§ 2. Предмет и метод избирательного права

Предмет избирательного права трактуется в учебной литературе неоднозначно. Те авторы, которые затрагивают эту проблему, обращают внимание не только на предмет, но и на объект правового регулирования, подчеркивая целесообразность различать их.

Давая определение предмета правового регулирования, Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян отмечают, что он представляет собой совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту права граждан (в установленных законом случаях — иностранцев) избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов, в межвыборный период[218].

Как видим, такое понимание предмета избирательного права является комплексным, включает материальные и процессуальные отношения. Однако из этого определения выпадает указание на выборы высших должностных лиц (Президента РФ, мэров городов, глав муниципальных образований, до недавнего времени и глав администраций субъектов Российской Федерации). В этом плане пробел частично восполняется В.В. Пылиным, который называет составным элементом понятия избирательного права право быть избранным на выборные должности государственной исполнительной власти и местного самоуправления1.

Понятие «избирательное право» не является простым переводом с английского The electoral right (лат. Jus suffragii или Suffragium), поскольку предметом electoral law (elector — избиратель) является весь спектр выборных отношений, которые могут иметь место в обществе, начиная от выборов в коммунальные и корпоративные союзы и заканчивая выборами в государственные представительные органы, а также выборами высших должностных лиц различного уровня в органы представительной, исполнительной и судебной власти, независимо от форм, принципов, методов, способов и систем, по которым проводятся такие выборы.

Именно на основе такого широкого спектра выборных отношений принято классифицировать современные избирательные системы. Кроме того, понятие «The electoral right» зиждится на более высоком уровне культуры электоральных предпочтений, более структурированных, целенаправленных, на основе вековых традиций мировой электоральной культуры. Что касается понятия «избирательное право», то здесь мы наблюдаем менее выраженную электоральную мотивацию различных групп избирателей, менее структурированных по электоральным предпочтениям, с явным выраженным аполитизмом больших масс избирателей, преобладанием случайной факторности выбора и аномальности голосования.

Кроме того, предметом избирательного права является более узкий спектр общественных отношений, связанных только с формированием некоторых представительных органов государственной власти и местного самоуправления. В этом плане трудно согласиться с С.Д.

В такой широкой трактовке данное заявление не только упрощает проблему, но и порождает ошибочные представления о реализации потенциала избирательного права.

Хотелось бы обратить внимание на то, что выборы совета директоров в акционерных обществах, а также различные выборные процедуры в коммерческих структурах, в государственных учреждениях, например выборы ученого совета в университетах и т.д., регулируются нормами не избирательного права, а корпоративными, закрепленными в уставах предприятий и других юридических лиц или отдельных положениях о выборах, которые не входят в избирательное право. Не регулируется нормами избирательного права и значительный спектр отношений, связанных с политическими выборами и голосованием, допустим, в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Они регулируются нормами, закрепленными в регламентах этих учреждений, как и голосование по кандидатурам членов Центральной избирательной комиссии, что остается за пределом избирательного права. Только частично регулируются нормами избирательного права выборы Председателя Центризбиркома.

В связи с этим стоит обратить внимание на категорию «выборное право». Она еще недостаточно разработана в нашей литературе. В соотношении категорий «избирательное право» — «выборное право» часть исследователей отдают предпочтение последней, т.е. выборному праву, утверждая, что оно по своему содержанию шире, чем традиционно понимаемое «избирательное право». Так, А.А. Югов отмечает, что «выборное право» имеет предметом своего регулирования не только избрание коллегиальных представительных и монопредставительных (в составе одного лица) выборных органов государственной власти и местного самоуправления, но и формирование избирательных комиссий, выборы постоянно действующих органов общественной самодеятельности, а также создание любых других органов народного представительства путем проведения демократического голосования избирателей[221] [222].

По мнению С.Д. Князева, правильнее было бы говорить о том, что «выборное право» составляет лишь часть (хотя и основную) современного российского избирательного права[223].

Представляется, что здесь оба исследователя правы по-своему. Во-первых, категории «выборное право» и «избирательное право» — действительно несовпадающие понятия, хотя и непротивостоящие. Во-вторых, если категория «выборное право» приживется в нашей литературе и законодательстве, то она действительно будет охватывать более широкий спектр отношений, связанных с выборами, о чем пишет А.А. Югов. Но прав и С.Д. Князев, указывая, что нормами избирательного права регулируются отношения, которые складываются и за рамками выборов, и в этом плане категория «избирательное право» — более широкая.

Отметим также, что пока категория «выборное право» не является легитимной и дефинитивно не закреплена в законодательстве в отличие от категории «избирательное право». Она существует только в исследовательской литературе. Безусловно, категория «выборное право» может регулятивно воздействовать на более широкий спектр выборных отношений в отличие от категории «избирательное право», которая всегда будет ограничена действиями по защите избирательных прав, а также на отношения, связанные с выборами, основанными на принципах всеобщего, равного, прямого участия в них граждан при тайном голосовании, и с формированием представительных органов (должностных лиц) государственной власти и местного самоуправления.

В этом плане потенциал института выборного права гораздо шире, поскольку он связан с формированием любых структур, выражающих потенциал народного представительства, а в перспективе может распространить свое действие на формирование различных органов в корпоративных структурах и приблизиться к спектру отношений, регулируемых электоральным правом, в смысле функционирования его в рамках мировой электоральной культуры. Но для этого придется создавать «свое» выборное законодательство, что вряд ли реально в условиях современной России, да и в перспективе, во всяком случае недалекой.

