа, определенное уставом муниципального образования, и (или) глава этого муниципального образования не учитываются при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата.

ЦИК России, разъясняя эту норму, рекомендует избирательным комиссиям информацию о несформированных представительных органах и не избранных главах муниципальных образований получать с использованием подсистемы автоматизации избирательных процессов ГАС «Выборы».

Конечно, информацию о неизбранных главах муниципальных образований получить из указанной системы можно. Очевидно, что такие последствия влечет признание результатов выборов главы муниципального образования несостоявшимися, недействительными, несложение кандидатом, избранным на должность выборного должностного лица, полномочий, несовместимых со статусом такого лица, а также случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, перечисленные в части 6 статьи 36 Федерального закона о местном самоуправлении. Сложности, как уже отмечалось, вызывает своевременное и полное отражение в системе ГАС «Выборы» фактов досрочного прекращения полномочий избранных глав муниципальных образований.

Здесь наиболее оперативный источник получения информации - отделы (управления) по взаимодействию с органами местного самоуправления высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Поэтому избирательная комиссия Амурской области инициировала включение в часть 5 статьи 26 регионального Закона от 26 июня 2012 г. № 64-ОЗ «О выборах губернатора Амурской области» положения о том, что число лиц, которое (в абсолютном выражении) необходимо для поддержки выдвижения кандидата, а также число муниципальных районов и городских округов области (в абсолютном выражении) определяются избирательной комиссией области на основании запроса в территориальный орган уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований и в правительство области.

Что же касается исключения из числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидата депутатов несформированного представительного органа муниципального образования, то подобная нормативная формула, как подтвердила практика прошедших избирательных кампаний, требует конкретизации. Пункт 6 статьи 71 действующего рамочного закона упоминает о назначении повторных выборов в случае, если представительный орган муниципального образования не был сформирован в правомочном составе. Доктринальное толкование этой нормы идентифицирует понятия «не избран» и «не сформирован» в правомочном составе[263].

Здесь возможны три варианта - по итогам прошедших выборов состав представительного органа избран в количестве менее двух третей от установленной численности его депутатов, это означает для представительного органа нового созыва, что он не вправе приступить к исполнению своих полномочий, поскольку не сформирован в полномочном составе. При этом, как отметил Конституционный Суд РФ[264], до формирования нового состава представительного органа муниципального образования сохраняются полномочия представительного органа предыдущего созыва. Во втором случае новый представительный орган не избирается в правомочном составе, а прежний представительный орган досрочно прекратил свои полномочия. Наконец, представительный орган муниципального образования избирается в правомочном составе, но в процессе своей деятельности утрачивает более трети депутатского корпуса.

Как быть в таких случаях при решении вопросов поддержки кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ? Ведь последствия подобного «недоформирования» могут быть разными как при определении в абсолютном выражении числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения, так и при сборе подписей среди депутатов в муниципальных образованиях.

Буквальное толкование 12-го абзаца пункта 3 статьи 18 Федерального закона № 184-ФЗ позволяет отнести к несформированным представительным органам муниципальных образований, уставное число депутатов которых не учитывается при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата, все три вышеперечисленных случая. Но правильно ли это?

В условиях избрания состава представительного органа муниципального образования в количестве менее двух третей от установленной численности его депутатов и сохраняющихся полномочий предыдущего представительного органа не учитывать уставную численность последнего нельзя: орган продолжает исполнять свои полномочия и, как отметил Конституционный Суд РФ в приведенном выше определении, полномочия депутата прекращаются только со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Следовательно, избирательные комиссии субъектов РФ при определении числа лиц, в абсолютном выражении необходимого для поддержки выдвижения кандидатов, не могут не учитывать уставное число депутатов такого представительного органа муниципального образования.