Следует отметить, что в предмете избирательного права значительно заужен спектр отношений, связанный даже с выборами представительных органов власти и высших должностных лиц, различных уровней государственного управления и самоуправления. Причем на сегодняшний день является приоритетной тенденция дальнейшего сужения этого спектра выборных отношений.

Так, если в 1993 г. на федеральном уровне нормами избирательного права регулировались выборы:

1) депутатов Государственной Думы;

2) депутатов Совета Федерации1;

3) Президента Российской Федерации.

На уровне субъектов Федерации:

1) выборы членов законодательных собраний;

2) выборы глав администраций субъектов Российской Федерации.

На уровне местного самоуправления:

1) членов (депутатов, советников) представительных органов местного самоуправления;

2) глав муниципальных образований;

3) руководителей районных управ[224] [225].

В настоящее время ситуация выглядит иначе. Из предмета избирательного права выведены отношения, связанные: на федеральном уровне — с формированием Совета Федерации; на уровне субъектов Российской Федерации нормами избирательного права не регулируется формирование губернаторского корпуса[226]; на уровне местного самоуправления не регулируется избирательными нормами формирование корпуса руководителей районных управ[227], частично глав муниципальных образований, в перспективе не исключается отказ от выборов мэров административных центров субъектов РФ и введение института их назначения главами администраций субъектов Российской Федерации.

Таким образом, налицо тенденция значительного сокращения общественных отношений, регулируемых нормами избирательного права.

Впрочем, по насыщенности предмета избирательного права в литературе нет однозначных мнений, даже по этому суженному спектру выборных отношений. Как уже отмечалось, действующее избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования данного демократического института1, что не может не вызвать определенного затруднения в определении предмета избирательного права и его насыщенности, порождает противоречивые подходы и оценки исследователей.

Многие авторы подчеркивают, что выборы представляют социальную ценность, выступают способом демократической самоорганизации гражданского общества, реальным механизмом воспроизводства представительных органов власти и коррекции политической системы страны[233] [234].

Следующей важнейшей составной частью регулирования норм избирательного права являются избирательные права граждан, их реализация и защита[235]. И в этом плане, как отмечает С.Д. Князев, предмет избирательного права целесообразно характеризовать сквозь призму электоральных отношений, складывающихся как на межличностном уровне, так и на уровне социализации выборных институтов государственной и муниципальной власти[236].

В настоящий момент принято считать, что предметом электорального права являются не только отношения, опосредующие организацию и проведение выборов, но и отношения, которые возникают в межвыборный период, т.е. вне временных интервалов избирательного процесса. С этим вполне можно согласиться, особенно с введением Конституции Российской Федерации 1993 г., когда на ее основе стала формироваться система избирательных комиссий, функционирование которых носит постоянный характер вне зависимости от циклов избирательных процессов и избирательных кампаний в целом.

Отношения, складывающиеся в межвыборный период, имеют «вспомогательный характер в инфраструктуре социальных институтов, замыкающих на механизм их осуществления»1, что, однако, не дает оснований недооценивать их значение[237] [238].

Неоднозначны позиции исследователей по вопросу о включении в предмет избирательного права общественных отношений, связанных с проведением референдума, с равноценностью референдума и свободных выборов[239]. С.А. Авакьян считает референдум смежным конституционно-правовым институтом, который отличается от избирательного права по своим целям, но тем не менее отмечает, что по процедурам эти институты сходны, поскольку в каждом случае происходит голосование и оно сопровождается аналогичными мероприятиями по подготовке и проведению голосования. Отсюда, по мнению автора, возможно объединение норм, посвященных этим самостоятельным конституционно-правовым институтам в одних источниках избирательного права[240].

С.Д. Князев, не отрицая «сходства процедуры организации и проведения выборов и референдума», считает его «технологическим», не видит в этом «убедительного доказательства в пользу объединения выборов и референдума» в единый по своей природе объект правового регулирования, поскольку выборы и референдум имеют различные основания, цели и юридические последствия, а также различные методы правовой регламентации избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, а также тех юридических ограничений, которые установлены применительно к избирательным правам и праву на участие в референдуме. Отсюда, делает вывод автор, отнесение референдума к числу институтов избирательного права и процесса выглядит неубедительно, не способствует его восприятию в качестве совершенно самостоятельного[241].

Представляется, что с таким резким противопоставлением согласиться нельзя. Избирательное право, по нашему мнению, является подотраслью конституционного права, которая состоит из обособленных видовых отношений, сгруппированных в правовые институты и в этом качестве представленных в данной подотрасли.

Естественно, каждый институт подотрасли имеет свою предметную сферу, свои основания, цели, юридические последствия, особенности методов правовой регламентации, систему юридических свобод и ограничений, иначе было бы невозможно его отграничить от ряда других родственных институтов, составляющих видовую подотрасль, т.е. части однородной отраслевой сферы отношений, коей является конституционное право.

Не случайно законодатель последовательно с 1997 г.1 и далее в 1999[242] [243] и 2002 гг.[244] объединяет нормы о выборах и референдуме в один Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Правда, и по этому факту С.Д. Князев отмечает: «Но это вовсе не означает, что избирательное право под давлением федеральных законодателей поглотило собой нормы, посвященные референдуму». Во-первых, никто из законодателей не стремился «поглощать» нормы права, посвященные референдуму. Во-вторых, закон разрабатывался и инициировался самой Центральной избирательной комиссией, которая проделала значительный объем аналитической и изыскательской работы, привлекая к этому ведущих ученых страны. Нельзя согласиться и с другим заявлением автора по данной проблеме, что избирательное право и законодательство о выборах не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения, вследствие чего нельзя механически проводить параллели между ними и связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства[245].

Здесь мы тоже сталкиваемся с искусственной конструкцией, которая существует сама по себе, поскольку механически проводить параллели — это не лучший путь для анализа. Затрагиваемая проблема соотношения права (избирательного права) и законодательства о выборах — проблема более сложная, и утверждением, что они «не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения», ее не решить, если вообще данные категории могут способствовать ее решению. А вот утверждение, что нельзя связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства (законодательства о выборах), достаточно дискуссионно. Во всяком случае, нельзя ведь утверждать, что содержание права бестелесно и может существовать без формального своего обрамления. Без него невозможно придать правовому содержанию юридическую силу и осуществлять правовые регламентации. Не случайно в теории права содержание и форма права рассматриваются в органическом единстве. Другой вопрос, насколько законодательство о выборах является опосредующей формой по отношению к избирательному законодательству. На этот счет имеются различные точки зрения, но в любом случае законодательство о выборах выступает не опосредующей формой избирательного права, а его органической частью.

Несколько упрощенно понимать проблему соотношения избирательного законодательства и законодательства о референдумах через количество принятых актов на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, на дифференцированной или объединенной основе. Так, по утверждению С.Д. Князева, обращает на себя внимание тот факт, что практически во всех субъектах Российской Федерации законодательное регулирование избирательных прав и права на участие в референдуме осуществляется на дифференцированной основе1.

В то же время, по замечанию С.А. Авакьяна, более десятков субъектов Федерации вместо нескольких избирательных законов по различным видам выборов приняли избирательные кодексы, объединив нормы этих законов по схеме: общие принципы и правила применительно ко всем видам выборов. Более того, отмечает автор, именуя кодекс избирательным, в ряде субъектов в него включили нормы, посвященные всем видам голосований, т.е. не только выборам, но и референдумам, а также отзыву депутатов и выборных должностных лиц в данном субъекте РФ[246] [247].

Стоит добавить, что в этом плане вряд ли найдется исследователь, который, например, выведет отдельно принятый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»[248] из состава избирательного законодательства.

Говоря о негативных последствиях, к которым может привести нивелирование отличий между законодательством о выборах и законодательством о референдуме, С.Д. Князев сомневается в обоснованности и целесообразности придания референдуму статуса органической составной части избирательного права[249]. Конечно, вопросы референдума должны быть содержательно отделены от избирательного права, с этим никто не спорит, но в качестве правового института подотрасли избирательного права, наравне с другими правовыми институтами этой подотрасли. А подмена норм одного правового института нормами других правовых институтов всегда чревата для любой науки.

В данном случае мы руководствуемся не стремлением выделить избирательное право в самостоятельную подотрасль, (отрасль)1 российского права, это от нашего стремления не зависит, а вот определить предмет избирательного права и место в нем института ре- ферендумного права — это сложная, дискуссионная проблема, которая может быть решена на основе совокупного знания, учета различных позиций[250] [251].

В целом референдумная культура у нас остается на недостаточном уровне развития. По сути, еще не было ни одного референдума на федеральном уровне по Конституции Российской Федерации 1993 г.

Как отмечалось в литературе, в Российской Федерации «узаконено» отношение к референдуму как к декоративному политическому институту, использование которого отдается на усмотрение органов власти. Референдум по-прежнему воспринимается ими как инструмент «управляемой демократии», а не как конституционная, реально необходимая и доступная форма народовластия[252].

За всю более чем полуторатысячелетнюю историю российской государственности было проведено только четыре референдума: один, союзный, в марте 1991 г. и три российских — один в марте 1991 г. и два в 1993 г., в апреле и декабре. Незначительно используется эта форма непосредственной демократии и на уровне субъектов Федерации, а также на местном. Правда, в последнее время получают развитие региональные референдумы по объединению субъектов Российской Федерации: в период с 2004 по 2007 г. проведено пять таких референдумов в 11 бывших субъектах Российской Федерации1, но, как представляется, их потенциал имеет естественные ограничения и во многом обусловлен целенаправленной концепцией руководства страны на укрупнение субъектов Федерации, а не является результатом непосредственной инициативы самого народа, задействующего эту форму непосредственной демократии для решения вопросов российской государственности.

К сожалению, и вновь принятый Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»[253] [254] не только не простимулировал народную инициативу, а, наоборот, ввел ее жесткие ограничения. Как отмечалось в публикациях, новые условия подготовки и проведения референдума беспрецедентно ужесточены, забюрократизированы и не имеют с демократией ничего общего. Провести в соответствии с ними референдум без согласия президента и высших органов власти нереально. Новый закон о референдуме точнее было бы назвать «о порядке запрета референдума Российской Федерации»[255].

Не получает развития и практика отзыва депутатов и должностных лиц. Этот факт мы не склонны расценивать отрицательно, поскольку само наличие такого института в системе непосредственной демократии вопреки отдельным устоявшимся мнениям ряд исследователей расценивают как ограничительный фактор нашей демократии. Но в то же время так называемое «отзывное право», по мнению авторов учебника, является составной частью избирательного права, хотя вопрос неоднозначно решается в литературе. Поскольку это касается императивного мандата, специально рассматриваемого нами в отдельной главе, то в ней будет представлен и анализ указанной проблемы.