Более сложный вопрос, который возникает в этой ситуации: депутат представительного органа какого созыва - прежнего (действующего) или нового (не начавшего работу) - может поддерживать выдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ? Часть 3 статьи 40 Федерального закона о местном самоуправлении предусматривает, что полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва, т.е. полномочия у депутатов нового созыва уже начаты, а у депутатов предыдущего созыва - еще не окончены. Соответственно, не исключена ситуация, когда претендовать на поддержку кандидата будут одновременно депутаты двух созывов одного представительного органа.

На наш взгляд, в этом случае нужно исходить из того, что статус депутата как члена представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения в первую очередь обусловлен задачей представительства интересов народа при принятии нормативных и иных правовых актов, осуществлении других полномочий в этом органе муниципального образования. Все социальные, организационные гарантии деятельности депутатов обеспечивают исполнение ими этой задачи. Статус депутата двуединен, соединяет права народного представителя и носителя властных полномочий, проистекающих из полномочий представительного органа муниципального образования.

Проставляя подпись в листе поддержки кандидата на выборах высшего должностного лица субъекта РФ, депутат не просто опосредованно передает волю народа, а волю народа, воплощенную в деятельности представительного органа. Поэтому в рассматриваемом случае логична поддержка кандидатов именно со стороны депутатов представительного органа предыдущего созыва, полномочия которого пока не прекращены.

Акцент на органах местного самоуправления в триумвирате поддержки выдвижения кандидатов: депутат - представительный орган (избранный на муниципальных выборах глава) - муниципальное образование - подтверждается и практикой выборов губернатора Амурской области. Менее чем за месяц до принятия решения о назначении выборов в этом регионе вступили в силу пять законов об объединении сельсоветов, что привело к сокращению числа муниципальных образований в области с 311 до 304. Семь сельсоветов в результате объединения были объявлены утратившими статус муниципальных образований и исключены из учетных данных, а полномочия глав и сельских советов народных депутатов текущего созыва досрочно прекращены при объявлении их продолжающими исполнение свои полномочий до дня начала работы сельских советов народных депутатов (дня вступления в должность избранных глав) вновь образованных муниципальных образований. Сложилась уникальная ситуация, когда муниципальных образований нет, но есть органы местного самоуправления, действующие в период формирования новых представительных органов на территории вновь образованного муниципального образования.

Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ упоминает о поддержке кандидатов депутатами представительных органов муниципальных образований и (или) избранными на муниципальных выборах главами муниципальных образований субъекта РФ. Часть 1 статьи 26 Закона Амурской области «О выборах губернатора Амурской области» предусматривает сбор подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории области.

Если в качестве главных слов по отношению к выделенным курсивом выбрать «муниципальные образования», то буквально получалось, что в поддержку выдвижения кандидатов на должность губернатора Амурской области собирать подписи депутатов и глав утративших статус муниципальных образований нельзя (ввиду отсутствия самих муниципальных образований). Значит, нельзя и учитывать уставное число таких депутатов, глав при определении избирательной комиссией числа лиц, необходимого в абсолютном выражении для поддержки выдвижения кандидата. Если же главными словами считать «депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав», то, напротив, указанных лиц и их подписи следует учитывать. Так как депутаты представительных органов и (или) избранные на муниципальных выборах главы находятся на территории области, а муниципальные образования, в которых они исполняют свои полномочия, уже нет.

Рабочая группа по определению числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидата на должность губернатора Амурской области, а также числа муниципальных районов и городских округов области, образованная избирательной комиссией субъекта РФ, при разрешении данной фразеологической проблемы придерживалась второго подхода. Предполагая, что смысл всех муниципальных фильтров при проведении выборов высших должностных лиц регионов состоит в опосредованном выявлении мнения населения конкретной территории, которое при преобразовании муниципальных образований никуда не исчезает, уставное число депутатов представительных органов упраздненных муниципальных образований и их глав, продолжающих исполнение своих полномочий, было учтено при определении числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидата на должность губернатора Амурской области.