Определяя предмет избирательного права, следует отметить, что это всегда общественные отношения, связанные с формированием и постоянной ротацией властных структур на основе прямого волеизъявления граждан, опосредующие организацию и порядок проведения выборов в представительные органы государственной власти и местного самоуправления, выборов высших должностных лиц, проведение референдумов. Это отношения, в которых происходит реализация и защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными.

Всякое определение предмета избирательного права, как и любой научной категории, является уязвимым для исследователей, придерживающихся других научных подходов к проблеме, поэтому авторы не претендуют на универсальность определения.

Содержательные характеристики предмета избирательного права могут развиваться в следующих направлениях, обозначенных в свое время С.Д. Князевым1. Во-первых, изменение социального масштаба применения законодательства о выборах, которое может произойти за счет появления новых и отказа от существующих выборных органов и должностных лиц как на федеральном, так и на региональном уровне. Во-вторых, обогащение предмета избирательного права Российской Федерации возможно посредством включения в число юридически значимых участников избирательных отношений новых, не известных действующему законодательству субъектов, в том числе и иностранцев.

Здесь необходимо сделать пояснение. Дело в том, что Конституция РФ наделяет избирательными правами именно граждан Российской Федерации, а не иностранцев и лиц без гражданства. Однако Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» 2002 г.[256] [257] отдельной категории иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы, в соответствии с международным договором РФ предоставляются избирательные права, т.е. они имеют право на участие в выборах (активное избирательное право) в органы местного самоуправления и местном референдуме (п. 3 ст. 17), а в соответствии с п. 10 ст. 4 они наделяются и пассивным избирательным правом — правом быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на тех же условиях, что и граждане России.

Интересно, что наделение иностранцев избирательными правами было характерно уже для первых лет советской власти. Так, например, иностранцы, получившие «все политические права российских граждан» по первой Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 20), хотя и не вступившие в число российских граждан, наделялись активным и пассивным избирательными правами (примеч. 2 ст. 64), но это относилось к так называемым иностранцам, проживающим на территории Российской Федерации, «принадлежащим к рабочему классу или не пользующемуся чужим трудом крестьянству» (ст. 20)1. Данная норма подтверждалась и Инструкцией о выборах 1934 г. (ст. 7). Но этой статьей значительно расширялся субъектный круг иностранцев, которым могли быть предоставлены избирательные права. К ним относились иностранные граждане из категории служащих, специалистов и инженерно-технического персонала. Правда, законодатель вводит при этом как квалифицирующий признак лояльности, т.е. если в отношении этих категорий иностранных граждан «имеются достаточные доказательства полной лояльности по отношению к советской власти» (ст. 7 Инструкции).

Но на территории СССР проживали и иностранцы, которые не относились к трудовой категории и соответственно не наделялись активным и пассивным избирательными правами. Некоторая часть из них занималась предпринимательской деятельностью, в том числе и с использованием наемного труда. Эта категория иностранцев, безусловно, подпадала под основания лишения избирательных прав. Однако в отношении их Инструкцией о выборах в Советы в 1934—1935 гг. данные основания не применялись, и иностранцы не вносились в списки лишенных избирательных прав (ст. 10).

Нормы о наделении иностранцев избирательными правами не были включены в Конституцию СССР 1936 г. (гл. XI) и Конституцию РСФСР 1937 г. (гл. XII)[258] [259], а также в последующие советские конституции[260]. В Положениях о выборах начиная с 1937 г. была введена статья, по которой лица, проживающие на территории СССР и не являющиеся гражданами СССР, а состоящие в гражданстве или подданстве иностранных государств, не имеют права принимать участие в выборах и быть избранными (ст. 9)[261].

Как известно, ныне действующая Конституция РФ[262] также не наделяет иностранцев избирательными правами. Однако уже в 1997 г. в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан»1 в п. 4 ст. 18 появилась новелла о включении иностранных граждан, достигших 18 лет, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования[263] [264], в списки избирателей для участия в выборах в органы местного самоуправления или для участия в местном референдуме. Данная норма сохранилась и в действующем законе[265], более того, в нем расширены избирательные права иностранцев до уровня пассивных избирательных прав.

Вместе с тем остается неразрешенной проблема их соответствия ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, наделяющей избирательными правами только граждан Российской Федерации. В этой ситуации требуется или вносить изменения в ст. 32 Конституции РФ, или дезавуировать соответствующие нормы в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» и других нормативных актах.

В-третьих, включение в предмет избирательного права формирования новых, представительных институтов власти, например формирования Конституционного Собрания, возвращение к формированию Совета Федерации Федерального Собрания России на выборной основе, путем всеобщего непосредственного голосования, а также к возвращению модели выборности глав администрации субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, введение в предмет избирательного права межгосударственных отношений по формированию некоторых представительных органов, допустим, Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь или Евразийского сообщества при большем развитии его интеграционных начал. При этом необходимо отметить, что предметом национального права не могут быть межгосударственные отношения. Другое дело, что национальное законодательство во исполнение международных обязательств Российской Федерации может регулировать порядок избрания гражданами России лиц, которые будут представлять Россию в межгосударственных органах международных органов или союзов.

В-пятых, расширение спектра избирательных отношений на уровне местного самоуправления, поскольку сегодня, как уже отмечалось в литературе, муниципальное избирательное право повсеместно работает только на формирование представительных органов власти местного самоуправления и в какой-то степени избрание глав муниципальных образований1, хотя авторы уже высказывались за расширение спектра выборных отношений на уровне местного самоуправления, избрания не только представительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования, но и должностных лиц, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, в том числе в отдельных сферах[266] [267].

С другой стороны, общественные отношения, связанные с выборными процедурами, например, сельских старост (администраций) на сельских сходах, собраниях, сегодня было бы преждевременно вводить в предмет избирательного права, поскольку это совершенно иные выборы[268]. Они не связаны с реализацией всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом гарантий избирательных прав граждан[269]. В целом это правильно исходя из современных принципов определения предмета избирательного права. В перспективе расширение спектра избирательных правоотношений можно не ограничивать только принципами всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако для этого надо поменять подходы законодателя к природе избирательного права и, естественно, внести коррективы в предмет и методы правового регулирования.

В-шестых, значительным резервом для развития избирательного права является совершенствование института юридической ответственности за нарушение избирательных прав и установленного порядка выборов. Как отмечал В.В. Игнатенко, достигаться оно может как за счет внутренних резервов избирательного права, так и путем совершенствования уголовного и административно-деликтного законодательства, более качественного сопряжения институтов уголовной и административной ответственности с охраняемыми ими электоральными отношениями1. Необходимо отметить, что традиционно объектом исследования была уголовная и административная ответственность за нарушение избирательных прав и установленного порядка выборов. Вместе с тем, уточняя видовые характеристики юридической ответственности, мы отмечаем необходимость расширения ее видового спектра до конституционной, дисциплинарной, имущественной, процессуальной и международной ответственности за нарушение избирательных прав. В последние 10—15 лет, например, активно разрабатываются проблемы конституционной ответственности. Но уже сейчас следует ставить вопросы и о других видах ответственности.

Исследователи обращают внимание на то, что избирательное право выступает «зоной тяготения» для различных по своей природе, а также по методам и механизму их юридической регламентации отношений[270] [271]. Они притягивают к себе находящиеся в пограничных плоскостях правового регулирования вопросы защиты электоральных прав и свобод граждан и ответственности за их нарушение[272]. Как отмечал в связи с этим С.Д. Князев, данная группа общественных отношений находится в своеобразном «двойном подчинении» избирательному праву как комплексному юридическому образованию и базовым правовым отраслям, поэтому данное обстоятельство не дает оснований говорить об изъятии соответствующих отношений из области регулирования их «базовыми правовыми отраслями» и усложняет юридический механизм их корреляции и интеграции[273].

Замечание действительно важное, характеризующее юридическую природу данных отношений. В истории российской государственности и права мы можем наблюдать различные подходы, когда, например, нормы, устанавливающие уголовную и административную ответственность и соответствующие составы правонарушений, вводились в избирательные акты[274] или в этих актах давались основания ответственности, а санкции за них предусматривались в соответствующих нормах базовых отраслей права1.

В специальной литературе отмечается, что изменение предмета современного российского избирательного права своей первоосновой может иметь естественное развитие опосредующих электоральные институты социальных связей, опирающиеся на постепенно формируемые традиции и привычки поведения на выборах, а не только и не столько на юридико-техническое совершенствование конструкций правового регулирования избирательных отношений[275] [276]. К сожалению, начиная с 2001 г. мы наблюдаем радикальные изменения, которые постоянно вносит законодатель в избирательную систему, менее всего ориентируясь на ее естественно-правовые основы, традиции, обычаи и ментальность российских граждан. Остается открытым вопрос о том, насколько такие «революционные скачки» будут способствовать совершенствованию российской государственности.

Рассматривая метод избирательного права, нам необходимо уточнить само понятие «метод исследования» в целом и применительно к науке избирательного права. При этом необходимо различать «метод науки избирательного права» и «метод правового регулирования предмета избирательного права». В этом плане необходимо отметить, что система принципов той или иной науки предопределяет метод ее исследования. Некоторые авторы при этом считают, что лучше говорить о методах правового регулирования, а не методах права[277]. Рассматривая методы как способы реализации права, мы отмечаем, что сейчас наметился отход от рассмотрения данной проблемы только через характеристику одного универсального метода — диалектического и исторического материализма, определявшего мировоззренческие позиции исследователя в советский период, являвшегося конкретизацией общеметодологического, общефилософского материалистического метода применительно к предмету данной науки.

Как известно, само слово «метод» греческого происхождения (metodos — путь исследования). Так древние греки обозначали путь исследования космоса. Затем понятие «метод» стало рассматриваться в более широком, универсальном значении, как способ построения и обоснования системы знаний, способ реализации предмета науки. Отметим, что к такому емкому понятию, как предмет науки, недостаточно подходить с мерками одного метода. Чтобы исследовать содержание электорально-правовых явлений, необходимо использовать всю совокупность методов исследования, характерных и для других наук. Хотя мы не отрицаем, что в конкретном исследовании могут быть приоритетными те или другие методы. Сошлемся на подход к данной проблеме одного из историков права — М.Ф. Владимирского-Буданова, который выделял три метода в изучение права: догматический, философский и исторический1, затем историко-сравнительный, отмечая их приоритетность на определенных этапах развития российской государственности.