В случае, когда новый представительный орган не избран в правомочном составе, а прежний представительный орган досрочно прекратил свои полномочия, ситуация более проста - уставное число депутатов соответствующего представительного органа не учитывается при определении числа лиц, которое (в абсолютном выражении) необходимо для поддержки выдвижения кандидата, а депутаты несформированного представительного органа, если исходить из вышеприведенных рассуждений, не ставят подписи в поддержку выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Если же представительный орган муниципального образования избирается в правомочном составе, но в процессе деятельности утрачивает более трети депутатского корпуса, ситуация иная. Поскольку первое заседание соответствующего представительного органа уже состоялось, полномочия предыдущего состава депутатов данного органа прекращены безвозвратно. Следовательно, принимать во внимание уставную численность депутатов такого представительного органа при определении числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидата, нельзя. Правда, здесь следует учитывать один нюанс.

В соответствии с п. 2 части 16 статьи 35 Федерального закона о местном самоуправлении решение вопроса о неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, относится к компетенции верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Значит, сам факт досрочного сложения более чем третью депутатов полномочий не может, на наш взгляд, служить достаточным основанием для исключения соответствующего депутатского корпуса из подсчета числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения, а также сбора подписей среди депутатов в муниципальных образованиях.

Подобный случай характерен для выборов губернатора Амурской области, когда накануне их назначения 4 из 7 депутатов Первомайского сельсовета Тындинского района сложили полномочия. Принимая во внимание отсутствие судебного решения о неправомочности состава депутатов данного представительного органа и полномочий избирательных комиссий субъектов РФ на подтверждение такого статуса органа местного самоуправления, избирательная комиссия Амурской области учла уставное число депутатов Первомайского сельсовета при подсчете числа лиц, необходимого для поддержки выдвижения кандидатов. Очевидно, что такой же подход следует использовать и при сборе подписей среди депутатов соответствующего муниципального образования, поскольку досрочное прекращение полномочий депутатов зависит от досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования по решению верховного суда (которого не было).

Проведенный анализ новой нормативной модели прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ свидетельствует не только о неточностях в законодательстве, порождающих сложности в правоприменении. Сегодня не ясен основной вопрос, неоднократно задаваемый кандидатами при проведении выборов 14 октября 2012 г.: если губернатор является выборным должностным лицом, определяемым гражданами России непосредственно, то зачем эту волю народа проверять трижды - через депутатов и глав муниципальных образований, сбором подписей среди избирателей (при самовыдвижении кандидата) и самим процессом голосования?

Если общество не готово, по мнению законодателей, к прямым выборам высших должностных лиц субъектов РФ, то можно избрать иной способ наделения полномочиями указанных лиц (на что и обращал внимание Конституционный Суд РФ). Кстати, такую альтернативу 18 декабря 2012 г. предложила группа депутатов Государственной Думы с учетом регионального многообразия Российской Федерации, в интересах «... обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и сохранения межнационального мира и согласия». Принятый 2 апреля 2013 г. Федеральный закон № 30-ФЗ предполагает возможность определения законом субъекта РФ иного, отличного от общего, порядка избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами регионального законодательного (представительного) органа государственной власти[265]. Что отнюдь не означает какой-либо многостепенности избрания высших должностных лиц субъектов РФ.

Сочетание же элементов прямой и опосредованной демократии, характерное для современного электорального пространства, очень напоминает переходные формы теории эволюционных преобразований. Надеемся, что оно предшествует классической модели прямых выборов высших должностных лиц регионов без каких-либо фильтров и не будет причислено к конечным формам эволюции, которые еще В. Ковалевским рассматривались как не способные дать начало новым формам даже в будущем. Самовыдвижение кандидатов на эту должность должно стать основной, а не дополнительной гарантией избирательных прав граждан.

Рассматривая прямое избирательное право как гарантию непосредственной демократии, нельзя не остановиться на вопросе формирования представительных органов муниципальных районов из глав поселений, входящих в состав района, и из депутатов представительных органов данных поселений.