Современный этап развития науки позволяет судить о методе как о совокупности способов и приемов исследования, с помощью которых осуществляется познание ее предмета. Специфика заключается в конкретном содержании теоретических выводов и положений, которые отражают сущностно-содержательные характеристики предмета, за пределами которых специфика, основанная на определенной совокупности методов, теряет свое значение. Отталкиваясь от общенаучных методов исследования, обратимся к методам правового регулирования. С.А. Авакьян, касаясь данной проблемы, отметил, что не видит перспективы в выявлении какого-то генерального метода, являющегося определяющей характеристикой той или иной отрасли права. Если по предмету отрасли права различать не сложно, то по методам регулирования — трудно, поскольку многие (а то и все) отрасли права пользуются одними и теми же методами, только со своей спецификой. Более определенно, на наш взгляд, видеть общие методы правового регулирования, характерные для права в целом, и особенности их проявления в соответствующей отрасли права[278] [279].

Такая точка зрения поддерживается рядом исследователей, например В.Д. Сорокиным, который отмечает высокую универсальность метода правового регулирования, осуществляющегося посредством дозволения, предписания и запрета, составляющих сущность единого метода правового регулирования, а отраслевая дифференциация проявляется лишь в наборе (комбинации) этих приемов[280]. Таким образом, при данной постановке вопроса исключается наличие определенного отраслевого метода правового регулирования, который совместно с предметом правового регулирования выступал бы критерием дифференциации права по отраслям, как это было заведено со времен кодификации М.М. Сперанского.

Однако в литературе имеются и другие, противоположные точки зрения, которые не свидетельствуют об отсутствии у правовых отраслей собственных, не тождественных различным модификациям единого метода правового регулирования1. Так, например, авторы фундаментального исследования по проблемам общей теории права и государства под редакцией В.С. Нерсесянца подчеркивают, что разделение права на отрасли, институты, иные структурные элементы по предмету и методу регулирования представляет собой основную, главную юридическую структуру предметной дифференциации права и законодательства[281] [282].

Ранее подобных позиций придерживался ряд исследователей. Так, например, Л.С. Явич отмечал, что для дифференцирования правовой системы на автономные отрасли важно не всякое подразделение общественных отношений, а лишь то, которое влечет за собой образование специфических методов регулирования, так и для конструирования отраслевого юридического метода следует исключить произвольный набор приемов и способов воздействия права на общественные отношения, нивелирующие различия между отдельными отраслями права[283].

С.С. Алексеев уточнял, что при этом метод отличается известной замкнутостью, своего рода суверенностью и неприменимостью к отношениям, регулируемым определенной отраслью норм, лежащих за ее пределами[284].

С.Д. Князев добавлял: «Соответственно этому метод, как и предмет, регулирования является персональной “визиткой” любой отрасли (подотрасли) права, указывающей на специфический, оригинальный характер воздействия ее норм на регулируемый круг общественных отношений»[285]. В этом случае вряд ли можно поддержать авторов, которые, соглашаясь с существованием особых отраслевых методов (метода) как совокупности приемов, способов воздействия на общественные отношения[286], в то же время считают его «непри-

годным» в качестве критерия разграничения отраслей российского права, поскольку метод как критерий (например, в цивилистике), «индивидуализирующий гражданско-правовую отрасль, в системе российского права должен характеризоваться только одной чертой, но такой, которая присуща любой норме гражданского права»1. Представляется, такое сужение метода правового регулирования «до одной черты», до «любой нормы», кроме механистического подхода, ведет к вульгаризации понимания одного из сложнейших правовых институтов.

В связи с этим уместно будет воспроизвести мнение Ю.А. Дмитриева, И.В. Мухачева, отмечавших, что индивидуальная принадлежность предмета конкретной отрасли права сомнения не вызывает, но один и тот же метод характеризует несколько отраслей права[287] [288].

Итак, налицо различные подходы — от общеуниверсальности метода правового регулирования до его принадлежности одной или нескольким отраслям права. Мы бы не назвали эти точки зрения взаимоисключающими, скорее, они являются дополняющими друг друга, и с учетом их необходимо выявлять специфику метода правового регулирования в избирательном праве.

Так, занимая с В.Д. Сорокиным единые позиции по вопросу «общеуниверсальности» метода правового регулирования, С.А. Авакьян, например, категорически не согласен, что основу этой «общеуниверсальности» составляют группы нормативных предписаний, более того, считает, что наиболее уязвимой является попытка ограничить построение концепции методов сочетанием трех первичных компонентов, составляющих смысл регулирующего воздействия права на общественные отношения: дозволения, предписания и запрета.

В этих суждениях позиция автора совпадает с ранее высказанным замечанием Л.С. Явича, что формирование отраслевых методов регулирования не ограничивается только установлением запретов, обязанностей и правомочий и включает в себя определение общего юридического положения субъектов данной отрасли права, их правового статуса[289]. Итак, мы видим попытки расширительного подхода к определению предмета правового регулирования.

Но между тем в «классическом» воззрении на предмет правового регулирования чаще встречаются противоположные подходы, на что обратил внимание С.А. Авакьян, который особенно неприемлемым считает положение, когда метод правового регулирования выстраивается по факту доминирования одного из компонентов нормативного предписания. Например, связывать уголовно-правовой метод с запретом, поскольку при всей условности научных классификаций весьма спорно по принципу доминирования связывать метод с одной отраслью права. В этой связи странно звучало бы утверждение о том, отмечает автор, что конституционное право, в котором хватает запретов, использует уголовно-правовой метод запретов1. Такую доминанту нельзя устанавливать и в избирательном праве, поскольку нормативность положений имеет широкий спектр регламентаций, основанных как на дозволении, предписании, так и на запретах.