Как альтернатива прямым выборам, этот механизм также обладает многими чертами опосредованного волеизъявления. В юридической литературе неоднократно указывалась противоречивость такого порядка Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., отмечались проблемы представительства в муниципальном районе населения, проживающего на межселенных территориях, непосредственно входящих в состав муниципальных районов[266]. Однако остается бесспорным тот факт, что именно первоначальное волеизъявление населения предопределяет итоговый состав депутатского корпуса района.

Сам по себе институт делегирования в значительной мере основан на идее опосредованного голосования, хотя и не тождественен ей (что признается не всеми авторами)[267] [268]. Ведь если избрание представительным органом поселения депутатов представительного органа муниципального района тайным голосованием считается оптимальным демократическим способом формирования представительной власти района , являющимся второй ступенью многостепенных выборов, то главы поселений делегируются в состав представительного органа района по должности, без дополнительного голосования.

Модель представительной демократии, отраженная в части 4 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении, оспаривалась в 2011 г. в Конституционном Суде РФ как лишающая граждан возможности избирать и быть избранными в представительные органы муниципальных районов и участвовать в осуществлении местного самоуправления. Как известно, отличный от муниципальных выборов порядок формирования представительного органа муниципального района был признан этим судом допустимым в условиях особой правовой природы муниципального района не только как муниципального образования, объединяющего другие муниципальные образования (поселения), но и как публично-территориального образования, представительные органы которого могут исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия[269] [270]. Прямые выборы были названы Конституционным Судом одним из возможных механизмов формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации, не исключающим получение депутатами представительных органов муниципальных районов своих мандатов от населения путем опосредованного волеизъявления, выраженного при формировании органов местного самоуправления первичного звена.

Тем самым аргументы авторов Федерального закона о местном самоуправлении в пользу возможного отказа от прямых выборов депутатов районного уровня: «... районы - это не та территория, на которой может осуществляться подлинное местное самоуправление, на которой местная власть приближена к гражданам... Местное самоуправление на уровне городских и сельских поселений работает значительно эффективнее» остались незыблемыми.

Г ораздо сложнее обнаружить какие-либо официальные аргументы в пользу допустимости изменения порядка избрания выборных должностных лиц для действующего состава представительного органа муниципального образования. Как известно, внесенный в июне 2009 г. группой депутатов Государственной Думы и членом Совета Федерации в нижнюю палату российского парламента законопроект № 223003-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» не предполагал каких-либо исключений из общего правила о том, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изме-

-271

нений и дополнений .

Однако ко второму чтению депутатами в законопроект была предложена поправка, предусматривающая введение в часть 8 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении ряда исключений из вышеназванного правила для норм о полномочиях, сроке полномочий и порядке избрания выборных должностных лиц местного самоуправления. Получилось, что модернизация порядка избрания указанных лиц, отраженная в уставе муниципального образования, отныне не была ограничена истечением срока полномочий депутатского корпуса, инициировавшего такое реформирование.

Будучи одной из 43 поправок к законопроекту, рекомендованных к принятию Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, данная новация не получила какой-либо аргументации ни в докладе пред- [271] седателя Комитета В.С. Тимченко, представлявшего проект к рассмотрению во втором чтении, ни в дополнительных вопросах к таблице принятых поправок . И лишь в заключении Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления отмечается, что вступление в силу изменений, внесенных в устав муниципального образования и затрагивающих полномочия, срок полномочий и порядок избрания выборных должностных лиц местного самоуправления до истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений, «...в совокупности с нормами об удалении глав муниципальных образований в отставку делает должность главы муниципального образования еще более подотчетной представительному органу муниципального обра-

273

зования» .

На практике правоприменителей в большей степени волновали не столько теоретические вопросы зависимости глав муниципальных образований от депутатов представительных органов, сколько согласованность новых норм части 8 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении с частями 6 и 8 ст. 34 названного закона, предусматривающими, что в решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются, наряду со структурой (перечнем) и наименованием органов местного самоуправления, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования, а решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. То есть если в решение о структуре включить вопро- [272] [273] сы избрания, возникает явная коллизия между частью 8 ст. 44 и частью 8 ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении.

ЦИК России обратился с запросом о разъяснении порядка применения указанных норм в Комитет Г осударственной Думы по вопросам местного самоуправления, а также в Министерство юстиции РФ и Министерство регионального развитии РФ. Это выявило следующую согласованную правовую позицию указанных государственных органов: изменение полномочий, срока полномочий и порядка избрания должностных лиц местного самоуправления не затрагивают структуру органов местного самоуправления в том смысле, в каком она определена в частях 1 и 2 ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении; следовательно, нормы о соответствующих изменениях, вносимые в устав муниципального образования, необходимо рассматривать вступающими в силу после их официального опубликования (обнародования), которое осуществляется после государственной регистрации указанных изменений и дополнений в устав274. Заметим, что уже в 2011 г. депутаты Государственной Думы все же увидели противоречие между частью 8 ст. 34 и частью 8 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении, признав, по сути, вопросы полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления относящимися к структуре органов местного самоуправле- ния2 . В итоге коллизия норм была устранена .

ЦИК России было особо оговорено, что вступление в силу положений устава муниципального образования об изменении порядка избрания главы муниципального образования (имея в виду проведение выборов главы муниципального образования из состава представительного органа вместо прямых выборов) не влечет за собой досрочного прекращения полномочий главы муници- [274] [275] [276] пального образования и назначения досрочных выборов. Впрочем, такая оговорка нередко оказывалась излишней в связи участившимися случаями досрочного прекращения полномочий избранных на муниципальных выборах глав.

В сложившихся обстоятельствах, при наличии вступивших в силу изменений в устав муниципального образования, предусматривающих переход к непрямым выборам, главы муниципальных образований «ускоренно» избирались в соответствии с новым порядком - действующим представительным органом из своего состава. В итоге к концу первого г. проведенной реформы 42 из 83 глав муниципальных образований, являющихся одновременно административными центрами субъектов РФ, т.е. абсолютное большинство, избирались в

277

порядке опосредованного представительства .

К сожалению, даже предпринятые федеральными государственными органами разъяснения порядка применения части 8 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении не позволили избежать многочисленных споров. Так, внесение соответствующих поправок в устав г. Челябинска в мае 2010 г. актуализировало вопрос: если, наряду с главой муниципального образования, уставом вводится должность главы местной администрации, назначаемого по контракту, свидетельствует ли это об изменении полномочий представительного органа, наделение его правом объявлять конкурс на замещение должности главы администрации, устанавливать порядок его проведения и назначать по его результатам главу администрации? По мнению заявителей, положительный ответ на данный вопрос означал бы, что поправки в устав о соответствующем изменении полномочий должны вступать в законную силу исключительно после истечения срока полномочии Челябинской городской Думы IV созыва, поскольку в данном случае менялись полномочия не выборного должностного лица, а представительного органа.

Аналогичный вопрос ставился и председателем Благовещенской городской Думы в июне 2010 г.. В соответствии с ответом, поступившим из правоохранительных органов, представительный орган муниципального образования на [277] основе части 7 ст. 37 Федерального закона о местном самоуправлении правомочен назначать на должность главы местной администрации гражданина из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Если устав муниципального образования содержит оговорку, что представительный орган осуществляет иные полномочия, отнесенными федеральными законами и законами субъектов РФ к компетенции представительных органов муниципальных образований, то это подтверждает факт обладания таким органом полномочиями по назначению на должность главы местной администрации вне действия части 6 ст. 44 названного федерального закона, в связи с чем данная норма устава действует с момента ее официального опубликования

'Л'7 о

(обнародования) .