Но, рассматривая положения теории права, конституционного права, общие подходы, которые позволяют раскрывать содержание избирательного права, отметим позиции исследователей. С.А. Авакьян исходит из следующего понимания: во-первых, нормативные предписания[290] [291] распространяются на все отрасли права, и в этом плане его позиция совпадает с мнением О.Е. Кутафина, который отмечал, что любая отрасль права, включая конституционное право, на всех этапах развития права использовала следующие юридические возможности регулирующего воздействия на общественные отношения: предписание, запрет и дозволение[292]. Во-вторых, нельзя за основу брать лишь один критерий, а именно связанный с характером норм, а другие оставлять без внимания. В-третьих, понять методы регулирования можно лишь во взаимосвязи с предметом, и, в-четвертых, в этом определении приоритет остается за предметом правового регулирования, поскольку методы не могут встать вровень с предметом регулирования и занимают (должны занимать) подчиненное положение в сопоставлении с предметом регулирования[293].

В целом, соглашаясь с этими позициями ученых, особенно в части совокупного действия нормативных предписаний во всех отраслях права, все-таки отметим: жесткая детерминация метода правового регулирования предметом правового регулирования вряд ли оправданна, хотя в литературе это часто подчеркивается[294]. Это два основных дифференцирующих критерия, хотя и взаимосвязанных, но достаточно автономных, которые только в совокупности позволяют отслеживать и формировать отраслевую принадлежность норм. Отметим и тот факт, что автономность метода правового регулирования заключается и в том, что он в отличие от предмета может «вторгаться» в другую предметную сферу отношений, например вторжение в частноправовые отношения средств регулирования, характерных для публично-правовой сферы отношений, допустим в имущественные отношения (выступающие предметом гражданского права), способов их регулирования путем обязывающих предписаний или основанных на реализации властных полномочий. Или, наоборот, «проникновение» договорных начал (гражданское право) в предметную сферу избирательных отношений (публичное право).

Кроме того, метод правового регулирования выполняет и интегрирующую роль в отраслевом пространстве, оказывающем упорядочивающее воздействие на нормативную ткань отрасли. Так, С.С. Алексеев заметил, что методы субстанциональны, неотделимы от правовой материи, они выражают самую суть, стержень того или иного юридического режима регулирования, следовательно, в системе права они служат тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения — в отрасли права1.

В то же время необходимо отметить, что по другим вопросам позиции исследователей отчасти пересекаются. Так, например, авторы учебника по общей теории права и государства, отстаивая метод правового регулирования как «основную, главную юридическую структуру предметной дифференциации», все же допускают, что по существу они (методы правового регулирования) различаются на публично-правовые (методы императивных указаний и запретов) и частноправовые (методы диспозитивного регулирования), хотя зачастую они именуются иначе[295] [296].

С.А. Авакьян, отталкиваясь от замечания Гегеля, что «привнесение договорного отношения, так же как и отношений частной собственности вообще, в государственное отношение привело к величайшей путанице в государственном праве и действительности»[297], отмечает, что конституционное право, как и публичное право, в целом принципиально отличается от частного (ряд исследователей, наоборот, подчеркивают, что в современных условиях все более расширяется сочетание частноправовых и публично-правовых методов правового регулирования в различных отраслях российского права)1, которое допускает метод регулирования отношений волей сторон (договорное регулирование), причем с выбором вариантов поведения, не отраженных в нормах права. Он считает, что выборы вариантов поведения допустимы и в конституционном праве, но все они предусмотрены (должны быть предусмотрены) правом[298] [299]. А в целом, предостерегает автор, увлечение частноправовыми методами в публичном праве нежелательно[300].

Различны позиции исследователей и по составляющим элементам метода правового регулирования: дозволению, предписанию и запрету. Так, если В.Д. Сорокин абсолютизирует их[301], берет за основу при определении метода правового регулирования, то О.Е. Кутафин[302], другие исследователи просто считаются с этим фактом[303], заслуживающим внимания, поскольку он строится на имеющей место обусловленности отраслевых методов правового регулирования универсальными, едиными для всех элементов структуры российского права приемами (типами) регулирующего воздействия на общественные отношения[304].

Не отрицает наличия нормативных предписаний и С.А. Авакьян, но в конституционном праве, отмечает автор, они выглядят в виде формулировки отдельных правил определенного поведения, содержащих все названные три начала, т.е. дозволение поведения есть и его предписание, а запрет выглядит не как формально императивное правило (запрещено...), а как невозможность иного поведения[305].

В нормативности состоит одно из главных проявлений социальной ценности Конституции. Реализация конституционных норм — это своеобразный перевод ее нормативности в упорядоченность общественных отношений. Отрицание нормативности объективно ведет к недооценке Конституции, умалению ее регулятивных возможностей, снижает эффективность воздействия на общественные отношения[306].

Если говорить о методах науки, то стоит отметить, что в науке методы чаще всего классифицируются как общенаучные и частнонаучные1 или философские, общенаучные и частнонаучные (специальные)[307] [308]. Но тем не менее, говоря о совокупности методов, мы в первую очередь имеем в виду формально-логические методы исследования: анализ, синтез, индукцию, дедукцию, гипотезу, обобщение, абстракцию, аналогию, моделирование, формализацию и т.д.