Что же касается применения такой нормы, то двумя годами позднее Конституционный Суд РФ, обращая внимание на содержание части 4 ст. 40 Федерального закона о местном самоуправлении подчеркнул, что (если нормативно не оговорено иное) лишь после прекращения полномочий действующего на момент внесения изменений в устав выборного должностного лица местного самоуправления должны применяться любые изменения устава, в том числе касающиеся полномочий представительного органа муниципального образования, если они непосредственно вытекают из изменений срока полномочий, перечня полномочий, порядка избрания выборного должностного лица местного самоуправления и вступают в силу одновременно с ними или после, но до избрания нового выборного должностного лица местного самоуправления[278] [279].

Вторая группа споров, возникшая в связи с изменением порядка вступления в силу поправок в муниципальные уставы, касающихся процедуры избрания выборных должностных лиц местного самоуправления, затрагивала вопросы назначения выборов. В судебном порядке оспаривалась допустимость назначения досрочных выборов главы муниципального образования в случае, если время такого назначения не истекло, но новый порядок избрания главы уже был закреплен в уставе. Верховный Суд РФ отметил, что официальное опубликование изменений и дополнений в устав муниципального образования, касающихся порядка избрания и назначения выборов органов местного самоуправления, является пресекательным фактом, после которого представительный орган и избирательная комиссия муниципального образования не вправе принимать решения о назначении всеобщих муниципальных выборов .

В 2011 г. в статью 36 Федерального закона о местном самоуправлении была введена часть 9 несколько иного содержания - переход от прямых выборов главы муниципального образования к многостепенным должен отныне осуществляться в условиях вступления в силу изменений в устав до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования вправе принимать решение о назначении выборов в соответствии с требованиями Федерального закона 2002 г. Иначе говоря, такие поправки должны вступить в силу до наступления периода назначения выборов.

Анализируя соответствующую новацию, Конституционный Суд РФ в вышеприведенном определении признал обязательность проведения выборов главы муниципального образования населением во всех случаях, когда решение об указанном изменении порядка избрания главы муниципального образования вступает в силу не ранее даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении очередных или досрочных выборов главы муниципального образования. Вместе с тем в нормативной формуле допущена неточность: уполномоченным на назначение выборов главы муниципального образования может быть не только представительный орган, но и избирательная комиссия муниципального образования. Следовательно, часть 9 ст. 36 Федерального закона о местном самоуправлении в этом аспекте можно толковать расширительно.

Итак, какие выводы можно констатировать из всего изложенного?

1. Прямые выборы как проявление непосредственной формы демократии, наряду с механизмами делегированного (опосредованного) представительства, [280] основываются на идее неотчуждаемости народного суверенитета. Будучи юридически равными формами демократии, взаимосвязь представительной и непосредственной ее форм можно охарактеризовать как соотношение цели (представительство интересов народа через систему органов власти) и средства ее достижения (путем выборов, т.е. выдвижения наиболее достойных представителей населения для осуществления народовластия). Приоритет непосредственного волеизъявления граждан над различными способами опосредованного представительства имеет в большей степени моральный, чем правовой характер: прямые выборы олицетворяются в обществе в качестве гарантии более точного отражения предпочтений электората, а непрямые выборы рассматриваются как проявление недоверия законодателей к рядовым избирателям, стремление передать формирование органов власти узким элитарным коллегиям[281]. При этом непосредственное волеизъявление, хотя представляет большую правовую ценность для граждан, отнюдь не гарантирует учреждения в государстве эталонов демократии и свободы.

2. Определение масштабов использования института прямых выборов в Российской Федерации - исключительная компетенция федерального законодателя, который ограничен в этом вопросе лишь минимальными конституционными и международными стандартами, предполагающими непосредственное избрание гражданами РФ только Президента РФ и депутатов законодательных (представительных) органов.

3. Принимая во внимание конституционный постулат о том, что выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, институт прямых выборов не требует громоздких формул реализации с многочисленными промежуточными «фильтрами» народной поддержки. Существующая модель избрания высших должностных лиц субъектов РФ при поддержке депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований в условиях допустимости поддержки указанными депутатами, главами только одного кандидата делает практическое претворение самовыдвижения кандидатов на эту должность малореализуемым и, по сути, должна восприниматься как переходная форма политической реформы.

Учитывая, что требуемые законом 5-10% поддержки депутатов и (или) избранных глав муниципальных образований, рассчитываемые от уставного числа депутатского корпуса и действующих на день принятия решения о назначении выборов всенародно избранных глав муниципальных образований, зачастую далеки от реального количества действующих на момент сбора подписей указанных лиц, представить необходимые документы для регистрации кандидатам значительно сложнее по сравнению с нормативной моделью.

Не способствует дополнительному гарантированию избирательных прав граждан и неточные, излишне абстрактные формулировки Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ (например, неверны отсылки к Федеральному закону № 184-ФЗ о числе собираемых подписей в поддержку выдвижения; требует конкретизации понятие несформированного представительного органа, уставная численность депутатов которого не учитывается при определении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата как органа, не избранного в правомочном составе по итогам досрочных выборов, либо органа, полномочия которого досрочно прекращены), а также субсидиарные требования к ограничению числа резервных подписей депутатов представительных органов и глав муниципальных районов и городских округов, содержащиеся в законодательстве о выборах некоторых субъектов РФ (например, в Новгородской, Брянской областях), которые необходимо исключить.

В законодательстве о выборах высших должностных лиц субъектов РФ важно отразить участие в выдвижении кандидатов депутатов представительных органов и глав утративших статус ввиду преобразования муниципальных образований, чему может способствовать изложение первого предложения п. 17 ст. 37 Федерального закона 2002 г. в следующей редакции: «На выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя выс- шего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в поддержку выдвижения кандидатов собираются подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, осуществляющих полномочия на территории соответствующего субъекта Российской Федерации».

С позиций юридической техники нежелательно закрепление в региональном избирательном законодательстве императивного процента (в пределах «вилки», установленной Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ) депутатов и избираемых глав муниципальных районов и городских округов в числе лиц, поддерживающих кандидата на должность высшего должностного лица региона, это создает сложности в правоприменении.

Тройная проверка воли народа при выборах высших должностных лиц субъектов РФ - через мнение депутатов и глав муниципальных образований, сбор подписей избирателей (при самовыдвижении кандидата) и собственно процесс голосования - излишний рудимент института прямых выборов, не требующего столь сложных форм для подлинного гарантирования пассивного избирательного права граждан.

4. Любые способы перехода от непосредственной формы волеизъявления граждан к опосредованному представительству не должны искажать содержания избирательных прав. Избиратель должен точно знать, с каким объемом полномочий он голосует за депутатов и выборных должностных лиц. Ю.А. Веденеев и В.В. Маклаков справедливо отмечают, что во время выборов избирательный корпус передает право на реализацию суверенитета в пределах, очерченных законодательством[282]. Добавим - «на момент назначения выборов».

В свете предпринятой реформы законодательства о местном самоуправлении современный избиратель должен видеть в кандидате на одну должность потенциального кандидата на другую должность, исходя из содержания устава муниципального образования. Но необходимо избежать «перекосов», превращающих позитивный потенциал реформы в фикцию. Важно создать гарантии, не допускающие произвольного изменения полномочий избранных лиц, которого избиратели не могут предполагать. Такой гарантией должно быть исключение поправок в уставы муниципальных образований о порядке избрания выборных должностных лиц местного самоуправления из перечня норм, вступающих в силу до истечения срока полномочий представительных органов, их принявших. Внесение соответствующих корректив в часть 8 ст. 44 Федерального закона о местном самоуправлении позволит избирателям подготовиться к голосованию за кандидатов с несколькими возможными статусами.

2.4.