Вместе с ними используются и другие методы: социологический, математический, статистический, логический, институциональный, бихевиористский, структурно-функциональный и другие. Кроме того, среди методов познания электорально-правовых явлений широко используются: компаративистский (сравнительно - правовой), исторический, в том числе историко-сравнительный, формально-юридический. Говоря о последнем, мы отмечаем, что формализация — неотъемлемое свойство права. Еще древние латиняне говорили: formalegis — forma essentialis (юридическая форма есть существенная форма). Принцип формализации права закреплен и в ныне действующей Конституции России (ч. 3 ст. 15)[309]. Формализация предполагает описание, классификацию, систематизацию, публикацию, передачу знания доходчивыми, понятными категориями языка.

Формально-юридический метод вызвал к жизни целые школы, развивающие приемы толкования правовых норм. В советское время он использовался незначительно, а порой исключался. Сейчас занимает важное место среди других исследовательских методов. В литературе отмечается, что как специфический метод юридического познания он выполняет две следующие основные функции: 1) получение юридических знаний и 2) построение теоретической (научной) системы юридических знаний[310].

С учетом вышеотмеченных теоретических положений рассмотрим особенности метода правового регулирования в избирательном праве. Специфика воздействия средств и способов на избирательные отношения обусловливается тем фактором, что избирательное право относится к отрасли публичного права, а именно конституционного, поэтому воздействие на регулируемые отношения происходит с применением директивных начал (директивный метод) и властных полномочий. На это в свое время обратил внимание А.Е. Постников, указав, что избирательное право имеет императивный метод регулирования, который является специфическим для всех отраслей публичного права1.

Конечно, уровень императивности при этом («язык регулирования») является различным и не всегда выражает жесткое регламентированное детальное предписание, а в значительной степени имеет общерегулятивное начало. Но и такое определение метода избирательного права, верное в основных параметрах, не дает о нем полного представления. Признание за методом российского избирательного права универсальной однопорядковой роли в масштабе всех остальных публичных отраслей и институтов российского права по существу означает отказ от выявления специфики юридического инструментария, используемого избирательным правом, в сравнении с иными публично-правовыми образованиями[311] [312].

Рассматривать метод правового регулирования избирательного права как производный или, лучше сказать, в рамках общего метода конституционного и даже публичного права с точки зрения методологии правильно, поскольку избирательное право выступает подотраслью конституционного права, поэтому отдельного от конституционного, некоего «своего» метода избирательного права нет и не может быть.

Во-первых, он основывается на властно-императивных началах. Применительно к избирательному праву это было сформулировано А.Е. Постниковым[313]. Во-вторых, еще в конце 1990-х годов исследователи, характеризуя метод конституционного права, указывая на преобладание в нем императивного регулирования, в то же время отмечали, что с развитием отрасли в соответствии с общей тенденцией на демократизацию общественной жизни в ней все большую роль будет играть метод диспозитивный (координации)[314], что не может не учитываться при характеристике и метода правового регулирования избирательного права.

В-третьих, метод волевого воздействия в сочетании с отдельными элементами договора характерен для государственного (конституционного) права[315]. В-четвертых, конституционно-правовое регулирование, основываясь на властно-императивных началах, предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства[316].

Исходя из этих и других характеристик метод правового регулирования избирательного права можно сформулировать следующим образом: это совокупность средств и способов регулятивного воздействия на избирательные отношения, имеющая универсальный и комплексный характер, основывающаяся на властно-императивных началах и нормативных предписаниях с включением диспозитивных факторов в сочетании с отдельными элементами договорных начал и выстроенная на началах юридического равенства сторон.

Хотелось бы обратить внимание, что расширительное толкование содержания методов правового регулирования «как критериев структурирования автономных юридических систем» имеет место и за пределами традиционного воззрения на данный институт. Ряд известных ученых (С.С. Алексеев, А.А. Белкин) если не прямо, то по смыслу предлагали и иные критерии отраслевой дифференциации права. Так, например, С.С. Алексеев еще в начале 80-х годов прошлого века предлагал в качестве критерия рассматривать «специфический режим правового регулирования», А.А. Белкин чуть позже предлагал в качестве критерия деления права на отрасли использовать «концепцию правового регулирования»1.

Как показала практика, эти критерии не были полностью приняты ни законодателями, ни исследователями, однако они, безусловно, разнообразят инструментальные средства воздействия правовых предписаний на общественные отношения, в том числе и избирательные. В этом плане нельзя полностью согласиться с С.Д. Князевым, что между методом и концепцией, равно как и режимом правового регулирования, нет принципиального различия[317] [318]. Различия, конечно, есть, все-таки основным критерием отраслевой дифференциации до сегодняшнего дня остаются предмет и метод правового регулирования. Но при отраслевой характеристике важно учитывать и вспомогательные критерии, в том числе концептуальные и режимные, что, собственно, на достаточно высоком профессиональном уровне сделано в исследованиях С.Д. Князева, который характеризует исходную базу метода избирательного права через приоритет конституционных прав российских граждан и действенного механизма юридического гарантирования избирательных прав[319], через принципы, присущие только правовому регулированию избирательных отношений, нормативную базу и категориальный аппарат, обеспечивающий необходимую унификацию практики правоприменения в избирательной среде. Автор одним из первых обратил внимание на то, что посредством метода правового регулирования определяются формы и методы защиты самих избирательных отношений, составляющие охранительный блок избирательного законодательства и права. В совокупности этих факторов метод правового регулирования предопределяет характер тех взаимосвязей между участниками электоральных правоотношений, которые возникают при реализации норм избирательного права1.